我国银行风险早期介入监管法制研究

杨志超 肖佳蓓

【摘要】遵循“事前防范胜于事后救济”的理念， 早期介入监管机制是重要的成本效益解决方案。 我国的早期介入机制建立时间尚短， 银行风险监管干预立法和实践存在明显不足。 对此， 我国银行监管部门可借鉴国际早期介入监管主体、监管工具、触发标准和具体措施等方面的经验， 树立早期介入监管的金融法治理念， 加强监管立法、明确监管主体、改进监管工具、完善监管措施。

【關键词】银行风险;早期介入;监管机制;金融法治

【中图分类号】F832      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）10-0137-8

伴随着全球金融业迅速发展的浪潮， 行业风险不断积累， 脆弱性提升。 金融业的各领域毫无例外均具有脆弱性， 但其中银行的脆弱性位居首位[1] 。 综观金融发展历史， 历次金融危机均表明商业银行危机对金融体系及经济社会发展的破坏力远高于证券、保险等金融市场。 因此， 严格防控银行风险是防范系统性金融风险的主要抓手。 处置银行风险是一项系统性工作， 一旦银行财务出现困难， 监管机构或处置机构为防范银行带来的系统性风险、保护存款人及公共利益、持续提供金融服务而开始介入并干预之时， 即为进入处置程序[2] 。 银行风险处置包括早期介入、行政重组、接管、撤销、破产等手段。 其中， 早期介入是在银行财务、资本出现问题但未达到重组接管程度时， 监管机构依照法律授权， 遵循“事前防范胜于事后救济”的监管理念， 为防止风险进一步加剧而对银行经营活动的干预限制， 以促使问题银行采取措施恢复至正常状态。 法律是金融发展的重要资源， 以法律为核心的制度体系直接影响早期介入主体、介入标准、介入工具和介入措施的规范性， 能够降低金融市场的制度成本和政治风险。

一、早期介入监管机制的溯源与价值

银行的脆弱性是一种全球现象。 尽管各国在政治体制、金融体系或经济技术发展水平方面存在差异， 但银行脆弱性问题对所有国家的银行监管者都构成持续的挑战。 银行监管者不得不做好准备， 以最大限度地降低银行经营风险的发生率， 并对出现的严重风险进行及时处理[3] 。 早期介入监管机制源自美国的及时纠正措施（PCA）， 美国的PCA模式产生于惨痛的教训。 20世纪80年代， 美国爆发“储贷危机”， 造成大约三千多家银行破产， 政府付出3150亿美元完成处置; 而据世界银行当时估计， 如果能够在危机发生前的1982年采取早期干预措施， 那么损失估计可以降低到约1000亿美元[4] 。 1991年， 美国出台《联邦存款保险公司改进法》， 由联邦存款保险公司（FDIC）对投保银行在达到法定触发标准时采取早期介入措施， 以保证资本不足、存在经营风险的银行尽快改善资本和经营状况。 PCA的基本思路是“把预先分层设定的资本/资本比率作为监管机构对商业银行采取某种监管措施的触发点， 以便让监管机构行使监管权力时有明确客观的标准可以参照， 避免监管机构因监管行为标准模糊不清而可能产生的‘监管容忍和拖延”[5] 。 由于PCA显著改善了美国商业银行资本状况， 其他国家如日本、韩国、菲律宾、印度等都相继效仿美国建立了本国的及时纠正机制。

2007年英国北岩银行倒闭后， 为应对可能发生的系统性金融风险， 英国建立了专门负责处理破产银行事项的危机银行“特别解决机制”（SRR）。 为了降低银行倒闭的可能性， 英国政府认为还应设立相应的制度为可能破产的银行提供充分预警， 于是借鉴美国PCA计划建立了“主动干预框架”（PIF）。 与美国保险存款机构承担干预职责不同， 英国的审慎监管局（PRA）承担PIF事项操作职责， 并在特定金融机构达到触发控制条件时确定其是否进行早期介入监管。 PIF将“接近失败”的金融机构分为五个阶段， 每个阶段都有不同的触发标准和介入措施， 从而更好地识别风险并在早期阶段采取针对性的介入措施。

国际社会也更加注重危机前的银行风险发现和纠正机制。 2014年， 欧盟出台《早期干预措施》（EIM）， 将其作为处置银行风险的《银行决议和恢复指令》中的一部分。 巴塞尔协议Ⅲ框架是巴塞尔委员会应对金融风险的核心机制， 其通过关注更高质量的资本形式、设定更高的吸收损失最低标准、涵盖更广泛的银行风险样态， 增强银行应对风险的弹性和缓冲能力。 2018年， 国际清算银行（BIS）先后发布《早期干预监管框架》和《问题银行早期干预机制》， 详细介绍了多个国家的早期介入监管主体、监管工具、介入标准、介入措施等， 为世界各国银行监管机构提供了借鉴。 目前， 建立和完善早期介入机制已成为国际共识。

早期介入机制尽管不可能完全避免银行经营失败走向破产， 但早期介入监管问题银行， 无疑可以提高对银行经营风险的关注程度， 更有利于后期银行债权债务的有序处置， 可以最大限度地减少经济损失。 实践证明， 早期介入监管机制是重要的成本效益解决方案， 可以有效保障银行的价值， 并可最大限度地弱化金融动荡和道德风险之间的紧张关系[6] 。

二、我国银行早期介入监管法制现状

尽管我国确实有海南发展银行破产的先例， 而且银保监会也正在起草《商业银行破产风险处置条例》， 但银行破产常态化对我国经济社会稳定发展有害无益。 当然， 我国运用巨额公共资金救助出现问题、陷入困境的商业银行绝不是长久之计， 因而， 建立完善的银行风险早期介入机制成为识别和纠正风险的必要手段， 能够在银行陷入困境之前及时挽救和纠正， 在减少处置成本的同时也能避免系统性金融风险的出现。

我国2003年出台的《银行业监督管理法》最早规定了银行业风险早期介入机制， 其中第37 ～ 39条规定中国银行业监督管理机构对银行业金融机构“违反审慎经营规则”“已经或者可能发生信用危机”以及“有违法经营、经营管理不善等情形， 不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益”三种情形可采取针对性干预措施。 然而， 由于这些内容侧重于宏观把握而未能设置具体的标准， 因而缺乏可操作性。 中国银行业监督管理委员会2007年修订《资本充足率管理办法》， 以资本充足率和核心资本充足率为监管触发阈值依据， 设置了明确的早期介入触发定量分析标准， 形成早期介入和触发阈值的严格对应关系， 并且随着触发阈值的降低， 倾向于采取更为严格的监管措施。 2013年实施的《商业银行资本管理办法（试行）》， 以巴塞尔协议为基础， 借鉴国外的早期干预机制指标， 对我国商业银行资本充足率、风险加权资产计量方式、预警机制、压力测试等做出了明确的规定， 为商业银行早期介入奠定了坚实的基础。 2015年实施的《存款保险条例》明确赋予存款保险基金管理机构“依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施”的权力， 在借鉴国际存款保险机构协会《存款保险制度早期识别和及时干预的一般指引》的基础上， 针对商业银行经营风险， 我国存款保险机构有权要求投保商业银行控制风险、开展投保费率核查、责令改正并调整费率、建议监管机构接管重组或撤销等。

上述立法明确了我国银行业风险早期介入机制的监管主体、介入模式、介入标准和介入措施， 为及时识别银行风险并采取纠正措施奠定了基础。 但我国的早期介入机制建立时间尚短， 银行风险监管干预立法和实践还存在明显不足。

1. 监管立法的问题。 由于法律法规等上位法的欠缺， 我国银行风险早期介入的相关问题几乎都通过部门规章、规范性文件的方式加以规定， 这就造成各监管制度零散地分布在不同监管主体制定的规范性文件之中， 制度之间相互独立、标准不一， 主要依靠行政手段按照一事一策的方法进行处置， 随意性较大。 另外， 上位法的欠缺也导致规范性文件中的一些规定（例如《商业银行资本管理办法（试行）》中规定“依法对商业银行实行接管或者促成机构重组， 直至予以撤销”）在实践中因缺少执行标准而无法执行。 现有具有法律效力的规范性文件， 在早期介入问题上多以具有可选择性的干预措施为主， 缺乏明确的强制性规定， 这就留给监管者过大的自由裁量空间; 而监管机构往往倾向于监管宽容， 因而难以避免地导致银行风险的进一步扩散以及道德风险的产生。 除此之外， 对于规范性文件中诸如“商业银行应当遵循充分披露的原则”等规定， 又缺乏对何为“充分披露”以及达到何种程度才可以算作“充分披露”的具体解释， 规范不详尽、缺乏可操作性也导致实施起来困难重重。

2. 监管主体的问题。 在我国， 对银行风险有早期介入权利和义务的机构主要有中国人民银行、银保监会以及人民银行内部设立的存款保险基金管理机构。 但在现实中， 存保机构隶属于人民银行， 不具有独立的监管权力， 真正发挥监管作用的仍是央行和银保监会。 监管机构缺乏独立性， 一方面， 存保机构受制于人民银行， 无法作为独立的监管主体发挥监管职能; 另一方面， 在银行风险处置问题上我国行政色彩浓厚， 人民银行、银保监会在对风险银行做出早期干预时极易受到政府以及其他利益相关者的影响， 这在一定程度上降低了监管效率， 造成监管迟延， 从而在风险处置方面陷入被动。 在实践中， 中国人民银行和银保监会分别作为宏观和微观的审慎监管部门， 在银行风险状态信息沟通以及行动协调方面缺乏有效配合， 各自的职权不够明确具体， 极易在某些方面造成监管重叠或者监管空白。 因此， 保持各监管主体的独立性、明确各自的职权划分并且在各监管机构之间形成高效的协调机制十分必要。

3. 早期介入工具有待完善。 对银行健康状况的正确判断是早期介入措施有效发挥作用的关键， 银行健康状况的把握需要选择合适的早期介入工具。 虽然我国已将风险管理、资产质量、内部控制等指标纳入审慎经营规则之中， 但是只将资本充足率作为银行早期介入措施的触发标准， 说明我国对于早期介入工具的选择仍然趋于固化。 金融市场是不断变化的， 而用一个静态指标来衡量变化着的银行风险， 必然难以反映银行资本的真实情况， 使得银行有机会伪造资本充足率以逃避监管， 从而监管机构难以及时采取有效的应对措施， 加大了监管难度。 在评估银行风险时不能单一地采用资本充足率标准， 还应当考虑杠杆率、资本流动性等多重指标， 通过多种手段建立多维度的早期介入体系。 除上述量化指标之外， 我国还缺乏一整套完整的风险外部评估机制， 导致监管措施的选择缺乏审慎性。 这些问题亟须通过完善现有的触发标准或者引入新的早期介入工具加以解决。

4. 早期介入措施有待完善。 我国实行阶梯式的早期介入措施， 对达到不同风险等级的银行， 采取有针对性的强制性干预措施。 与此同时， 也通过其他规范性文件赋予存保机构等监管主体采取非强制性干预措施的权力。 但是综观我国对问题银行的早期干预实践可以发现， 对于问题银行的纠正措施不够严厉， 缺乏有效的惩罚机制， 对违规银行的处置多为罚款等行政手段， 难以真正起到惩戒作用。 在实践中依然没有摒弃“大而不能倒”的观念， 为了防止银行破产， 一般采取国家注资的方式化解银行风险， 不仅使银行占用了大量的公共资源、国家面临巨额的财政负担， 也会引发更大的道德风险、破坏公平有序的竞争环境， 对问题银行的无止境救助绝对不是处理银行风险问题的最佳措施。 除此之外， 介入标准和处置措施之间无法实现有效衔接， 无法通过灵活的处置措施应对多样化的银行风险， 难以针对问题银行“对症下药”， 因此必须完善相关措施， 加强各监管机构之间的良性互动， 发挥监管合力。

三、域外早期介入监管机制要素研究

各国早期介入制度的理念具有共性， 也存在明显区别， 主要区别在于早期介入监管的主体、工具、触发标准及有效措施等四个方面。

1. 早期介入监管的主体。 自美国1991年正式形成早期介入机制以来， 各国银行监管部门结合自身结构设置和職能分配， 构建了本国的银行风险早期介入架构。 综合各国机构设置， 早期介入监管主体主要分为两类： 存款保险机构和专业监管机构。 以存款保险机构作为主要早期介入监管主体的代表是美国联邦存款保险公司， 银行处置主体即为早期介入负责主体， 谁承担银行风险处置的成本， 就由谁负责早期介入和风险处置， 以遏制风险恶化、减少处置成本。 韩国、中国台湾等地采取了与之类似的早期介入机制。 例如， 韩国于1997年建立了早期介入机制， 韩国的《存款人保险法》及《金融委员会法》明确赋予韩国存款保险公司早期介入的职责。 存款保险公司主要负责信息收集、现场评估和风险识别等事项， 对于确认的银行风险， 根据风险等级， 要求韩国金融监督院或金融委员会等监管部门采取相应的介入措施。 以专业监管机构作为早期介入监管主体的代表是英国。 基于PIF， 英国审慎监管局负责微观审慎监管层面的事项， 这构成了整个金融系统安全网框架的重要组成部分。 尽管英国也有本国的存款保险机构“金融服务补偿计划有限公司（FSCS）”， 但其并无金融检查权及早期干预职能， 仅发挥金融机构发生损失后的“付款箱”职能， 因而只是金融机构倒闭的风险承受者， 而非监管者。 与英国相似， 德国早期介入监管也是由专业的监管机构负责。 德国2014年发布的《恢复与处置法》赋予德国金融市场稳定局处置欧盟管辖外不具有系统重要性金融机构的职能， 其中就包含对银行风险的早期介入职能。 德国也有本国的存款保险运营机构， 但目前也是以“付款箱”职能为主。

尽管各国早期介入监管主体存在差异， 部分国家存款保险机制赋予存款保险公司相应的监管职能， 由存款保险机构和监管机构共同负责早期介入事项， 但事实上只是监管机构监管权力的部分转移。 而且， 即使存款保险机构获得了早期介入的监管职能， 实践中银行风险的处置工作也离不开与其他监管部门的协作。 但是， 这不能理解为无实质意义的权力分配， 毕竟， 监管机构能否适当地采取监管行动并不仅仅取决于监管者的专业判断， 更大程度上取决于监管机构的组织架构是否到位， 这包括： 通过纵向和横向风险评估加强监管， 以最大限度地及早发现风险; 构建何时应采取行动的明晰框架; 制定内部治理流程和计划， 以支持监管发展和能力建设[7] 。 与此同时， 存款保险制度本身在一定程度上放大了银行的道德风险、增强了银行的脆弱性， 仅仅发挥“付款箱”职能不利于其价值的真正实现， 因此， 基于激励相容理论而产生的存款保险机构早期介入职能已成为国际社会银行监管的主流。 事实上， 英国、德国等很多“付款箱”型国家都在努力拓展存款保险营运机构对银行实施干预以及审慎监管的权力。

2. 早期介入监管的有效工具。 监管部门的早期介入判断与银行经营风险密不可分， 由此， 对银行风险情况的把握和确认是采取介入措施的前提。 监管部门拥有持续监管、审查监督银行经营状况的权力， 但前瞻性地发现和精准判断风险并及时介入， 还需要合适的早期介入工具。

预警系统是监管部门监测和识别银行财务和审慎指标发生重大变化的有效工具。 目前， 许多国家银行监管机构都开发了预警系统， 如美国联邦储备委员会开发的“银行风险监管统计评估系统”（SR-SABR）、美国联邦存款保险公司开发的“非现场CAMELS评级统计模型”（SCOR）、英格兰银行开发的“触发比率调整机制”（TRAM）等。

横向的主题型针对审查是部分国家的监管者引入的早期介入工具， 这种监管由专门的评估团队对专项领域的数据进行测试分析， 以识别类似业务运营过程中潜在的异常风险， 便于监管机构更好地把握行业趋势， 避免由于特定领域风险累积引发银行的系统性风险， 有利于金融市场的稳定发展。 例如， PRA每年邀请建筑协会和受其监管的银行共同参加风险会议， 通过反馈过去一年的金融数据以及鼓励各方提出挑战性问题， 增加监管机构与银行及专业机构的互动， 发现可能作为预警信号的突出问题。

风险文化分析是部分国家监管机构近年来探索出的一种早期介入工具。 银行风险的发生必然存在累积的过程， 而银行高层管理者对于风险的态度会在一定程度上影响中层与基层员工的风险态度和风险管理， 单一银行机构的风险文化分析对于掌握银行的内部治理和风险管理状况、预测风险发生几率有着积极意义。 2013年荷兰银行监管机构组建了由心理专家、金融专家、公司治理专家等专业人士组成的专业评估中心， 通过跟踪访谈、现场评估、行为观察等方式对目标银行进行风险文化分析， 目的是尽早识别银行组织、管理者、员工文化和行为中可能存在的风险， 便于及时采取适当措施以避免风险的发生。

3. 早期介入监管的触发标准。 尽管许多国家政府认识到早期介入的价值并建立了相应的监管机构， 但干预时机选择问题却是具体金融监管部门普遍面临的难题。 监管机构既要避免迟延干预引发的更大损失甚至系统性金融风险， 又要避免反应过度， 干扰银行正常经营活动的开展， 损害银行股东和债权人的利益。 因而， 各国监管机構倾向于采用相对规范的早期介入触发标准， 以定量分析数据和特定风险事件作为触发依据。

美国PCA主要考虑资本充足率、核心资本充足率等资本指标， 此外， 多数国家引入了最低杠杆比率作为触发标准， 出现了不同的杠杆率标准。 例如， 美国、印度使用多个阈值， 在触发每一阈值时适用不同的应对策略， 而菲律宾则使用5%这一唯一阈值[8] 。 以资本为基础的触发因素可以直接将干预措施与银行的偿付能力联系起来， 使用一套相对简单、国际上易于接受的基于风险和杠杆的比率， 在透明度、可比性和一致性方面具有优势。 然而， 基于资本的指标往往是反映银行脆弱性的滞后指标， 根据现有的会计准则， 银行持有的资本数额只考虑反映在银行财务报表上已经发生的损失， 而不能反映不良资产的预期以及银行未来的贷款损失。 正如金融危机期间， 监管报告中大型国际银行因资产比率很高导致资本不足的真实状况被掩盖， 因而没有及时触发纠正措施。 资本是银行的最后一道防线， 当一家银行显示“资本不足”时再采取措施可能为时已晚。 因此， 大多数国家在银行风险早期介入框架中引入了比最低资本要求更高的限制标准， 以便通过提高门槛的方式给予风险银行额外的缓冲机会。

自20世纪80年代以来， 资产质量、资产增量和流动性指标就被提议作为反映银行风险状况的替代或补充指标。 资产质量指标可以提供有用的补充信息， 印度将不良资产指标与资产回报率指标结合起来， 同时使用资本指标和资产质量指标作为内向性触发因素。 流动性指标反映了银行偿还负债的能力， 资产流动性过低或者过度依赖不稳定的资金来源都会增加银行因无法筹集资金而倒闭的风险， 巴塞尔协议Ⅲ中也引入了两个国际流动性标准。 EIM机制考虑综合指标， 并且使用来自监管评级的综合指标作为早期干预的触发因素。 在秘鲁， 长期违反监管规定的大规模风险敞口限制以及违反法律和银行自身的法规， 都可能引发早期介入。 使用以上前瞻性指标是触发银行风险早期介入的一种自然有效的方法， 这些指标可以潜在地检测到可能导致银行财务状况恶化的漏洞， 这种早期预警信号可能会比基于资本的信号更及时地引发监管干预。

4. 早期介入监管的有效措施。 为防止问题银行经营状况的进一步恶化， 监管机构必须及时把握银行的运营状态及财务指标， 对于发现经营风险的银行采取的早期介入监管措施必须详细而具体， 以帮助银行恢复正常经营。 一方面， 早期介入机制是预防性措施， 能够针对性地降低银行风险， 避免银行经营状况恶化、面临被处置甚至破产清算的局面， 避免造成更大的资产损失。 另一方面， 早期介入机制也是纠正措施， 其对负有责任的银行股东、董事、高管采取的惩罚性制裁能够改变银行的风险偏好， 避免再次陷入经营危机。

具备先进金融立法的国家都规定了严格的及时纠正或早期介入措施。 美国《联邦存款法》第38条规定了纠正措施启动的标准： 当监管机构认为某银行处于不安全或不合理状态或已认定其正在从事不安全或不合理的活动时， 可以降低该银行的资本级别， 如将其级别由“资本良好”降为“资本充足”， 并且规定了监管机构的强制干预义务。 对于国家金融安全有着重要影响的“系统重要性金融机构”， 2010年美国颁布的《多德弗兰克華尔街改革与消费者保护法案》规定： 经法定程序， 可以限制该银行收购、合并、联合其他银行， 严格限制该银行提供金融产品的能力， 要求公司终止一项或多项活动等[9] 。 德国2014年颁布的《银行法》规定对于银行不同阶段的风险， 联邦金融管理局可依法分别采取对应的限制措施。 当银行自有资金不足或者流动性不足时， 可对该银行采取以下特殊措施： 禁止或限制股东从银行提款或分红; 禁止或者限制贷款行为; 要求银行采取措施降低风险。 当银行存在不能履行债务的风险或损害信托资产安全时， 可采取以下措施： 对银行的管理发出指令; 禁止银行接受存款、基金和证券以及发放贷款; 禁止或限制股东、高管人员行使权利; 任命监管人员实施现场监管[2] 。 相对于以美国为典型的刚性干预模式， 英国的干预手段更侧重于“预防”。 PRA的职能主要在于： 评估， 对目标银行的风险进行全面评估; 监管， 确保目标银行以安全且稳健的方式运行; 责令整改， 当目标银行面临风险时， 采取必要的整治措施。 巴塞尔委员会在总结各国早期介入措施的基础上， 于2015年7月出台了《问题银行识别与处置指引》， 秉持尽早发现、尽早介入、尽早恢复的理念， 全面评估问题银行所面临的风险， 加强对银行的前瞻性监管， 建立完善的评级和处置体系， 为各国对问题银行的早期介入提供了良好的指引。

四、早期介入监管的金融法治理念

早期介入监管措施具有介入性和强制性， 会直接影响受介入银行的经营活动， 甚至影响消费者对银行的信心， 迅速干预和监管宽容的抉择对早期介入监管者构成严峻挑战。 因此， 早期介入监管必须明确以规则为基础的监管主体、监管工具、介入标准和介入措施， 树立早期介入监管的金融法治理念。 具体而言， 银行监管者应恰当处理以下问题。

1. 金融稳定与金融效率的监管平衡。 在银行发生经营风险时， 除非出现明显的危机， 监管机构由于担心采取更强硬的措施会加剧银行风险甚至引发更大的危机， 往往倾向于推迟采取强制措施， 直到银行经营状况恶化。 一方面， 必须承认， 适当的监管宽容并非必然导致更大的金融风险， 它确实可能帮助银行恢复经营能力。 监管宽容问题很难防范， 因为只有事后才能最终知晓监管机构的拖延措施是否构成监管宽容。 由于采取强有力的早期介入措施必然对相应银行造成压力， 并在相关业务中产生连锁反应， 因而适当的渐进主义措施是合理的[10] 。 另一方面， 监管宽容可能诱发风险银行“赌博以复活”的问题。 在监管宽容的环境中， 面临竞争和生存的压力， 银行风险管理层倾向于以冒险的方式或者更加高昂的成本化解危机， 例如以超过市场利率的支付来换取解决问题的机会， 这将导致银行自身危机更加严重， 可能影响金融市场的正常秩序并最终损害银行消费者的合法权益。 监管宽容弱化了市场纠正机制， 破坏了公平竞争环境， 损失了金融市场效率， 而且易引发“大而不能倒”的心理预期。 早期介入制度要求监管者立足银行日常监管， 克服监管容忍的思维惯性， 在平衡金融稳定与金融效率的基础上， 依赖于定期监管和专业判断， 随着银行经营风险的增加而采取更为严格的处置措施。

2. 审计式监管与分析式监管的平衡。 相对于传统的监管机制， 早期介入监管更具有挑战性， 其需要更娴熟的监管技巧、更先进的监管技术、更灵活的指标信息和更精准的判断决策， 因而对监管者提出了更高的能力要求。 由于银行业本身具有期限转换和信用转换的典型特征， 风险伴随其整个经营活动过程， 因而早期风险不可避免地具有识别存在困难、决策存在风险、整改存在挑战等问题。 在问题银行并未明确违反银行监管法规但存在稳健经营风险时， 监管机构必须依赖可靠数据和财务信息对隐性风险进行识别， 做出介入决策并敦促整改， 这不得不依靠审计式监管， 如此才能增强监管权威， 促使问题银行有针对性地及时遏制风险。 而分析式监管是运用监管过程中诸多“预警”指标， 以发现银行经营中潜在的风险因素。 由于审计数据以及资本阈值是相对简单的银行偿付能力指标， 作为银行经营风险的前瞻性指标是恰当的， 但其缺乏具体性和灵活性。 仅仅依据财务审计或资本阈值采取早期介入监管措施， 可能造成监管层过于敏感， 甚至可能引发对被监管者的诉讼， 因而新近修订的早期干预制度更多地使用介入等级、不良资产净值、持续2 ～ 4年的资产负收益率等综合性“预警”指标。 以审计式监管为基础、以分析式监管为辅助， 才能健全银行风险评价机制， 完善银行风险管理水平评估制度。

3. 规则性监管与裁量性监管的平衡。 监管规则是规范并调节受监管个体行为的有效手段之一， 是基于监管权力形成并体现监管导向的制度性安排。 相对于银行内部管理性规则和市场外部竞争性规则， 监管规则侧重于防范金融风险或降低银行脆弱性。 作为监管规则的组成部分， 早期介入规则要求在银行违反规则或达到设定条件时监管机构必须实施某些既定的强制性或非强制性监管措施。 基于规则的早期介入机制能够有效限制监管宽容从而避免风险恶化， 减少存款保险基金和社会资金支出。 毕竟， 在美国， 监管机构的无为而治以及它很少在银行无挽救希望前关闭银行， 是导致存贷危机的重要因素。 采取更早、更强有力的强制措施是一剂良药[11] 。 但是， 规则性监管不能排除监管者的自由裁量权， 否认监管者采取斟酌处理策略不利于发挥其专业特长和经验优势。 适度的自由裁量有利于消除不确定性因素对于银行经营的负面影响， 有利于银行主动采取补救措施。 应当明确， 监管者自由裁量的运用应当是基于“规则”的自由裁量， 是监管法规在限制宽容性倾向规则的基础上、允许监管者在设定情形下运用“监管艺术”的结果。 在对问题银行采取早期纠正措施的框架下， 以规则为基础的审慎管理与基于自由裁量的监管将发挥不同的作用， 建立完善早期干预框架需要在规则和自由裁量权之间做到适当平衡[12] 。

五、我国银行风险早期介入监管的法律建构

早期介入监管机制能够帮助银行及时发现自身问题， 有效处置风险， 即使不能有效处置风险也能大大减少损失， 这就意味着早期介入监管会降低存款保险计划和公共财政的成本。 在一定程度上， 防范系统性风险依赖于早期介入机制能否有效地对金融机构采取干预性措施， 在紧急金融风险转移之前或者经济损害扩散至整个金融体系之前实施有效的监管策略。 许多情况下， 在发生经营风险时银行高管层倾向于推迟采取纠正措施， 甚或通过显性或隐性方式说服监管层推迟采取纠正措施， 根本原因在于希望经营风险能够自行得到纠正。 然而， 国际经验表明， 如果银行经营风险无法及时得到处置， 可能会迅速恶化， 甚至影响整个金融体系的安全。 因此， 有必要在银行面临更大的经营风险之前， 采取合理的前瞻性措施化解风险， 以维护银行以及整个金融系统的稳定和发展。

1. 加强监管立法。

（1）监管部门出台银行早期介入措施的实施细则。 关于银行风险早期介入的问题， 我国主要通过《资本充足率管理办法》《商业银行资本管理办法（试行）》《存款保险条例》等规范性文件加以规定。 鉴于及时纠正措施对我国金融业稳定经营的重要作用， 应当考虑将上述规范性文件上升为法律或者实施统一监管立法的方式， 以此来完善我国银行风险监管法律的顶层设计。 在监管立法中， 应当体现监管部门的法律地位、职权划分、问责方式， 体现监管措施的触发标准、实施细则、例外条件， 使风险监管到问题处置的每一步都做到于法有据。 立法是权力来源和规范行使的第一步， 而我国目前关于早期介入方面的立法仍然十分薄弱， 法律赋予监管当局的处置权力有限， 对介入措施的规定较为笼统。 因此， 需要通过修订监管立法、出台法律实施细则的方式加以解决。

（2）在监管实践的基础上， 完善银行早期干预制度的例外规定。 对于在监管过程中发现风险的问题银行， 通常采取限制银行开展业务、要求银行制订恢复计划、向银行注资等方式化解银行风险， 但这些措施未必对问题银行普遍适用。 在完善銀行早期干预制度的同时， 对例外情况也要予以特别关注， 辅之以针对性的干预措施， 这是提高干预效率的合理之策。 对于系统重要性银行， 应当设定更高的资本充足率要求， 设置更严格的风险评级标准， 采取更为谨慎的早期干预措施， 以避免此类银行陷入困境甚至破产给金融体系带来的重大破坏。 而对于不良资产率很高、即使采取干预措施也无法提高资产质量的“坏银行”来说， 尽早对其实施有序破产能最大限度地减少公共资金的损失。 在援助问题银行的过程中， 必须在援助成本与可得利益之间找到适当的平衡， 在确保金融稳定的情况下对“坏银行”有序破产， 遏制风险扩散。

2. 明确监管主体。

（1）进一步推进我国银行监管体系改革， 赋予存保机构更多的监管职能。 根据《存款保险条例》的规定， 我国存保机构的设置不仅是为吸收存款的银行投保存款保险， 以保护存款人的利益免受损失， 还对任一投保机构享有监管权力， 有权依照条例规定在发现投保银行存在经营风险时对其进行早期干预。 但是仅靠这一原则性规定， 存保机构也难以在监管实践中发挥作用， 我们需要明确存保机构的监管地位并且赋予其更多的监管职能。 一方面， 存保机构作为独立的监管机构， 应当享有同银保监会平等的法律地位。 而目前存保机构隶属于央行， 无法在级别上与银保监会进行直接的沟通。 另一方面， 有必要通过法律授权， 赋予存保机构与其地位相匹配的监管职能。 存保机构在实践中主要履行存款基金的管理和存款保险的赔付职能， 其早期纠正权因缺少具体的制度设计而沦为一纸空谈， 因此必须通过具体条文规定为存保机构的早期纠正权提供可供选择的法律指引。

（2）构建监管主体责任制度。 监管主体责任制度不仅可以遏制监管迟延行为， 避免监管姑息， 也能在一定程度上保护监管机构， 防止其承担过多的分外责任。 我国应当明确由央行行使宏观审慎监管职能， 由存保机构和银保监会分别对投保银行和未投保银行进行微观审慎监管， 监管主体有义务向法定对象解释其决策和行为， 论证其合理性， 并就其不当决策和行为引起的后果承担责任[13] ， 从而有效明确各监管机构的独立地位以及法律责任， 督促其更好地履行职能。 在各监管主体权责明确的基础上， 加强相互间的统一协作、分工配合， 通过建立有效的信息共享机制使得央行在其宏观审慎监管中发现问题并做出合理预判后， 能够第一时间将该风险信号传达给存保机构和银保监会， 便于各机构迅速采取措施防止风险扩大， 以此来构建我国便捷高效、监管有力的金融安全网。

3. 改进监管工具。

（1）监管机构应在现有监管工具的基础上， 引入更具前瞻性的风险监管工具。 资本充足率、风险性核心资本比例的变化是发现银行早期经营风险的基础数据和先行指标。 尽管资本充足率是对银行活动进行审慎监管的重要方面， 但是其他风险如管理不善、欺诈和不确定的外部经济条件等， 也是导致银行倒闭的常见原因[14] 。 对于一家不稳健的银行来说， 其实际情况有可能比账面状况更糟糕， 仅靠资本指标无法反映银行的真实风险。 监管部门应该采取更具有前瞻性的方法和手段， 重视通过多种监管工具全面监测银行风险和促进金融稳定。 可以借鉴国际经验， 根据经济环境变化和风险变化情况改进压力测试工具， 通过定量分析测算银行在遇到极端情况时可能面临的损失以及这些损失对银行资本状况的负面影响， 对银行的稳健性做出准确的判断并及时采取补足资本等方式防范风险。 除此之外， 还可以通过商业模式分析、风险文化分析等定性分析工具了解银行经营状况， 尽早识别风险， 化解危机。

（2）改进监管工具的一项重要内容是设置灵活的法定介入标准。 我国目前将银行资本充足率不低于8%、不足8%但高于4%、低于4%分别设为资本充足、资本不足、资本严重不足的标准， 根据资本状况的逐级恶化而采取逐渐严格的干预措施。 但就目前状况来看， 触发阈值的设置仍显粗糙。 对于资本充足率的细分， 可以增设10%、6%两个阈值， 将资本充足率划分为五个等级， 以此来提高及时纠正措施启动的灵敏度。 同时注意触发阈值的时效性， 必须根据金融市场形势的变化对触发阈值进行及时调整。 当阈值被触发后， 对于监管机构来说， 选择恰当的介入时机非常重要， 当还有矫正的机会但银行监管机构却未能尽早介入时， 银行必须被允许像其他面临财务困境、无法继续生存的非金融机构一样破产[11] 。

4. 完善监管措施。

（1）在已有强制性措施的基础上， 建立多元化的非强制措施。 美国PCA设置了明确的强制性措施和可选择适用的非强制性措施， 随着资本充足率的恶化， 监管机构采取的措施由非强制性措施向强制性措施转变。 在我国， 监管部门能够及时对新的情况做出反应。 监管不足与监管过度相比， 后者更容易出现。 强制性措施不仅容易造成监管过度， 限制银行恢复活力， 还会增加银行的合规成本， 并非一定有利于化解银行风险。 应采用多元化的非强制性措施， 鼓励银行利用市场机制落实监管政策， 避免造成不必要的损失。 但是银行裁量权的适用必须有利于恢复目标的达成， 对于出现风险的问题银行， 应当严厉禁止其超过市场利率支付的行为， 避免银行通过“赌博以复活”的方式化解现有风险。 监管权的边界是一个动态变化的过程， 需要不断探索其设置的合理性， 以期在监管机构的公权利和银行的私权利之间找到适当的平衡。

（2）除完善早期介入监管措施外， 还应当尽早建立相关配套措施。 为增强早期干预措施处置银行风险的有效性， 需要建立一套具有可操作性的配套措施来化解银行风险， 确保金融系统的稳定性不受破坏。 存款保险制度、银行恢复与处置机制、有序破产制度等相关措施都在为银行业的安全运营保驾护航。 存款保险制度通过设立存款保险基金， 保证了在某一参保机构破产时， 其存款人可以获得一定比例赔付的权力， 这不仅可以更好地保护存款人的利益， 还可以分担银行的处置成本， 减少公共资源的投入。 运用市场约束机制， 由参与银行业市场竞争的经营机构共同化解因个人金融机构经营失败而给整个金融市场带来的系统性风险[15] 。 银行恢复与处置机制规定由银行预先拟定恢复计划， 在银行经营出现问题但尚未触发早期介入措施之前， 银行主管人员依据事先订立的计划对本银行问题自查自纠， 帮助银行自行恢复到健康状态。 这样不仅可以增强银行的自我保护和危险应对能力， 同时也节约了公共资金和监管成本。 另外， 要完善银行的退出机制， 当银行资产数量和质量都无法维持正常经营时， 应组织银行有序破产， 平衡不同主体的利益诉求， 以最大限度地减少银行破产给金融稳定带来的负面影响。

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