广东省林业碳普惠交易现状与对策建议

唐玉凤，周 伟

（华南农业大学经济管理学院，广东 广州 510642）

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在2018 年发布的《IPCC 全球升温1.5 ℃特别报告》中指出：减少毁林，通过新造林与森林经营增加碳汇以及开发生物质能源是达成将全球变暖限制在1.5 ℃这一目标的重要手段［1］。在2021 年全国两会上，我国承诺在2030 年前实现碳达峰，并在2060 年前实现碳中和。如何减少碳排放量已成为国际热点问题。我国是全球碳排放大户，如何减少碳排放，实现绿色低碳发展，是当前面临的重大难题。因此，我国对以森林碳汇交易为代表的市场化生态补偿机制十分重视。尽管各级政府部门对采用市场化的机制激励集体林经营者参与森林碳汇供给很关注，但其发展并不如意。自2014 年在我国自愿减排交易信息平台审定第一个林业碳汇类项目以来，截至2018 年12 月31 日共有约100 个森林碳汇项目被审定，总面积约248万hm2，而我国森林面积有2.2 亿hm2，这意味仅有极少部分的森林面积进入了森林碳汇交易市场，并且参与主体多以国有林的经营者为主［2］。通过碳汇交易诱导农户营林投入的市场激励失灵了吗？部分学者认为，碳汇交易价格低是导致参与森林碳汇交易的林地面积少［3］、森林碳汇供给少［4］和经营主体少［5］的主要原因。据《北京碳市场年度报告2018》公布，2018 年北京市碳市场成交的林业碳汇的平均成交价格为22.68 元/t，超过了2018 年北京市的中国核证减排量（Chinese Certified Emission Reduction,CCER）成交均价（线上与协议转让的平均价格分别为9.21 元/t 与5.39元/t），也超过2018 年七省市试点碳排放配额交易的成交均价（21.61 元/t）。基于森林碳汇交易实际成交的数据，可见价格低导致交易量少这一判断说服力并不足。也有部分学者认为，交易机制的设计在很大程度上影响了森林碳汇的交易量［6-7］。但是，现有关于交易机制设计的研究多是从理论角度进行分析，缺乏具体案例的研究。因此，本文通过对比温室气体自愿减排交易机制（简称CCER 机制）与广东省林业碳普惠交易机制（简称PHCER 机制），探讨广东省PHCER 机制在促进森林碳汇交易方面发展迅速的原因，以此为政府制定相应政策提供参考，从而实现碳交易机制可持续运行。

1 广东省林业碳普惠交易现状

林业碳汇是通过造林、再造林以及森林管理等活动，并且利用光合作用将大气中所含二氧化碳吸收并固存在植被与土壤之中，进而吸收或减少大气中的二氧化碳浓度的一种有效缓解全球气候变暖的手段［8］。我国作为世界第一的能源消费国，碳排放量大，在遏制全球变暖进程中发挥着重要作用，而广东省为我国经济最发达的地区之一，在减缓气候变暖的林业行动中也较早地开展了相关实践。2011 年，广东长隆碳汇造林项目在河源和梅州的宜林荒山实施。2014 年7 月21 日，长隆项目通过国家发改委的审核并获得备案，成为全国首个进入碳汇市场交易的中国林业CCER项目。2015 年5 月，该项目成为国内第一个获得国家发改委签发的林业CCER 项目。之后该项目业主与广东粤电环保有限公司签订协议，实现5 208 吨的交易碳排放量，完成国内购买林业CCER的首笔交易。但由于CCER 项目对林业碳汇开发的要求以及方法学相对之前较严格和复杂，且审核流程所需的时间以及资金等成本较高，有大量的森林资源无法开发成为CCER 项目。因此，广东省积极探索效率更高的林业碳普惠模式。本文收集了2017—2021 年广东省林业唐普惠项目的实际成交情况（表1），分析广东省林业碳普惠发展的状况。

从表1 可以看出，自2017 年以来，广东省林业碳普惠项目已成交17 项，总成交量为927 259 t，成交均价为24.92 元/t。其中，2018 年成交项目最多，共成交6 项，包括5 个林场碳普惠项目、1个贫困县林业碳普惠项目，贫困县林业碳普惠项目的成交量约等于5 个林场碳普惠项目总成交量（156 317 t）的2 倍；2019、2020、2021 年都有贫困村林业碳普惠项目，且成交量不低，说明贫困村林业碳普惠供给量大。森林碳汇项目的实施不仅为边远贫困地区农户带来了经济收入、就业机会以及新技术，还为其突破资源陷阱提供了外部资源，调动了内部资源以及吸引了政策资源［9］，这是落后贫困地区（具备森林资源优势）借助森林碳汇项目提升自我发展能力的关键［10］。因此，使其参与到森林碳汇交易市场中来不仅可以促进贫困人口就业，将生态效益转化为经济效益，提高贫困村的经济生活水平，而且反过来充分的劳动力投入对森林碳汇的发展也有促进作用［11-12］。2020 年以来，也陆续有其他地市的村参与到碳汇市场中，其成交量不断处于上升状态，这都说明将村纳入到碳汇市场十分必要。

从整体来看，成交价格不断上涨。从广东省东江林场、韶关市翁源县、河源市国有桂山林场、广东省新丰江林场等碳普惠项目可以看出，其成交量和价格都在不断上升。2019 年，总共只成交1 个项目，项目数与成交量均比2018 年减少较多，这可能是由于主管部门的变化导致的。2019 年5月，广东省生态环境厅替代省发改委接管碳普惠核证减排量的备案申请以及申请流程、交易规则等。虽然主管部门发生了变化，但应不影响森林碳普惠交易的未来发展，这是由于在主管部门更换时，随文印发了新的《广东省林业碳汇碳普惠方法学》，鼓励在全省生态保护区、贫穷地区等地积极开展包含农林业PHCER 在内的有关工作，积极倡导广东碳排放管理以及交易控排企业和其他相关单位购买这些地方的PHCER。因此，广东省林业碳普惠发展潜力巨大。

2 广东省林业碳普惠交易机制及流程

2.1 碳普惠交易机制

随着中国生态文明建设的不断推进，也加速了碳汇市场以及碳排放权交易市场的建设。碳普惠机制是一种以小微企业、社区家庭以及个人为主要目标对象，并对其节能减碳的行为进行具体量化并赋予一定价值，建立起以商业激励、政策鼓励以及核证减排量交易等相结合并使得广泛受益的正向引导机制，且以二氧化碳当量作为单位［13-14］。林业碳普惠机制则是鼓励山区民众通过利用碳普惠机制及相关的方法学，并结合当地林地情况有效增加碳汇量，大力开发林业碳汇项目，推动林业碳汇项目进入国内外碳排放权交易市场。开发林业碳汇项目、实施林业碳普惠机制不但是作为低碳扶贫、生态扶贫和低碳发展、生态文明建设的切入点，更是推进“低碳扶贫”的有力抓手。碳普惠交易机制的推行不仅有利于政府部门实现缓解气候变暖的目标，也有利于山区农户收入的提高，实现“绿水青山就是金山银山”林业碳普惠制是一种生态保护的创新机制。广东省开展林业碳普惠试点，通过搭建林业碳普惠交易平台并使之与碳排放权交易平台对接，从而实现林业碳普惠核证减排量可以抵消省内控排企业碳排放量配额，因此形成了高排放、高耗能地区对经济欠发达地区（具备生态资源优势）的市场化长效补偿机制。同时，广东省还在碳普惠交易平台上积极探索非控排企业及个人购买林业碳汇的方式，并通过鼓励社会公众购买碳汇或捐资造林来积极履行社会责任，从而实现山区贫困人民和社会大众的扶贫公益相对接。广东林业碳普惠交易机制作为生态补偿机制的一种有益补充，不仅为项目经营者带来短期稳定的收益，还解决了林业生产周期长、资金回收慢以及风险性较高等问题，有助于缓解山区贫困，为新时期农村生态扶贫提供动力，因而具有生态、社会和经济等多重效益。广东林业碳普惠交易机制是一种以绿色低碳发展促进生态文明建设的有益尝试，也是一种以绿色低碳发展探索生态扶贫的新模式。

2.2 广东林业碳普惠流程

2.2.1 碳普惠开发流程 广东省林业碳普惠项目减排量的开发流程如图1 所示。自愿参与碳普惠试点的项目业主向具备资质的开发机构申请，开发机构对其林业碳普惠减排量进行计量与检测并出具报告，业主根据报告提出备案申请和碳普惠减排量申请，由地市级生态局审核后提交给省生态环境厅审核，并由其做出终审。广东省生态环境厅批复省级碳普惠减排量并委托碳排放权交易所对碳普惠减排进行交易，碳排放权交易所发布交易信息并进行登记，有关企业经按照“价格优先，时间优先”的交易规则进行竞价，竞拍成功后企业履约付款，项目业主获得碳汇收益。

2.2.2 广东省林业碳普惠交易运行机制 参照漆雁斌等［15］关于碳交易运行机制的相关研究，从需求方、供给方以及交易规则3 个方面对广东省林业碳普惠交易机制进行分析。

（1）需求方。2009 年，在哥本哈根世界气候大会上，中国提出CO2减排目标，即到2020年生产单位GDP 所产生的CO2排放量比2005 年减少33%［16］，根据实际碳排放情况，中国面临巨大的减排压力。当前，森林碳汇需求主体包含减排企业和有较强环保意识的社会公众两类［17］。潘瑞等［18］认为企业森林碳汇需求主要受内部特征、外部动力以及市场机制三大因素的影响，而社会公众需求主要受个人特征、主观意识以及外部条件三大因素的影响。企业森林碳汇需求决策是其在生产经营中需要使用碳排放权许可来排放污染物或其排放量超过了排放定额标准，因此需要在外部政策、引进新技术或者新设备减排以及森林碳汇购买成本之间进行博弈而采取的理性行为［17］，而公众对森林碳汇需求更多的集中于自发意愿驱动下形成的森林碳汇购买行为。

从表1 公示的购买方来看，林业碳汇深受投资机构（微碳（广州）低碳科技有限公司、国泰君安证券股份有限公司等）的喜爱。根据《报告》所示，机构投资者在广东省碳市场中的交易量和交易额均排在前10 位，分别占履约年度的64.43%和63.12%，说明投资者交易活跃且占比较高。高排耗企业是森林碳汇需求的重要主体［19］，这些企业通过购买森林碳汇项目获得核证减排量，有利于降低企业减排成本，使其具有较强竞争性。企业减排压力越大，技术减排难度越大，企业在权衡减排成本、超标准排放后的处罚成本以及加入森林碳汇的成本之后，往往寻求帕累托改进，因此增加对森林碳汇的需求量。

（2）供给方。林业碳普惠项目具有广泛的公众基础，其惠及对象是对项目林地具有实际经营管理权限的个人、村集体或者企业，即是林业增汇行为的实施者。开展林业碳汇项目的林业经营者是林业碳汇的供给主体［17］，其行为直接影响了供给的稳定性。森林碳汇的供给方主要包含有国有林场、集体林场、个体农户以及其他拥有或者经营管理森林资源的个人、企业和其他实体［20］。张弛等［21］基于供给方视阈研究森林碳汇项目，发现企业、科研机构、政府以及农户行为等共同影响着森林碳汇的供给，认为“企业+科研机构+政府+农户”这种组织模式是森林碳汇建设项目运行的有效机制。其他学者也有相似的研究结论，曾维忠等［22］认为森林碳汇项目顺利实施的必要条件是农户参与，也是项目长期（20～40 年）可持续运营的重要保障。尤其是随集体林权制度改革的全面贯彻落实，农户逐渐成为了森林碳汇交易项目最主要的供给者和最直接的参与者。碳汇建设、经营以及交易都离不开农户的参与，农户参与行为直接影响了森林碳汇项目的顺利开展和森林碳汇交易的顺利实施［23］。而政府作为“看得见的手”，在社会主义市场经济中发挥着重要的作用。森林碳汇在碳交易市场中有序进行需要政府的支持，政府是连接企业与农户的中间纽带。Zhou 等［2］认为森林碳汇提供的减缓气候变暖服务不但具有非排他性和非竞争性，其收益还可扩张到所有国家和代际，是一种全球性的公共产品，政府部门应该成为其主要的供给方，激励森林经营者生产森林碳汇。

（3）交易规则。PHCER 交易规则是为规范交易行为、维护市场秩序和保护参与者的合法权益而制定的。从事PHCER 交易的参与主体应当遵守相关法律、法规、规章以及广州碳排放交易中心相关业务规则的规定，并且遵循公平、公正及自愿平等、诚实信用等原则。参与主体必须具备相应的资格，依法行使权利，履行义务，在规定的时间内，按照意向价格（当日开盘价±10%之内），依据“价格优先、时间优先”的原则进行碳汇交易。交易参与主体之间发生的有关PHCER 交易业务上的纠纷，可自行协商解决，也可依法申请仲裁或向人民法院提出诉讼。

3 广东省林业碳普惠交易机制特性分析

根据Van Kooten［6］、Gren 等［7］、李玲等［24］的研究，参与主体的选择、基线的设定以及计入期的选择是决定森林碳汇交易制度能否长期可持续发展的关键。因此，基于温室气体自愿减排交易机制公布的《森林经营碳汇项目方法学》《碳汇造林项目方法学》《广东省林业碳汇碳普惠方法学》（2020 修订版）的内容，两者在参与主体、基线的设定、计入期方面的差异如表2 所示。

表2 国家与广东省碳汇方法学对比Table 2 Comparison of national and Guangdong carbon sequestration methodologies

3.1 参与主体限制存在差异

CCER机制规定的参与主体仅包括企业法人，使得个体农户无法参与到碳汇交易市场中去。在集体林权制度改革后，这极大地减少了潜在交易量。而广东省PHCER 机制将参与主体范围放宽，不仅包括企业法人，还包括个体农户和村集体。我国的林业碳汇项目大致可以分为两类：第一类是根据中国碳汇造林要求种植的，第二类是群众自发种植的，相对于第一类而言，第二类参与主体更广泛，因此建议将广泛的农户纳入交易主体范畴［24］。张冬梅等［25］认为，农户要成为林业碳汇的出售方和受益方，其主体地位的合法性依据需要得以明确，否则会影响到森林碳汇交易的法律效率以及各方当事人的权利，这是因为农户和村集体等也存在碳交易市场供给，其合法的主体地位的确立能有效激励农户参与。从表1 可以看出，韶关市翁源县等4 县（市）36 个省定贫困村以及其他村碳汇交易量大（733 330 t），占广东省林业碳普惠项目总交易量（927 259 t）的79.10%。根据《报告》所示，PHCER 个人投资者在广东碳交易市场中发挥着较大的作用，参与热情高涨，带动市场热度，投资者（包含机构和个人）2018 年的交易量比2017 年增长199.07%，占总交易量的79.48%、增加了9.28 个百分点。其中，个人投资者交易量同比增长211.20%，占总交易量的6.03%、增加了0.91 个百分点。因此，放宽参与主体的限制、提高碳汇交易市场参与主体的积极性，不仅是对CCER 规定的参与主体的一种补充，还有利于完善中国的碳汇交易市场。

3.2 土地基线与碳汇量基线的设置存在差异

在土地基线方面，《京都议定书》中的清洁发展机制规定，参与造林项目的土地必须是过去50 年以来的无林地，再造林项目的土地必须是1990 年1 月1 日以来的无林地；CCER 机制规定参与碳汇交易市场的林地为2005 年2 月16 日以来的无林地，而广东省PHCER 机制规定参与地块为2015 年1 月1 日以来的无林地。南方地区（如广东省、福建省等）水热条件较好，树木生长周期短，林业种植面积广泛。对于这些地区来说，满足“2005 年2 月16 日以来的无林地”这一条件的林地较少，这就使得满足其他条件而不满足时间条件限制的林地无法参与到碳汇交易市场中。而对于2015 年1 月1 日以来的无林地，时间限制的放松使得有更多的林地面积被纳入林业碳汇市场中，增加了林业碳汇供给。而在碳汇量基线方面，CCER 机制规定以项目边界内各碳库中的碳储量变化之和作为基线，对于林业资源丰富的地区，其固碳水平高，相应的边界内各碳库中的碳储量变化之和也较大，额外性较小。参与主体的收益以额外性的大小来衡量，因此以此作为基线，对于林业资源丰富的地方来说，获利空间减少，将影响到参与主体的积极性。广东省林业碳普惠交易机制以项目所在地市林地平均固碳水平为基线，对于很多林地资源丰富的地区，将会使得他们的获利增加，有利于调动该类地区参与主体的积极性，使他们更愿意参与到碳汇交易市场中，从而扩大碳汇交易量。因此，基线的确定、额外性的保证以及碳汇计量和监测技术的完善是林业碳汇项目顺利实施的前提［26-27］，也有助于林业碳汇项目的顺利开展。

3.3 碳普惠项目计入期存在差异

计入期是指项目活动相对于基线情景产生额外温室气体减排量的时间区间，其起始日期应与项目开始日期相同。CCER 规定在未颁布相关规定以前，计入期最短为20 年，最长不超过60 年；PHCER 规定项目计入期为10 年，且碳普惠试点地区减排量产生时间不得早于2015 年1 月1 日，非试点地区减排量产生时间不得早于2019 年1 月1 日。对于参与碳汇的主体来说，计入期和监测期越长，交易周期越长，资金回收越慢，则他们面临的风险和不确定性越大，因此部分参与主体未进入碳排放交易市场。广东省林业碳普惠项目的计入期为10 年且核算周期至少为1 年，使得农户定期获得收益，降低了经营风险。CCER 规定计入期最短为20 年且5 年监测1 次，给森林碳汇项目的发展带来极大的风险和不确定性。集体林权改革后，林业生产多为一家一户的分散经营模式，这种小林户的经营不仅难以形成规模经济，还难以承担林业的生产成本，也无法提供稳定的资金支持［28］，在计入期较长时往往不愿意参与。白江迪等［29］通过设计时间偏好试验，运用有序结果的累计比数Logit 回归模型分析得出，农户时间偏好程度与开展森林碳汇经营意愿呈显著负相关。他们认为随着时间偏好程度的增加，农户时间价值观念越强烈，因此越倾向将森林资产变现，在加入森林碳汇经营目标后，如果林木采伐期延长，这会使得时间偏好程度高的农户不愿意开展森林碳汇经营。除测量和监测之外，还必须考虑合同管理，森林碳汇的购买者必须与卖方签订合同。如果合约期过长，一旦有更好地机会出现，缔约方可能在合约期结束前就违反了合同［5］。考虑到支付结构和合约期的合理性并鼓励实农户参与碳汇项目，因此也要定期给予碳汇经营者实际利益。广东省林业碳普惠项目更符合农户的时间偏好和规避风险和降低不确定性的意愿，会激励更多的农户参与到碳汇交易市场，从而促进广东林业碳普惠项目一直在不断发展，且方法学的内容也在根据实际情况而不断调整。相比之下，CCER 项目由于要求过高而导致项目进度停滞不前。

4 对策建议

林业碳普惠作为林业应对全球气候变暖的市场机制的方式之一，是实现减排目标的重要途经，同时也是探索“生态扶贫”、“低碳扶贫”的新路径。现有林业碳普惠交易量和实施项目表明，发展林业碳普惠是一种具有多重价值的举措。林业碳普惠交易不仅有利于促进林业经济的发展，增强林业碳汇功能；还有利于盘活绿色资产，提高林业主体经营性收入；最终有利于实现碳普惠和碳交易市场的有机融合，促进碳交易市场健康长足发展。因此，为了保证碳普惠交易机制的可持续运行，可采取以下对策建议：

一是放宽参与主体限制，降低交易成本，激发碳汇市场活力。在CCER 项目中，森林碳汇的供给主体主要是国有林场，大量的森林经营碳汇项目进入市场，碳汇供给量很大。但事实上，已有研究表明，这有可能导致市场的扭曲与混乱［30］。同时，CCER 机制规定的参与主体仅为企业法人，限制了集体林地经营者的参与。因此，需要激励农户参与到碳交易市场中去，同时适当控制国有林场的参与规模，在国有林场和个人农户参与权衡之中实现整体收益最大化。

二是合理界定基线，扩大参与碳交易的林地面积。就目前而言，参与到碳交易市场的林地面积占总面积的比重相对较小，严重限制了林业碳普惠的进一步发展，因此根据各地实际的林地生长情况来制定基线，确保更多的林地参与到林业碳普惠项目中来，实现“营林人”到“卖炭翁”的过渡，从而推进林业碳普惠高效发展。

三是因地制宜，合理设定计入期。根据各个地方的实际情况制定合理的计入期和核算周期，同时需要每年对经营主体的收益进行量化，降低经营的风险性和不确定性，给予造林人实际的切身利益，以此来调动他们的积极性，增加参与碳交易的林地面积，使得他们在获得经济收益的同时取得良好的生态效益。

四是建立适当约束机制，保证森林的固碳效果。为了确保固碳机制取得切实的成果，需要制定相应的政策来监督经营碳汇收益是否实际分配到项目主体，并由此激励项目主体增加保护和造林投入，形成一种良性循环，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。