因公出国（境）手续办理中相关问题的梳理和研究*

中国铁道科学研究院集团有限公司 杨琳

随着我国对外开放的不断扩大及国际合作交流的进一步加深，国际间的学术交流、谈判磋商、科技互访等活动也日益频繁。国家对于企业发展在对外贸易方面制定了专门的支持辅助政策，特别是国有企业不但需要拥有良好的运营能力，并且还需要从多个角度来提升自身国际竞争实力，这也是社会发展的必然趋势。国有企业在运营规模方面得到了不断的扩展，从而使得外事管理工作所具有的重要作用越发地凸显出来，而因公出国（境）手续的办理在外事工作中又是尤为重要的一部分，如何加强日常管理工作，优化传统的管理模式，则成为企业的必修课。为了实施“走出去”和“引进来”的发展战略，铁路系统越来越多的科技创新人才走出国门，更广泛地开展对外科学技术合作与交流。因公出国（境）作为铁路国际化的有效传播手段和吸收引进先进技术的重要途径，无论是在提升铁路系统国际影响力及学术地位方面，还是在人才培养方面，均起到了非常重要的作用，有力地促进了中国铁路事业的健康发展及国际化。但是，随着出国人员的增多也引发了诸多的新的情况，新的问题，需要我们加以切实地关注。

外事管理工作人员往往也会因为因公外出需要进行护照以及签证的办理遇到诸多的问题，所以加大力度全面实施因公出国（境）管理力度是非常重要的。笔者以铁路系统某企业为例，分析因公出国(境)现状及存在问题并提出了解决对策。

一、因公出国（境）基本概念

（一）因公临时出国（境）概述

因公临时出国（境）其实质就是指各个行政部门、国有企事业单位委派工作人员，全额或者是部分资助拥有外交护照、公务护照或者是公务普通护照进行各类公务活动。因公出国（境）涉及的层面较多，具有一定的复杂性。因公出国（境）通常都是由单位委派的，但是只局限在各个层级政府、国有企事业单位，对于私有企业并不涉及。因公出国（境）费用往往都是由相关行政机构提供资助的，在我国制定的《中华人民共和国护照法》中对于护照的种类进行了详细划分，并且对于因公出国（境）证件的使用情况进行了明确。在相关文件中指出，如果公民因公出国（境），那么务必要签发外交护照，这就充分说明了，在因公出国（境）中，相关人员必须持有公务类证件。此外，还必须从事公务类活动，否则不属于因公出国（境）。

（二）因公出国（境）管理体制简述

从某种角度来说，因公出国（境）管理体制是建立在我国已有的经济制度基础上的，具有我国特色的管理机制。需要结合我国基本国情、社会制度，构建合理化的因公出国（境）管理体制，确保因公出国（境）途径畅通，促进我国与世界各国人民的交流、沟通，增进彼此间的友谊，加强彼此合作。就因公出国（境）的管理体制来说，其内容体现在不同方面。首先，关于出国（境）计划报批、量化管理制度，相关单位需要根据出国（境）方面具体要求，逐级上报本年因公临时出国（境）方面的具体计划，围绕量化管理具体要求，控制好团组总量以及去热点国家的团组数量，逐案进行报批，不得随意更改。如遇调整，必须保证组团总数量不变动情况下合理调整对应的计划外任务。其次，出国任务审批制度。因公出国（境）人员要由派遣部门向上级部门，即拥有外事审批权的部门申请因公出国（境）任务批件。审批部门必须坚持审批原则，根据派遣部门所提供的申请材料，促使公务目的、实质内容进一步明确化，并根据中央有关加强因公出访管理的有关规定，严格审核人员组成，确保其合理化、科学化。最后，派遣部门持因公出国（境）任务批件等材料向对应的发照机关申领公务护照，发照机关在审核派遣部门提供的相关信息资料之后，办理证照。根据护照类型不同，签发机关也会有所不同，公务普通护照由外交部进行签发。就因公护照而言，必须坚持相关原则，即“统一化管理，分级保管与层层负责”的原则。在执行完因公回国任务之后，因公出国（境）人员必须将因公证照交由本单位外事部门或上级主管部门保存，并做好登记、管理工作，确保因公护照仅用来执行出国公务。

二、因公出国(境)现状及分析

（一）出国人数不断上升

以铁路系统某企业为例，随着铁路业务的不断发展，该企业需要更多的科研人员出国参会、考察交流、项目洽谈、境外项目执行、投标等，出国人数总体呈上升趋势(表1)。从表1、图1中可以看出，该企业因公出国（境）人数有较大幅度的增长，且总体呈上升趋势。2019年9月达到了峰值。从图1、图2中还可以看出执行项目一年来一直占据着出国团组数的首位，占出国总团组的73.4%，对因公出国人员的涨幅起到了主导作用。

表1 2018年12月-2020年1月铁路系统某企业出国项目类型情况

图1 不同项目类型团组数量变化曲线图

图2 不同项目类型团组占比饼状图

（二）出访国家越来越广泛

随着国际合作形式的多样化，从表2、图3中可看出该企业对外合作交流的国家也越来越多，出访国家中有非洲、亚洲、欧洲、大洋洲等范围内国家，遍布世界各地。从表2、图4中可以看出，该企业出访国家中，亚洲国家出访团组最多，占出访总团组58.51%；其次为非洲国家，占出访总团组24.47%；接着是欧洲国家，占出访总团组15.96%；这与该企业主要业务类型有一定的关系，该企业的产品和服务主要涉及境外有与中资合作的铁路线，故出访国家中亚洲、非洲等地区国家是重点任务国家。

图3 不同国家地区团组数量变化曲线图

图4 不同国家地区团组占比饼状图

表2 2018年12月-2020年1月铁路系统某企业启文团组出访国家情况

（三）出访时间不一致

由于因公出国目的及出访国家和地区的不同，时间长短上也会有差别。考察交流、参加国际会议、商务洽谈、投标时间一般为5～8d;执行项目3～12个月。

（四）出国教育管理难度大

随着出国人数不断增多、出国范围的不断扩大以及出国形式内容的多样化，出国教育管理难度越来越大。出国人员在外的活动内容和时间难以控制，自由度非常大，面对外国风俗习惯和人文环境，有时人的思想变化难以控制，尤其是执行项目人员在外时间较长，管理难度更大。

三、因公出国（境）手续办理存在的问题

（一）流程具有一定的复杂性，办理持续时间相对较长

近年来，我国加大了对外经济开放的力度，从而使得我国外交工作得到了良好的发展，这样就对外事管理工作提出了更高的要求。外事管理工作涉及的工作内容相对较为复杂，国企组织进行外事团体活动，从提出活动需要一直到最终结束，所涉及的所有的外事手续都应当通过企业内部以及专门机构的多层审批，手续流程十分烦琐，并且需要提交的资料也较多，所有国家的签证要求并不固定，签证办理时长也不一样，这样就会对外事管理工作的实施造成诸多的困难。但是为了能够更好地在国际市场中具备稳定的竞争实力，企业往往会组织各类临时紧急外事出访活动，复杂地外事手续会对外事活动的实施形成巨大的阻碍。

（二）申请资料反复退回修改

手续办理规定要求出访人提交一系列的申请材料，仅提交上级单位审批的资料就包括公示信息、出国申请文件、出访行程安排、派员名单、预算表、出访重要性说明、会议邀请函、相关合同或文件等。加之材料书写的内容与格式均有严格的要求，因此，出访人在准备各类材料时，经常会出现材料不完备以及内容格式不符合标准的情况，需要出访人对申请材料进行反复修改。

1.因公出国(境)任务邀请函涉及的诸多问题

在申请因公出国(境)任务批件的过程中，相关工作人员应当向主管部门提供标准的邀请函并出示带有单位公文的出国材料。但是在实践中，大部分的邀请函并没有达到规定的标准，并且对方邀请的天数相对较多，团组人数也较多，这主要是因为其他国家对于我国因公和因私出国的要求缺少全面的了解，导致申请材料不符合要求，上级主管部门就会要求重新提供合格有效的材料，直至材料符合要求方为办理任务批件。这样反复提交材料，导致申办时间耗时较长。

2.因公出国（境）护照、签证及赴港澳台通行证的申请

根据我国外交部的要求，在申请因公出国的时候，需要办理因公出国普通护照活公港澳通行证，因此需要附带任务审批通过的原件以及具有法律效应的邀请函等相关文件。但是就实际情况来说，在办理上述证件的时候，应当结合出访人员的各方面实际情况、出访国家、出访理由等不同情况提供需要的出国资料，如果出访相对较为敏感的地区或者是国家的时候，还需要获取我国相关驻外领事馆的同意。出国培训人员还应当拥有国家外国专家局的审批文件、上级主管部委批件或备案件，如出访哥伦比亚要返签，出访巴西要提供葡萄牙文邀请函原件，出访美国要面见等。

3.签证、签注的申请

在提交签证、签注申请之前，应该把相关签证、签注申请所要求提供的材料准备好。可以通过官方网站下载相关信息，按照各国签证要求准备相关申请材料，申请者必须提前了解所赴国家签证申请要求，让邀请方按照要求提供相关材料。如:邀请人身份证、邀请单位的营业执照、组织机构代码证、酒店订单、合格的邀请函等。但是，由于有些申请者不太了解这些申办程序或护照签证专办员经验不足，没有及时催促申请者提供上述材料，造成出国申请无法受理，或者在申请材料受理后由于时间比较紧张，无法在既定的时间内获得签证，从而导致不能出国或出访时间被迫推迟，出访任务也无法按时按质按量完成。作为护照签证专办员，在接到科技人员的出国申请后，首先要了解其所赴国家的相关信息，并到相关官方网站了解所赴国家的签证要求，提前给出国申请者提供相关信息，督促其根据签证要求准备相关材料或要求邀请方提供相关材料，并计算好工作日程安排，及时、有效地为申请者办理好护照和签证。

（三）各部门协作流程有待加强

目前，因公出国（境）手续办理仍以纸质版材料提交为主。出访人要经过出访公示—提交材料—上级单位审批—人事备案—再次递交材料—办理护照、批件—办理签证、签注—取护照等流程，在铁路系统内的多个部门之间跑动。有时因为材料不齐备与不合规，出访人或者外事人员需要花费大量时间送交材料，有时甚至出现材料送错部门的现象，造成时间的浪费。

四、因公出国（境）手续办理存在的问题原因分析

（一）外事管理工作不受重视

在我国全面实施一路一带理念的过程中，我国国有企业运营能力得到了不断提升，从而使得外事管理工作逐渐成了国有企业发展中涉及的一项关键工作，但是部分国有企业对于不会获得直接经济收益的外事管理工作没有给予足够的认识，单纯地认为外事管理工作只是一项辅助性的工作，对于企业的发展并不会起到影响，所以将其看作是一项无关紧要的工作，这样就会对外事管理工作的有序高效地开展造成一定的限制，使外事管理工作极易受到外界多方面不良因素的影响而出现失误的情况，最终也会对企业稳步健康发展形成一定的阻碍。

（二）对于外事管理工作缺乏广泛认知性，出访人主动性有待提高

在社会快速发展的过程中，外事管理工作的内容和职责随之出现了一定的变化，所牵涉的办理护照和签证的各项手续以及证明文件具有一定的复杂性，但是一些其他部门的工作人员单纯地认为外事管理工作其实就是一项辅助工作，所以并没有给予更多的关注，甚至在实践工作中往往会出现违规操作的情况，这样对于外事管理工作人员各项工作的开展必然会造成诸多的限制，并且也会对外事管理工作带来巨大的困难。

（三）缺乏外事管理专业人才

外事管理工作可以说是一项具有较强综合性和规范性的工作，所以要想保证外事管理工作的效率和效果，那么最为重要的就是需要工作人员具备良好的专业能力和综合素质。但是就当下实际情况来说，因为我国外事管理工作的起步相对较晚，大部分企业在委任外事管理工作人员的时候，并没有挑选专业人才，觉得所有人都可以胜任这项工作，导致所挑选的外事管理工作人员专业能力无法满足实际工作的需要，从而会对外事工作的实施形成一定的制约。

（四）出国（境）规章建设不够完善，办事指引不够清晰

当下，因为受到外界多方面因素的影响，所以导致我国国有企业外事管理工作相关法律法规还没有达到彻底完善的状态，也没有形成针对性的法律法规体系。外事管理工作的实施缺少可依据的文件，只有几条相关规章制度，并且相关文件以及规定的保密性相对较高，缺少公开性和透明性，无法在实践中得以切实地落实。其次，尽管制定了相关法律文件，但是因为内容已经无法满足实际工作的需要了，所以也就造成了我国外事管理领域还存在无法可依的情况，为企业外事管理工作的有序高效开展造成了诸多阻碍。再有，国有企业海外业务范围较为广泛，且并不集中，各个国家外事政策也存在明显的差别，国内权威机构相关平台中所对外公布的信息存在一定的滞后性的问题，也会对外事管理工作的规范性造成严重的损害。

（五）多部门协调性欠佳

在办理因公出访时，出访人需要填写上报多方面的信息，如人事、行政、外事、财务等。这就要求上述相关的行政部门通力合作，实现无缝链接，以达到节省办理时间的目的。由于范围广，规定多，多部门在协调配合方面仍有欠缺，导致出访人有时候需要致电甚至跑动多个部门才能完成手续办理。

五、因公出国（境）手续办理的优化措施

（一）自上而下建立健全外事管理制度

在社会快速发展的带动下，人们的思想意识也发生了巨大的变化，人们对于外事管理工作给予了更多的关注。相关部门研发出了诸多的新型工作系统，借助最先进的专业技术对于外事工作给予了更多的规范，促进了外事管理工作整体水平的不断提升。各个规模较大的国有企业也都积极地对企业内部的外事管理工作机制进行了切实的优化和完善，并且设计了专门的外事管理系统，与外交部进行合作。中央企业应当对自身各方面实际情况进行综合分析，涉及内部监督审查机制，对外事各项工作的实施进行定期检核，一旦发现任何的异常情况都需要采用有效的方法加以切实地解决。其次，央企应当重视外事培训工作的实施，全面落实相关机构指定的规章制度，对于外交部通报的各类外事案例进行综合分析，结合实践中所遇到的各种问题，针对外事管理机制以及工作规范标准进行不断地完善和优化。

（二）建立外事信息化平台，优化服务质量，提升管理效率

随着时代进入信息化社会，网络互联网技术快速发展，新形势下的外事工作转型升级，为满足国企国际化迅速发展和大批量外事工作的需求,企业要充分借助信息化技术手段建立外事管理信息系统，从传统的手工“台账”式登记管理，向数据化外事信息工作平台转变。外事管理应充分利用网络化、云空间等技术，建立适合本企业外事管理的网络工作平台和外事档案数据库，构建即时沟通的信息共享平台，让“数据多跑路，人员少跑腿”“让信息化代替手工”。例如，将因公出国（境）审批网络化，提高审批过程的透明度；及时将证照信息和各国签证政策录入外事工作系统，并实时更新，实现外事工作的动态管理；将外派人员信息与其出访地对接录入系统，有利于及时沟通，确保安全信息通知到人，提前做好预防措施；另外，可以在网络工作平台中将规定（如，非首次出境申请必须提前五个工作日递交到审批部门，若小于五个工作日则日期栏无法选择；团组启文所包含内容，如不填写无法进行下一步）与说明（如，各个资料的填写说明等）嵌入每个环节。通过这些信息化手段的外事管理，以最简便的方式、最快的速度获得资源、办理业务、准备资料，提高外事管理工作效率，应付外事急件，让企业以最快的速度响应国际市场，增强国企在国际市场竞争中的竞争力，促进国企国际化发展，加强了对外事资源的合理配置和整合。

（三）正视外事管理工作重要性

外事管理工作是国际化发展的关键基础，这项工作的效率和效果会对国有企业自身未来发展造成巨大的影响，企业应当切实地扭转以往老旧落后的管理理念，对于外事管理工作所具有的重要作用加以正确的认识，不断提升国有企业自身的综合实力。外事管理工作与国有企业的发展存在密切的关联，并且也会对国有企业相关项且的实施造成一定的影响，所以企业应当在实践中严格遵从规范要求对外事管理工作进行落实，对外事管理工作给予更多的关注，将可持续发展的理念引入到外事管理工作之中，对于国际市场发展趋势加以正确的判断，结合各方面实际情况和需要来对外事工作加以合理的规划安排。

（四）加大外事管理工作宣传力度

因为大部分工作人员对于外事管理工作缺少全面的认知，这样就会造成外事管理工作效果整体较差的情况，所以外事管理工作人员应当不断地对工作加以完善优化，并且企业内部各个部门都需要对外事管理工作给予一定的辅助。为了切实地提升外事管理工作的整体水平，外事管理部门应当加强对外事管理工作的宣传，促使各个层级工作人员都能够对外事管理工作加以正确的理解，推动外事管理工作能够按照既定的计划进行，提升外事管理工作整体的效率和质量。

（五）培养专业人才

随着国际化发展速度的加快，外事管理工作已成为国企管理中的重要部分，有着举足轻重的作用。为了顺应国际化发展的增速，外事管理工作从之前单一的政治性工作转变为涉及国家政治、安全、法律、军事等多领域的重要工作，这就要求外事管理工作人员必须具备较坚定的政治素养、敏锐的国际形势洞察能力、过硬的外语及工作技能等。国有企业应当重视对外事管理工作人员专业能力的培训工作，从多个角度入手促进外事管理工作人员专业水平的不断提升。

六、结语

综上所述，外事管理工作特别是因公出国（境）手续的办理在新形势下对企业国际化发展有着举足轻重的作用。企业必须转变陈旧观念，规范外事工作的操作流程，重新认识外事管理工作的重要性，加大对外事管理工作的宣传力度，创建外事管理信息系统，培养专业人才，提高外事管理工作水平，促进国企国际化发展。保障企业充分响应国家“走出去”战略号召，拓展海外业务，提高企业国际竞争实力，任重而道远。