星斗山国家级自然保护区规划管理与评估

罗西 艾训儒 姚兰 朱江 陈绍林 洪建锋

摘 要： 为了解自然保护区管理状况，提升保护区管理水平和实现保护区管理目标，以《湖北星斗山国家级自然保护区总体规划（2013～2022年）》及其实施情况为研究对象，基于《自然保护区管理评估规范》（HJ913-2017）对星斗山保护区管理状况进行评分，结果表明：（1）保护区规划内容包括保护管理工程、科研监测工程、公众教育工程、基础设施工程和可持续发展工程共计184项指标，完成率达53.79%;（2）保护区管理机构已健全，人员的编制总体上已落实;（3）保护区项目资金投入比例达43.48%，其中，中央投资占总投资的48.73%，地方配套占51.27%，单位未能自筹经费进行项目建设;（4）保护区总得分为75.5分，评估等级为“良”，其中保护区管理基础得分相对较高，管理保障得分相对较低。说明星斗山国家级自然保护区总体的管理水平处于良好的状态。

关键词： 星斗山;自然保护区;总体规划;管理与评估

中图分类号：S714.3   文献标识码：A   文章编号：1004-3020（2021）01-0046-06

Evaluation on the Planning and Implementation of Xingdoushan National Nature Reserve

Luo Xi（1） Ai Xunru（1，2） Yao Lan（1，2） Zhu Jiang（1，2） Chen Shaolin（3） Hong Jianfeng（3）

（1.School of Forestry and Horticulture，Hubei Minzu University Enshi 445000;

2.Key Laboratory of Biological Resources Protection and Utilization of Hubei Province，

Hubei Minzu University Enshi 445000;

3.Bureau of Xingdoushan National Nature Reserve Enshi 445000）

Abstract： In order to understand the management status of nature reserves，improve the management level and achieve the management objectives of nature reserves，the master plan of Hubei Xingdoushan National Nature Reserve （2013-2022） and its implementation were taken as the research object，and based on the standard for management and evaluation of nature reserves （HJ） 913-2017） scored the management status of Xingdoushan Nature Reserve，and the results showed that：（1） the planning content of the reserve includes protection and management engineering，scientific research monitoring project，public education project，infrastructure project and sustainable development project，with a completion rate of 53.79%;（2） the management organization of the reserve has been improved，and the staffing has been implemented in general;（3） the project capital of the reserve has been completed Among them，the central investment accounted for 48.73% of the total investment，and the local supporting facilities accounted for 51.27%.The units failed to raise funds for project construction;（4） the total score of the reserve was 75.5，and the evaluation grade was “good”.Among them，the management foundation score of the Nature Reserve was relatively high，and the management guarantee score was relatively low.The overall management level of xingxingdoushan National Nature Reserve is in good condition.

Key words： Xingdoushan;nature reserve;overall plan;management and evaluation

自然保護区总体规划是在对保护区的资源与环境特点、社会经济条件、资源保护与开发利用现状等综合调查分析的基础上，明确保护区范围、边界、性质、类型、保护目标和管理体系，制定一系列行动计划与措施的过程，是指导自然保护区发展的长远和宏观规划[1]，为协调自然保护区的建设和发展编制目标，并提供政策指导，同时也为保护区制定年度计划工作提供依据[2-3]。

目前，我国针对自然保护区规划管理与评估方面的相关研究已有很多[4-6]。国外基于自然保护区委员会（WCPA）评价框架基础上建立的保护区管理有效性的评估方法主要分为4类[4]：基于证据的深入评价法（in-depth evidence-based assessments）、基于同行评议的综合评价法（comprehensive system-widepeer-based assessments）、基于专家评议的快速记分评价法（rapid expert-based scorecard）和基于假设的分类评价法（categorical assumption-based assessments）。不同的评估方法所采用的具体方法不同，如基于同行评议的深入评价法采用的主要方法是世界自然基金会编制的自然保护区管理快速评估和优先性确定方法（RAPPAM）。我国现已发布的关于自然保护区管理有效性的评估方法主要有《自然保护区有效管理评价技术规范》（LY/T 1226-2008）、《国家级自然保护区管理工作评估赋分表》、《中国森林认证森林生态环境服务自然保护区》（LY/T 2239-2013）、《自然保护区管理评估规范》（HJ 913-2017）等，也是以WCPA的评估框架和基本评价要素为基础，结合我国具体情况建立起来的。管理有效性评价是将项目实施、规划与资金联系起来的重要环节[7]，通过自然保护区管理有效性评价有利于在管理目标和管理行为之间建立更系统、更清晰的联系，从而改进规划[8]，达到提高保护区管理能力和保护效率的目的。

本研究基于《自然保护区管理评估规范》（HJ913-2017）对星斗山国家级自然保护区的规划及其管理状况进行评估，根据评分结果对星斗山国家级自然保护区总体规划及其实施情况提出相应的建议，以期为下一阶段星斗山国家级自然保护区规划的编制和完善提供科学依据，进而改善和提高自然保护区的管理质量与管理能力，以推进实施过程，提升实施效果。

1 保护区规划基本情况

1.1 规划背景

星斗山于2003年6月6日经国务院办公厅以国办发〔2003〕54号文件批准晋升为国家级自然保护区，属于“自然生态系统”中“森林生态系统类型”的大型自然保护区。保护区分为东西两片，东为星斗山片，西为小河片，总面积为68 339 hm2[9]，涉及湖北省恩施土家族苗族自治州境内的利川市、恩施市和咸丰县三县（市）部分区域。该区植被丰富而复杂，集中保存了大量古老孑遗、濒危珍稀植物和野生动物，为中国重要的物种基因库之一，同时是世界上唯一现存的水杉原生群落集中分布区，具有极高的典型性，对研究古生物、古气候、古地理等均有着极为重要的科学价值[9]。2004年4月7日，国家林业局批复了《湖北星斗山国家级自然保护区总体规划2003～2012年》（林计发〔2004〕59号），均已通过验收。在2012年第一期总体规划到期之后，星斗山保护区管理局委托国家林业局调查规划设计院，通过各种形式广泛征求相关部门领导及专家意见后形成了第二期《湖北星斗山国家级自然保护区总体规划（2013～2022年）》，该总体规划分两个阶段，近期规划建设阶段（2013～2016年）和远期规划建设阶段（2017～2022年）。

1.2 规划目标

星斗山管理局规划目标：①坚持依法保护，全面保护自然资源与环境;②大力开展科学研究，拯救珍稀濒危物种，恢复和发展生物资源，主要保护对象包括：水杉原生种群、莼菜库塘湿地、秃杉及珙桐等古老珍稀孑遗物种及其生境等;③加强自然保护区的基础设施和科研设施的建设，改善保护区干部职工的工作、生活条件，实行科学化、高效率的保护管理;④建立平等协商、互利互助机制，正确处理保护区与周边社区关系;⑤以保护为前提，利用自然资源优势，开展生态旅游，大力发展多种经营，实现保护区事业的可持续发展。

1.3 规划内容

规划主要内容：规划建设内容包括保护管理工程（包括保护管理体系和物种专项保护体系）、科研监测工程（包括科研监测体系和本底调查与信息管理体系建）、公众教育工程（包括室内公众教育体系、野外公众教育体系和培训）、基础设施工程（包括给排水、供电，办公及基层值班设施设备和管理站维修）、可持续发展工程（包括生态旅游、资源保护利用和社区发展扶持）;管理机构与能力建设;保护区规划建设资金投入、来源及构成情况等。

星斗山国家级自然保护区分为星斗山片和小河片（图1），两个片区均有核心区、缓冲区与试验区，核心区面积21 165 hm2、缓冲区14 932 hm2、实验区32 242 hm2。

图1 星斗山保护区规划功能分布图

2 研究方法

2.1 评估方法

本文以保护区为单位，采用专家打分法，以2013～2018年年底规划主要内容等各项指标具体完成情况为基础，并结合保护区实际情况，基于HJ 913-2017《自然保護区管理评估规范》列出的20条指标分别进行打分，并确保最终所有专家达成一致意见，所有专家每项指标评分的平均值为该指标的最后得分，20项指标之和为该保护区管理评估的最终得分。

2.2 评估指标与评分

自然保护区管理评估指标共5项20条，评估满分为100分，管理成效中的保护对象变化指标满分为16分，管理措施中的日常管护、巡护执法和管理保障中的管护设施指标满分均为7分，管理保障中的机构设置与人员配置、专门执法机构、资金指标满分为5分，负面影响中开发建设活动影响指标为负分，满分为0分，其他各项指标满分均为4分。得分85分及以上评估等级为“优”，70～84分之间评估等级为“良”，60～69分之间评估等级为“中”，59分及以下评估等级为“差”。

由于各项指标的满分不同，无法直接比较管理基础等5项评估内容和土地权属等20项评估指标的得分特征，因此计算了各指标的平均得分率，进而明确各项指标对保护区管理有效性的贡献程度。具体计算方法如下：

Si=XiAi

式中Si为i指标的得分率，Xi为i指标的得分，Ai为i指标的满分分数。

3 结果与分析

3.1 保护区规划各项内容完成情况

3.1.1 规划建设内容

截至2018年底，保护区管理工程、科研监测工程、公众教育工程、基础设施工程及可持续发展工程等共计规划数建设指标为184项，截止2018年年底，平均完成率达53.79%，其中核心指标完成率为59.87%。规划近期阶段建设指标完成率为57.81%，核心指标56.65%;远期阶段建设指标完成率为49.76%，核心指标63.08%，具体情况如下（表1）：

3.1.2 管理机构与能力建设内容

保护区管理局实行管理局—管理站—管护点三级垂直管理体系，实行管理目标责任制，建立健全了公文处理制度、出勤考核制度、财务管理制度、接待工作制度等，并对所有制度都进行了细化和量化，明确规定相关单位和个人的义务与权利，有效促进和提高了保护区的规范管理水平。管理局现有28名在职人员，专业技术人员占比近50%，中专以上学历占比100%，林学专业人员占比近35%，现保护区管理局管理工作制度日益健全、专业技术能力已明显提升、各部门管理机构已健全、人员的编制总体上已落实。

3.1.3 项目资金投入、来源与构成情况

保护区二期规划建设经费总投资10 853.8万元，截至2018年底，实际各项投入4 720.0万元，占比43.48%，其中近期规划实际投入占比55.91%，远期规划27.65%。另外其他各分项工程项目投入情况及投入比例如下（表2）：

表4可知，保护区实际各项工程总投入4720.0万元，其中，中央投资2300.0万元，占总投资的48.73%，地方配套占51.27%。另外，近期规划阶段中央投资占比52.94%，地方配套占比47.06%;远期规划阶段，中央投资占比37.88%，地方配套占比62.12%，单位未能自筹经费进行项目建设。

3.2 保护区管理状况的整体情况评估

表5可知，保护区总得分为75.5分，评估等级为“良”。从评估内容来看，管理措施得分相对较高，得分率为80.60%（满分34分），但动态监测、科研能力、宣传教育是管理措施中较为薄弱的环节。与“动态监测”、“科研能力”、“宣传教育”指标相关的科研监测工程、基础设施工程完成率较低，分别为58.12%和50.09%，另外截至2018年年底这两项工程实际投资比例也较低，分别为3.79%、11.36%，这是由于近年来随着精准扶贫工作的深入，特别是贫困户搬迁和集中安置点的建设、通村公路建设、村级产业建设等与保护区政策时有冲突，给保护管理工作造成了一定的难度，另外公众教育工程投资虽达到了22.73%，但效果甚微。因此，动态监测、科研能力和宣传教育问题应引起相关部门的高度重视。

管理基础得分为12.5分，得分率为78.12%，其中，“功能区划”指标得分较高，其他三项“土地权属”、“范围界限”、“保护对象信息”指标得分基本持平，需要进一步改善和加强管理。保障管理得分为23.5分，得分率为77.61%，其中，“管护措施”指标得分较高，此次调查显示保护管理工程近期完成率达70.97%。但资金得分较低，成为保护区管理保障建设中的薄弱环节。管理成效得分为15分，得分率为75%，“保护对象变化”和“社区参与”得分率一致。负面影响中“开发建设活动影响”指标得分为-3分，得分率为70%，影响较为严重，应引起有关部门重视。

从全部指标的得分情况来看，“功能区划”、“规划编制与实施”及“资源调查”3项指标的评分相对较高，得分率均为87.5%，由于在移民搬迁工作中部分行为与保护区总体规划相冲突，另外部分工作没有按程序上报和批准，导致资源保護与林农生产生活之间的矛盾。而“资金”和“开发建设活动”指标得分较低，是由于保护区管理局在规划期间的资金多来自于中央财政的投资主要包括生物多样性保护专项工程投入资金、天然林保护工程投入资金、自然保护区补助及水杉极小种群保护资金，没有专项投入，而省级财政对星斗山保护区的投入主要是以事业费形式，另外保护区基本资金主要来源于当地政府的投入，或当地政府向中央和省级财政争取的资金，保护区在保障基本运转的同时，已挤出大量资金投入了资源保护和基础设施建设，且当地政府配套资金主要投入于社区的可持续发展、当地林农的生产生活设施等，并不能满足保护区资源保护和可持续发展的需要，故存在资金不足等问题。最后，负面影响中开发建设活动的影响主要为开发建设项目问题，湖北“绿盾2017”行动中，环保部反馈问题4个，分别为：实验区采石场1处、工矿用地2处，缓冲区旅游设施1处，主要问题为审批手续不完善，部分工矿用地没有环评手续。

4 结论与建议

4.1 结论

通过对星斗山国家级自然保护区规划建设内容各项工程指标的完成情况及保护区管理有效性的评估分析，得出以下结论，保护区规划与管理上存在资金短缺、基础设施建设不完善及社区经营不善等问题，但总体来说成效显著，具体情况如下：

（1）保护区规划建设内容各项指标平均完成率达53.79%，其中，可持续发展工程指标完成率最高为81.33%，科研监测工程指标完成率最低为28.21%。另外近期规划中基础设施建设工程指标完成率仅为17.13%，虽然后期规划加快了相应的指标建设，但总体指标完成率仍然较低，需进一步加大投入力度。保护区在科研监测体系建设方面重点开展了生物多样性监测、疫源疫病监测等各项内容的监测和古树名木、水杉原生母树等本底资源调查，使保护区工作科研能力建设能力得到了大幅提升，但由于之前没有开展过相应的科研与监测项目，故各项项目具体落实情况还存在一系列问题，特别是在项目合作、珍稀苗木繁育等方面成效不明显。

（2）现保护区管理机构已健全，人员的编制总体上已落实，保护区各种制度已量化和细化，使保护区规划管理水平明顯提升，专业技术和管理人员均能满足保护区的专业技术和管理需求，且专门执法机构已大致健全，但部分工作仍需要进一步完善。

（3）截至2018年底，项目资金投比例为43.48%。其中，远期投资仅27.65%，而投资来源与构成方面，主要来源于中央投资与地方配套，单位未能自筹经费进行项目建设，统计结果显示存在资金来源少但需求多，存在资金短缺的问题。

（4）保护区的管理状况总体较好，总得分为75.5分。从管理基础、管理措施、管理保障、管理成效、负面影响五项评估内容来看，保护区管理基础得分相对较高，管理保障得分相对较低。从全部指标的评分情况来看，“巡护执法”和“管护措施”2项指标的得分相对较高;“动态监测”、“开发建设活动”、“工作管理制度”、“资金”及“社区参与”5项指标的得分相对较低，需要进一步加大投入和管理力度。

4.2 建议

4.2.1 保护区规划建设方面

（1）保护管理工程：应严格依据《恩施州星斗山国家级自然保护区管理条例》统一管理和属地管理原则，由星斗山管理局监管和协同管理，并对管理工作进行定期考核，认真落实执行《星斗山管理局管理站管理办法》和护林制度，按照管护效果发放绩效工资;要狠抓队伍建设，努力提高民警的政治思想和业务水平。另外，要加强保护区档案及监测等各项目数据的管理，应用现代手段和技术建立数据库、档案室，做好资料、数据、信息的管理存储工作，为今后的工作提供更完整全面的参考[10]。

（2）科研监测工程：应进一步加强科研监测体系的建设和本底资源的调查工作，摸清家底建立起完善的动态监测体系;积极组织员工参与相关学术研讨会，并寻求相关组织并开展项目合作，以提高保护区科研能力。

（3）公众教育工程：应加强宣教阵地建设、组织开展广泛持久的宣传教育活动及社区宣传教育工作，并注重社区居民参与的力度，通过宣传活动等方式广泛调动社区居民参与的热情，使他们积极参与到保护区的管理和保护工作中来。根据梅岭雪山国家公园管理建议来看，星斗山保护区可倡导生态旅游，加强标识与引导系统的设施，规范游客的行为，另外要充分协调好保护与社区发展之间的矛盾，例如可提供社区居民参与部分旅游项目，以增加其收入[11]。

（4）基础设施建设和可持续发展工程：应通过生物多样性保护专项、林业国家级自然保护区补助资金、公益林补偿的公共管护支出等提供的资金进一步完善保护区道路、宣传教育标识等基础设施建设，建设病虫害监测站等重要设施，以保障保护区日常管理的需要，另外，处理好保护区居民安置工作，加强社区共管。另外，借鉴云南西双版纳自然保护区所采取的部分措施，加大对保护区监管设施构建的资金投入力度，尤其是在保护区边界，避免出现人为干扰等造成的破坏，确保实现监管的有效性[12]。

4.2.2 保护区管理机构与能力建设内容方面

应进一步完善管理工作制度，实行管理目标责任制，明确工作人员的责任和义务，以改进机关作风，提高工作效率，同时积极组织工作人员认真学习有关法律、法规和政策，进行相应的业务培训工作，以提升工作人员的业务水平、协调服务、处理问题的能力。可根据保护区需要，招收大学生或研究生，进一步完善人才队伍建设[10]。

4.2.3 保护区项目资金投入、来源与构成方面

由于中央财政没有专项投入，可通过申请科研项目的方式加大对保护区的资金投入，与当地政府进行协商讨论为进一步保证保护区的实施效果，争取向中央和省级财政争取更多的资金，另外，可以将保护与开发相结合，通过开展多种经营项目和生态旅游等方式为保护区创收，协调开发与保护区保护事业的关系，充分开发和利用各种社会融资渠道，健全保护区财务管理制度，合理使用和分配资金，建立保护区与周边社区收益共享机制。

总体而言，对保护区进行规划应科学合理，具有一定的超前意识，且要强化公众参与机制，在以后的规划修编中，需要充分掌握保护区的自然、经济、社会等各方面的情况然后做出分析，从而提出适宜的保护和整治措施，最后要增强保护规划编制成果的可实施性，在规划编制与规划实施之间建立一种反馈调节机制，使规划编制便于操作和落实。建议针对星斗山国家级自然保护区每5～10年开展一次系统性的评估工作，建立全面规范的科研监测体系，以推进保护区的精细化、网格化管理。

参考文献

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[11]杨子江，朱勇.梅里雪山国家公园分区管理成效评价与对策研究[J].生态经济，2016，32（10）：201-204+209.

[12]林建勇.云南西双版纳自然保护区管理有效性的现状评价与对策[J].中国林业经济，2017，（2）：83-84.

（责任编辑：唐 岚）

收稿日期：2020-05-26

基金项目：中国生态环境部生物多样性调查评估项目（2019HJ2096001006）。

作者简介：罗西（1993～），女，湖北恩施，硕士研究生，研究方向：森林生态与生物多样性保护。