市县营商法治环境评价指标体系研究——以黑龙江省为例

冯向辉，李店标

（黑龙江省社会科学院 法学研究所，哈尔滨150028）

营商环境一般包括政务环境、市场环境、法治环境和人文环境四个方面，其中法治环境是核心内容和关键所在。近年来，中国高度重视营商环境建设，并将其作为全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和实现经济高质量发展的重大课题。中共十八届三中全会提出 “建设法治化营商环境” ，中共十八届四中全会提出 “社会主义市场经济本质上是法治经济” ，中共十八届五中全会提出 “完善法治化、国际化和便利化的营商环境” ，《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出 “持续营造法治化营商环境” 。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调： “法治是最好的营商环境” 。李克强总理在全国深化放管服改革优化营商环境电视电话会议上也强调：优化营商环境要坚持法治原则。黑龙江省为贯彻落实党中央、国务院关于营商环境建设的重要部署，习近平总书记、李克强总理关于营商环境建设的重要指示，于2019年出台了《黑龙江省优化营商环境条例》和《黑龙江省营商环境监督办法》，为黑龙江省营商法治环境建设提供了目标指引和制度保障。

营商法治环境主要涉及立法、执法、司法、守法和普法等环节，实质上是利用法治思维和法治方式来正确处理政府与市场之间的关系。营商法治环境强调将改革与法治融为一体， “在营商环境中找法治元素” “在法治环境中找营商成分”［1］40－41。营商法治环境建设的效果如何，必须通过科学的评价标准和客观的评价结果予以体现，为此建立营商法治环境评价指标体系至关重要。如2019年黑龙江省委省政府出台的《关于重塑营商新环境的意见》对重塑公平正义的法治环境提出了七个评价标准，即强化法治思维、重塑营商环境制度体系、维护安全稳定的社会秩序、杜绝执法扰企、实施包容审慎监管、多元化解纠纷、严格规范司法活动；2020年的《黑龙江省政府工作报告》指出要 “实施黑龙江省优化营商环境条例，出台关于重塑营商新环境的意见，省市县三级建立营商环境建设监督机构” ；2021年的《黑龙江省政府工作报告》指出要 “对标中国营商环境评价指标体系，向先进地区和国际标准看齐” ；2021年的《黑龙江省法治社会建设实施方案（2021—2025年）》明确要求 “建立健全营商环境考评机制” 。由此不难看出，黑龙江省上述部署的目的之一在于通过加强营商环境评价打造法治化营商环境。同时，目前中国很多地方营商法治环境评价体系主要还停留在省级总体评价层面，对市县法治环境层面评价的关注还有待加强。基于此，本文以黑龙江省为例，对市县营商法治环境评价指标体系问题加以研究，以期为各地营商法治环境建设提供决策参考。

一、市县营商法治环境评价指标体系的必要性

营商法治环境评价指标体系是营商环境建设的重要内容，也是检验营商法治环境建设成效的关键举措。有学者指出，营商法治环境评价指标体系是营商环境的衡量标尺和优化坐标，具有 “法治化” 的价值导向和 “以评促建” 的工具理性［2］。目前中国不少省市设计的营商环境评价指标体系，大都是围绕国家 “十三五” 规划中关于营商环境的四大分类进行，即将一级指标设定为市场环境、政务环境、法律政策环境和人文环境。这种设计虽然具有系统性，但针对性不强，即市县层面和评价维度对法治环境的关注不够。为此，有必要明确建立市县营商法治环境评价指标体系的现实意义。对于黑龙江省而言，其主要表现在以下四个方面：

首先，落实优化营商环境决策部署的要求。中国优化营商环境的决策部署是自上而下的体系性安排，即党中央以政策文件明确基本原则、方向和要求，全国人大及其常委会以立法和修法形式确认改革成果，国务院以政策文件制定实施方案，最高司法机关以司法文件规范司法行为，地方政府以实施意见贯彻落实［1］41－42。如2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出 “建立科学的法治建设指标体系和标准” ；2019年全国人大常委会制定了《外商投资法》；2018年国务院常务会议首次提出 “抓紧建立营商环境评价机制” ；2017年以来最高人民法院出台了《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》等司法文件、最高人民检察院出台了《关于充分履行检查职能加强产权司法保护的意见》等司法文件。黑龙江省先后出台了《2019年全省深化机关作风整顿优化营商环境实施方案》《黑龙江省2020年持续优化营商环境重点任务实施方案》等。这些决策部署不仅体现了从中央到地方各级国家机关对优化营商环境的高度重视，而且对具体工作的实施提出了明确要求。对于黑龙江省而言，市县营商法治环境评价指标体系的设计和实施，无疑是落实优化营商环境决策部署的重要体现。

其次，实施优化营商环境专门立法的要求。目前中国优化营商环境的法律规范体系是以法规和规章主导，即表现为行政法规、地方性法规和地方政府规章，尚未制定国家层面的专门法律。①关于优化营商环境的专门立法，除了国务院的《优化营商环境条例》外，地方立法比较活跃。其中地方性法规主要包括省级和设区的市级两个层面，前者有辽宁、河北、陕西、黑龙江、吉林、天津、山西、北京、上海、广西、山东、重庆、四川等省份，后者有辽阳、阜新、商丘、青岛、广州等市。地方政府规章也包括省级和设区的市级两个层面，前者有湖北、安徽、黑龙江等省，后者有温州、沈阳、南京、三亚等市。对于黑龙江省而言，落实优化营商环境的专门立法主要包括三个方面：一是行政法规，即国务院2019年制定的《优化营商环境条例》。该行政法规共72条，涵盖总则、市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则共7章内容，其中 “监督执法” 和 “法治保障” 这两章即是营商法治环境的内容，对执法、立法、纠纷解决、法治宣传教育、公共法律服务进行了规定。二是地方性法规，如黑龙江省人大常委会2019年制定的《黑龙江省优化营商环境条例》。该地方性法规共63条，涵盖总则、政务环境、市场环境、法治环境、监督保障、法律责任、附则共7章内容，其中 “法治环境” 一章对立法、执法、司法和守法等提出了明确要求。三是地方政府规章，如黑龙江省人民政府2019年制定的《黑龙江省营商环境监督办法》。该地方政府规章共33条，涵盖总则、监督考评、监督案件处理、监督结果运用、附则5章内容，目的在于建立营商环境综合评价机制。可见，建立黑龙江省的市县营商法治环境评价指标体系，既是实施国务院《优化营商环境条例》的要求，也是实施《黑龙江省优化营商环境条例》和《黑龙江省营商环境监督办法》的要求。

再次，推进市域县域社会治理法治化的要求。2018年中央政法委首次提出 “市域社会治理” 概念；2019年中共十九届四中全会明确提出 “加快推进市域社会治理现代化” ；2019年中央政法委对全面启动市域社会治理现代化试点提出明确要求，并制定了《试点工作实施方案》《试点工作指引》。市域社会治理现代化是推进国家治理现代化的题中之义，也是社会治理现代化的关键环节。市域社会治理现代化的重要面向之一是提高法治化水平，在坚持立法先行的基础上，加强执法、司法、守法、普法等工作。有学者认为， “市域社会治理” 命题并不意味着忽视基层社会治理，而是在市域范围内统筹推进城市治理、县域治理和城乡基层社会治理［3］。市域县域社会治理法治化与市县营商法治环境建设是相辅相成的关系，二者相互衔接、相互推动、相互保障。可见，市县营商法治环境评价指标体系对于建构市县社会治理新格局、提升市县依法治理能力、推进市域县域社会治理法治化意义重大。

最后，实现黑龙江省全面振兴全方位振兴的要求。作为东北老工业基地，黑龙江省在当前的经济社会发展中面临不少问题，如经济总量较小、人才流失严重、招商引资困难、内生动力不足、官僚主义严重等。2014年习近平总书记在东北振兴报告的批示中指出，当前东北地区遇到的问题归根结底是体制机制、产业结构、经济结构问题，需要靠深化改革解决；2018年习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上提出 “以优化营商环境为基础，全面深化改革” 的要求。《关于〈黑龙江省优化营商环境条例（草案）〉的说明》指出，近年来，黑龙江省在深入推进营商环境建设，营商环境明显改善，但与其他地区相比还存在很大差距；在法治环境上所存在的问题是 “法治意识淡薄，缺乏契约精神，政府依法行政能力和水平不高，相关制度和规则需要进一步完善” 。为此，《黑龙江省优化营商环境条例》的立法目的定位在促进黑龙江省经济社会高质量发展，实现黑龙江全面振兴全方位振兴；黑龙江省《2019年全省深化机关作风整顿优化营商环境实施方案》也将其目的明确为 “以好作风好环境推动龙江全面振兴全方位振兴” 。黑龙江省全面振兴全方位振兴既包括法治的振兴，也需要法治的保障，而市县营商法治环境评价指标体系则在很大程度上能够为法治的振兴提供方向、标准和保障。

二、市县营商法治环境评价指标体系的紧迫性

市县营商法治环境评价指标体系的设计既具有现实必要性，又具有现实紧迫性。就黑龙江省而言，其紧迫性主要表现在：理论研究的薄弱无法助力评价实践，与其他地区的差距亟待通过评价活动提升，法治环境存在的问题需要通过评价引起重视，其他地区成熟的指标体系已经建成。

第一，理论研究的薄弱无法助力评价实践。近年来，学界（主要是黑龙江省的学者）关于黑龙江省营商法治环境评价指标体系的研究成果较为薄弱，对评价实践的指导能力不足。现有理论成果主要涉及四方面内容：一是黑龙江省法治研究所课题组的成果，虽然建议各级营商环境法制监督部门确立评价指标体系，但没有对指标体系进行理论建构［4］；二是路兴隆的成果，将政务环境、市场环境、法治环境、人文环境作为黑龙江省营商环境评价指标的一级指标，但缺乏对法治环境二级指标的设计［5］。三是李江滨和李明武的研究成果，将黑龙江省营商环境综合评价指标体系分为软环境、市场环境、社会服务环境、商务成本环境、生态环境和基础设施环境6个维度和15个指标，但缺乏法治环境维度及其指标［6］；四是王瑞华等人的成果，将黑龙江省营商环境指标体系分为市场需求、基础设施、社会服务、法治环境和政府效率5个指标，但却没有对指标进行再细化［7］。这些研究成果往往提出了相应的观点，但缺乏缜密的论证，相关指标体系设计的科学性也明显不足。从全国的情况来看，有关营商法治环境评价指标体系的研究主要围绕宏观层面的制度体系、依法行政、司法公正、市场主体守法等维度而展开，缺乏对市县营商法治环境评价指标体系的微观设计和阐释，这一点也是研究黑龙江省的市县营商法治环境评价指标体系需要吸取的经验教训。

第二，与其他地区的差距，亟待通过评价活动加以缩小。从黑龙江省城市营商环境的整体评价来看，与先进地区相比，还是有一定差距的。有学者指出，在2018年全国营商环境指数排名中，黑龙江省12个被评价的城市中进入100名的2个、150名的3个，其他的城市均在200名以后（见表1），这反映出黑龙江省城市的整体营商环境水平相对而言不高［8］。同时，《2019中国城市营商环境报告》的结果显示，全国经济总量前100名活跃城市营商环境指数排名中，黑龙江省有2个城市入选，其中哈尔滨市以54.18分位列第39位，大庆市以34.39分位列第74位。而同属东北地区的沈阳市则以74.65分位列第19位，长春市以73.73分位列第23位。2019年黑龙江省引入第三方评价组织，并采用 “中国营商环境评价指标体系” 编制完成《黑龙江省营商环境评价报告（2019）》。该报告显示：黑龙江省营商环境便利度总体上处于全国中等水平，各市（地）营商环境水平差异比较大；为补齐短板弱项需要建立评价机制，构建具有本地特色的营商环境评价指标体系。从上述黑龙江省城市营商环境的评价结果可以看出：一是学界研究成果和《2019中国城市营商环境报告》均没有对黑龙江省营商法治环境进行专门评价排名，侧重的是整体性评价，突显不出法治环境的真实水平；二是黑龙江省营商环境评价指标体系尚未建立，仍然采用 “中国营商环境评价指标体系” ，缺乏黑龙江特色；三是现有评价结果主要针对的是地级市或者地区，没有细化到县级层面的排名情况。

表1 黑龙江省城市营商环境评价结果（2017—2018年）

第三，法治环境存在的问题需要通过评价引起重视。从黑龙江省营商法治环境的具体情况来看，仍然存在一些突出的问题需要解决。有专家将其概括为四点：一是营商环境立法缺失问题，即立法对 “不作为” “虚作为” “乱作为” 等现象的规定不清、界定不明；二是营商环境法律落实问题，即对法律的认识不到位，有关法律缺乏实施细则和操作办法；三是政府服务法治化水平问题，即行政化的经济干预是主要阻碍，政府职能转变还有待加强；四是营商执法问题，即部分执法人员素质不高，缺乏法律专业知识，执法程序不够规范［9］。2019年2月11日，黑龙江省深化机关作风整顿优化营商环境工作会议的通报显示，2018年全省纪检监察机关查处破坏营商环境问题1347个、处理1767人；查处不作为、乱作为问题832个，处理1126人［10］。笔者认为，黑龙江省营商法治环境存在的问题主要是：在立法上，《黑龙江省优化营商环境条例》的规定还不够精细，尤其是法律责任的规定过于笼统，针对性和可操作不强，不利于法律的引导和威慑作用的发挥；在执法上，政府部门执法的严格规范文明程度还有待提高，群众的反映比较强烈；在司法上，司法机关工作人员腐败问题还没有根除，尤其是案件执行阶段的金钱案、关系案还存在；在守法上，个别市场主体还有侵犯知识产权、生产销售假冒伪劣商品等行为。

第四，其他地区成熟的指标体系已经建成。虽然2019年3月1日起施行的《黑龙江省优化营商环境条例》在立法时间上走在全国前列（在全国省级层面仅晚于辽宁省、河北省和陕西省，但早于国务院立法），但营商环境评价指标体系的建立还没有完成，在一定程度上反映了制度建构和制度落实的重视不平衡。相比较而言，广东省营商环境立法（2019年7月25日通过和施行《广东省人民代表大会常务委员会关于大力推进法治化营商环境建设的决定》）比黑龙江省要晚些，但其指标体系的研究却较早、较为成熟。有学者在2015年就为广东法治化营商环境设置了指标体系，将其分为4个一级指标和16个二级指标［11］。再如，在《江苏省优化营商环境条例》的制定过程中，①《江苏省优化营商环境条例》由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议于2020年11月27日通过，自2021年1月1日起施行。其所辖的苏州市已经于2020年4月完成《苏州市法治化营商环境建设指标体系》的制定工作，该指标体系涵盖5个一级指标、19个二级指标、64个三级指标［12］。此外，北京市、浙江省、青海省、安徽省、江西省等，以及淮北市、邹城市、昆明市、肇庆市等地均已完成了评价指标体系的制定工作，这体现出黑龙江省营商环境评价指标体系制定方面的滞后性。

三、市县营商法治环境评价指标体系的基本构想

黑龙江省建立市县营商法治环境评价指标体系应当坚持五个原则：一是问题导向原则，即围绕法治建设的各个环节与市场发展之间的关系设置相应指标，抓住营商法治环境中的重点和难点问题；二是综合评价原则，即全面反映市县营商法治环境，侧重于从宏观角度考察影响营商环境的法治因素，包括立法、执法、司法、守法、普法等方面；三是可操作性原则，即客观衡量市县营商法治环境，侧重于微观层面考察营商法治环境建设的真实情况，能够利用现有问卷调查、暗访、记录、大数据等手段获得真实的数据信息；四是经验吸收原则，即对理论研究经验和现实文本经验加以细致研究，对有效的措施加以吸收，从而提高指标体系建立的效率性和科学性；五是立足实际原则，即应当紧密结合法规、规章的规定和省委省政府关于优化营商环境的决策部署，体现出对法规政策内容的有效回应。

在此，将黑龙江省市县营商法治环境评价指标体系设置为5个维度：营商法制、营商执法、营商守法、营商司法、营商普法。每个维度下各设置3个一级指标，共计15个。在每个一级指标下设置3～4个二级指标，共计50个。另外，可以根据营商环境的发展变化和评价主体的客观需要，在二级指标下设置若干三级指标；整个评价指标的分值为100分，每个维度20分，二级指标每个分值为2分（见下页表2）。鉴于表2已经清晰展示评价指标体系的基本构成，本文不再对各级指标进行详细解释说明。

表2 黑龙江省市县营商法治环境评价指标体系

关于此指标体系设计的考虑有四点需要加以说明：一是本指标体系的设置不宜过于复杂，过于复杂则会给实际操作带来困难，也会给评价对象带来压力和负担，有可能会因评价工作影响各单位的正常运转。二是本指标体系中关于 “营商法制” 主要体现为两个方面，对设区的市评价的侧重点是立法情况，对县（含自治县、县级市）评价的对象是规范性文件制定情况。三是本指标体系的一个重要创新之处是将 “营商普法” 纳入被评价对象范围，与其相关的工作包括 “法学教育” “法治人才培养” “法学研究” ，但这三个方面在县的表现并不明显，因此没有将三者纳入被评价对象范围。四是本指标体系中的各指标除了 “营商守法” 维度中的 “领导干部” 和 “公职人员” 指标采用逆向评价之外，其余指标均为正向评价。

四、市县营商法治环境评价指标体系的适用建议

营商法治环境评价指标体系具有高度复杂性，不仅其学理建构需要跨学科知识的支撑，而且其实践操作更面临着人员、经验、技术和资金的支持。为此，有学者建议加强专业队伍保障，促进评估力量的有机整合，加强法学教研机构与法律实务部门的沟通合作，推动评估学科建设和理论创新［13］。为保障 “十四五” 时期营商环境重点工作的深入推进，市县营商法治环境评价指标体系的适用问题必须引起高度重视。这里结合黑龙江省的实际，针对本文所设计的评价指标体系的适用问题提出以下四点建议：

第一，加强观念引导。一是学术界要做好理论准备。理论来源于实践，并最终用于指导实践。市县营商法治环境评价指标体系的设计需要理论引导，也需要理论检验，从而推动指标体系的不断完善和适用效果的不断增强。鉴于上文所述理论研究的缺失，建议地方政府及时组织相关单位和人员开展市县营商法治环境评价指标体系的研究，通过广泛开展调研、吸收外地经验、集中研讨论证等方式，为指标体系的科学适用提供理论支撑。二是政府营商环境建设监督部门应当加强宣传教育。《 “七五” 普法规划（2016—2020年）》就要求各级党委和政府要把法治宣传教育纳入当地经济社会发展规划；《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出： “到2025年，‘八五’普法规划实施完成，法治观念深入人心。” 因此，在市县营商法治环境评价指标体系适用的过程中，政府营商环境建设监督部门应当首先加强普法宣传教育，让广大群众和党员干部认识到营商法治环境的重要性并积极配合评价活动。三是各级主体要形成法治理念。营商法治环境的一个重要内容就是市场主体要遵守法律、信仰法治，积极行使权利和履行义务；各级立法、执法和司法机关要在法治实践活动中形成法治理念，认真行使职权和履行职责。提高市场主体、国家机关和广大群众的法治观念，能够为市县营商法治环境评价活动提供客观、真实、全面的信息。

第二，强化顶层设计。地方政府应该通盘考虑，加强顶层设计，督促营商环境建设监督部门加强指标体系的设计工作，并在适用过程中不断加以修订完善。黑龙江省在建立市县营商法治环境评价指标体系时，要注意强化顶层设计的三方面问题。一是评价指标体系的稳定性。这就要求评价指标体系的维度要保持稳定，不因市县经济社会发展变化和区域政策差异而随意改变，从而保证评价内容和结果的公正性，达到检验营商法治环境的目的。二是适用对象的统一性。目前黑龙江省下辖12个地级市、1个地区，21个县级市、45个县、1个自治县，行政区划比较复杂，不宜赋权各个市县自主制定营商法治环境评价指标体系，否则很难进行客观公正的横向比较。正如有学者所言，尽管各地经济社会发展水平的差异会对当地营商环境产生不同影响，但营商法治环境应当以法治化为目标导向，尽量将其他影响因素排除或者影响降到最低［14］。三是特定市县的试点性。鉴于黑龙江省这方面的经验缺乏，市县营商法治环境评价指标体系的适用应当采取先试点再推广的模式，利用一到两年的时间在部分市县进行试点，不仅有助于完善评价指标体系，而且有助于为评价组织、方法和技术的选择积累经验，从而能够在全面推广后节约评价成本和获得客观结果。如哈尔滨市目前已经成为黑龙江省的试点地市，正在积极探索营商环境指标体系构建的经验做法，待条件成熟在全省推广［15］。

第三，推行第三方评价。营商法治环境评价既可以选择内部评价主体，也可以选择第三方评价主体，但目前通行的做法是后者，以期通过第三方评价主体的独立性和专业性保证评价结果的客观公正。全国政协委员张健认为，由于营商环境是一个复杂的综合性问题，国务院应当组织有关部门、专家学者制定一个相对客观的评价指标体系，也可以建立相应的市县两级评价指标体系，并在地方推行第三方评价和在全社会公开排名结果，从而倒逼各地采取措施改善营商环境［16］。营商法治环境第三方评价的意义主要体现在三个方面：一是第三方评价主体能够中立独立和客观公正地作出评价，从体制机制上减少市场主体和国家机关的干预；二是第三方评价主体往往拥有专业人员、具有专业优势，对法治理论和法治实践体系有更全面科学的把握；三是第三方评价主体往往具有营商法治环境评价的经验，能够提高评价工作的质量和效率。为此，建议通过招投标或者委托的方式选择第三方，如高等院校、科研院所、律师事务所等兼具理论能力和实践经验的社会组织。①如2019年哈尔滨市营商环境建设监督局以总成交金额19.5万元的价格，委托黑龙江大学就 “2019年哈尔滨市区县营商环境评估数据采集与分析” 进行评价。目前可以先采取全国招投标的方式进行一两次整体性营商法治环境评价，注重学习经验和培养省内组织，待省内组织培养成熟后，即可利用 “本土资源” 解决本地问题。

第四，注重评价结果回应。营商法治环境评价仅是手段，其目的在于推动营商法治环境建设。对评价结果的回应是评价活动的最后一环，也是评价活动价值的核心体现。对市县营商法治环境评价结果进行回应，要求相应的市场主体、国家机关和广大群众提高认识，对于存在的问题及时改正，对于明显的优势继续保持。对评价结果进行及时、有效的回应，需要注重三方面问题：一是评价结果先公示。由于评价时间和获取信息的有限性，有些评价指标的得分可能并不客观，应当明确评价结果的公示期，并赋予被评价对象针对异议事项进行陈述的机会，并根据情况修正得分和等级。二是及时公布评价结果。评价主体在评价活动结束后，应当及时公布评价结果，避免在决策过程中受到各种不正当利益关系的影响，为评价与改革的无缝对接提供条件。三是多渠道公布评价结果，如通过电视、报纸、微信、广播等形式将评价结果向社会公布，让市场主体和广大群众真实感受到评价结果，从而给被评价对象提供动力或者施加压力，督促其继续保持成绩或者及时弥补缺失。