我国生态环境保护政策回顾及研究

文扬 王丽

摘 要：围绕侧重的生态环保任务，系统梳理了近年来国家生态环境保护重大政策和实施成效。当前阶段，我国大气环境质量改善明显、水污染防治取得明显成效、生态质量总体改善、资源利用水平稳步提升，生态环境保护工作取得了历史性成就，但仍然存在政策施行相对粗放、政策制定不尽合理、污染防治成本偏高和一定程度影响经济社会发展等不足之处。完善生态环境保护政策，需要更加尊重客观规律、优化治理手段、推进绿色低碳发展和健全政策保障体系。

关键词：生态环境保护 政策举措 污染防治

近年来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设摆在了治国理政的首要位置。在党的十八大通过的《中国共产党章程（2012年修改版同志）》总纲中，加入了“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”，首次将生态文明建设纳入党的行动纲领中。作为推动生态文明建设的主要手段，生态环境保护被放在了政治文明、经济文明、社会文明、文化文明、生态文明的“五位一体”总体战略布局中统筹部署[1]。为贯彻落实党中央的精神，国务院各职能部门在此期间出台的生态环保领域各类国家政策文件多达数千件，涉及到生态、环境、资源、绿色发展、体制机制等方方面面。本文以当前阶段侧重的任务为重点，梳理总结近年来生态环境保护重大政策，分析了在政策执行过程中存在的问题，并提出相应的政策建议。

一、我国生态环保政策举措

大气污染防治方面，重大政策包括工业污染整治、能源污染治理、交通运输体系污染治理、面源污染防治、重大专项行动、重点区域治理等。其中，工业污染整治主要包括重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程，“两高”行业产能严控，“散乱污”企业综合整治等内容。能源污染治理除能源结构调整外，主要包括重点区域煤炭消费总量控制，燃煤锅炉综合整治等内容。交通运输体系污染治理主要包括老旧车辆淘汰、移动源污染防治、货物运输结构优化调整、城市道路污染治理等内容。面源污染治理主要包括扬尘综合治理、露天矿山综合整治、秸秆禁烧管控等内容。重大专项行动主要包括重点区域秋冬季攻坚行动、柴油货车污染治理攻坚战、工业炉窑治理专项行动、挥发性有机物（VOCs）专项整治等内容。重点区域治理主要包括京津冀及周边地区、汾渭平原、长三角地区等重点区域大气污染综合治理。近年来，大气污染防治从“点”到“面”展开全面布局，政策重点从单一区域污染物排放控制逐步过渡到多区域污染物联防联控。

水污染防治方面，重大政策包括工业污染防治、生活污染治理、重点类型环境保护、重点区域水污染治理等。其中，工业污染防治主要包括小型工业企业取缔、重点行业专项整治、工业集聚区水污染集中治理等内容。生活污染治理主要包括污水处理设施建设与改造、控源截污建设等内容，近年来进一步提出城镇污水处理提质增效三年行动。重点类型环境保护主要包括城市黑臭水体整治、饮用水水源保护、近岸海域环境保护、以长江黄河等为代表的重点流域水污染防治等内容。除此之外，以长江经济带、渤海等为代表的重点区域水污染治理也放在了重要位置。一直以来，水污染防治主要聚焦于工业污染排放和城镇污水处理。十八大以后，政策重心逐渐转移至流域水环境治理。

土壤污染防治方面，重大政策包括土壤污染调查、农用地分类管理、建设用地准入管理、土壤污染源监管、土壤污染治理与修复、固体废弃物处理、医疗及危险废物处置等。其中，土壤污染调查以农用地和重点行业企业用地为重点开展。另外，土壤环境质量监测网络正在有序推进，土壤环境基础数据库正在不断完善。总体来看，土壤污染防治目前主要处于打基础阶段。

农业农村污染防治方面，重大政策包括以化肥农药使用量零增长行动、农药包装废弃物回收处理、农膜回收行动为代表的农业面源污染治理，养殖污染防治，农村人居环境整治三年行动，农作物秸秆综合利用和禁烧等。其中，化肥农药使用量零增长行动旨在通过科学施肥、合理用药、有机肥替代化肥，推进化肥农药减量增效。养殖污染防治重点包括畜禽养殖禁养区划定、畜禽养殖废弃物资源化利用、水产养殖污染防治等内容。农村人居环境整治三年行动重点包括农村生活垃圾治理、厕所粪污治理、农村生活污水治理、村容村貌提升、村庄规划管理、建设和管护机制完善等内容。除此之外，长江经济带等重点区域农业农村污染治理也放在了重要位置。总体来看，农业农村污染防治目前主要处于起步阶段，农村人居环境整治成效显著，其他方面实施效果随着工作的推进有待逐步显现。

与突出环境污染治理紧密相关，涉及其他领域的重大政策如下。绿色发展转型方面，重污染行业转型升级，工业布局优化，清洁生产和循环经济推进，集中供热、煤改电、煤改气等，天然气产供储销体系建设，北方地区清洁取暖，车船结构升级，油品质量升级，配套管网强化建设，气候变化应对，碳排放权交易机制建设等。体制机制方面，除领导干部责任制、一岗双责、中央环保督察、排污许可管理外，大气主要包括区域大气污染防治协作机制建设、重污染天气应急联动、法律法规标准体系完善、环境监测监控网络完善、强化市场机制作用等内容;水主要包括河湖长制建立、水功能区划编制、入河排污口管理、环境质量目标管理、水污染排放相关法规标准体系建设等;土壤主要包括从2019年开始施行的土壤污染防治法，包括污染地块导则、工矿用地指南、农用地标准、土壤污染状况详查规定等内容的标准体系，例如，土壤污染风险管控标准、分行业土壤污染控制技术示范、建设用地土壤环境调查评估技术指南、污染地块地下水修复和风险管控技术导则等;农业农村主要包括相关法规标准体系的构建。

当前阶段突出和基础先行方面，重大政策包括国土空间规划体系构建，重要生态系统保护和修复，生态文明示范创建，自然保护地监管，生态保护红线监管，海洋生态保护修复，生物多樣性保护，生态补偿机制建设，国家生态安全屏障构建，城市生态保护与建设，能源和水资源消耗、建设用地总量和强度双控行动，自然资源统一确权登记等。除此之外，天然林资源保护工程、“三北”防护林工程、退耕还林还草、草原生态修复治理等重大工程一直在持续推进。总体来看，生态保护修复长期以来一直处于稳步推进中。

二、生态环境保护工作取得的成效

近年来，我国生态环境保护相关部门认真贯彻习近平总书记的重要指示精神，深入落实党中央和国务院部署的重大任务，生态环境保护工作取得了历史性成就，生态环境质量得到了显著改善。

坚决打赢蓝天保卫战，大气环境质量改善明显。全国空气环境质量达标城市从2013年的41%升至2019年的466%，见图1。2013―2019年，全国空气质量为优的天数比例从129%升至311%，空气质量为良的天数比例从476%升至509%，空气质量为轻度污染的天数比例从229%降至133%，空气质量为中度污染的天数比例从80%降至29%，空气质量为重度污染的天数比例从62%降至13%，空气质量为严重污染的天数比例从24%降至04%。主要大气污染物指标中，除O3的平均浓度略有波动，PM25、PM10、SO2、NO2、CO的平均浓度基本呈明显下降态势，见图2。总体来看，大气环境质量改善明显，民众对大气环境质量的变化感受真切、满意度高，但在现有基础上进一步持续改善的压力较大。

大力推进生态保护修复，生态质量总体改善。2013―2018年，全国建立的各种类型、不同级别的自然保护区从2697个上升至2750个，占全国陆地面积比重从14.77%上升至14.86%。2019年，全国建立的以国家公园为主体的各级、各类保护地逾1.18万个，保护面积占全国陆域国土面积的18.0%，见图5。2013―2019年，全国森林面积从2.08亿公顷上升至2.2亿公顷，森林覆盖率从21.63%上升至22.96%;全国水土流失面积从294.91万平方千米降至273.69万平方千米，降低率达到7.20%;整治修复海岸线220公里、滨海湿地10.5万亩。全国沙化土地面积由上个世纪末年均扩展34.36万公顷转为年均减少19.8万公顷。

三、生态环保政策存在的问题

当前，我国生态环境保护工作取得了历史性成就，生态环境质量得到了显著改善。但是，生态环境保护政策在制定和执行过程中仍存在一些不足之处，与高质量保护的目标仍有一定差距，有待进一步完善。

（一）政策施行相对粗放，有待精准化

生态环保措施偏应急性、偏简单化、过于刚性等问题较为突出。以大气污染治理为例，曾经一段时间内，大气污染防控过度依赖应急措施，而措施本身则较为简单粗放。例如，未细分地区、行业、企业实施差异化限产减排，而是强行要求特定区域内所有高污染行业在规定时间立即停产限产[2]。由于粗放举措在一段时间内曾造成了突出问题，为减缓问题相关措施在不断调整。目前，京津冀、长三角等区域秋冬季大气污染综合治理攻坚行动中考虑到了差异化的方式，避免了简单化、“一刀切”对经济社会带来的冲击，取得了较好的示范带动效果。下一步应在此基础上进一步深化研究，全面推进精准治污。再以生态保护红线划定为例，目前，部分地区出现了生态保护红线划定简单化的现象[3]。一是简单以行政区域国土面积比例为标准划定生态保护区。二是简单以海拔高度作为标准划定水源涵养区。三是简单以有特殊保护动植物的行政区划作为标准，将行政区域全境划定为生态保护区。四是简单以山系作为标准划定生态保护区[4]。红线的划定与经济发展、区域规划制定出现不协调问题[5]。再如，畜禽养殖禁养区、限养区划定问题。出于降低环境管理成本和管理压力的考虑，目前部分地区出现无限制地扩大禁养区、限养区范围的现象，特别是部分经济发达地区出现了全市（县）全面禁止养殖的现象，范围划定存在较为粗放的问题[6-7]。

（二）政策制定不尽合理，有待科学化

生态环保政策制定有待进一步全面、深化研究。以大气污染治理政策为例，首先，近年来，环保标准调整频繁。如，钢铁行业脱硫方面从最初的湿法脱硫、干法脱硫，料场防尘方面从挡风墙、封顶、全密封，后来为控制PM2.5继续加湿电，再到近年来超低排放标准，调整较为频繁。第二，不少政策除了明确规定目标外，还严格限制达到目标的过程。现实情况是比较复杂的，达到目标不一定仅此过程，而满足此过程也不一定能保证完全达到目标。例如，理论上大的高炉要比小的高炉效率高，但实际上，我国当前的焦炭质量跟不上，前端条件不满足导致炉子过大反而降低了效率。但是，部分地区出台文件要求1000立方米以下高炉“一刀切”淘汰。又如，在重污染天气预警期间，企业只要采用主管部门的推荐技术目录，评上A级企业，就可以不停限产或少停限产了，而这其中存在较大的可操作空间。事实上，如果设定合理的标准，再让企业结合自身实际相互竞争，达到标准的企业可以继续生产，不达标准再停产限产整顿，以结果为导向激励减排技术创新可能更合适。第三，部分政策制定有待进一步深化研究。例如，一段时间内VOCs排放停产中，钢构的喷漆纳入停产范围，汽车的喷漆就未纳入，明显涉及到行业公平性问题。第四，大气污染防治手段的不合理，过度追求三大污染物排放的指标数据，而未考虑雾霾的成因和成分。在现阶段的环保政策中对企业SO2、NOx和烟粉尘的排放有着严格的限制和要求。然而，在大部分企业都达标排放的情况下，雾霾依旧低浓度、高频率的发生。根据国内外学者对北京和上海大气质量研究结果显示，這两个地区的雾霾成分中氨气溶胶占到40%左右，北京地区有时段甚至超过45%，但氨气溶胶污染目前还不在我们的控制指标内。为了达到超低排放标准，大部分钢铁企业会采用主管部门所指定的需要大量喷氨的选择性催化还原技术，主管部门把国外技术原来的技术极限指标强行大幅提高，造成了大量的氨逃逸。三大污染物的排放控制下来了，指标数据更好看了，但是大量的氨气溶胶进入大气中，成为产生雾霾的另外一个因素。

（三）污染防治成本偏高，有待节约化

生态环境治理一般投资体量较大，如果未充分考虑节约，可能会造成成本过高，影响经济社会效益。以清洁取暖试点政策为例，为防治大气污染，北方供暖以“煤改电”和“煤改气”作为改善秋冬季供暖期间空气质量的重要方式，中央财政对此投入了巨额的财政补贴。仅根据《关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知》中的规定来看，试点示范期为三年，根据城市规模分档确定中央财政奖补资金，直辖市每年安排10亿元，省会城市每年安排7亿元，地级城市每年安排5亿元。仅在京津冀及周边地区“2+26”城市群中，直辖市、省会城市、地级市每年分别可以获得20亿、28亿、110亿元的中央财政支持，28个城市每年可获得中央财政奖补158亿元，三年共474亿元。目前，试点范围进一步扩大，财政投入随之增加。另外，我国天然气自身供应能力不足，每年需要依赖大量的天然气进口，天然气价格高居不下，在某种程度上阻碍了“煤改气”的推广。

（四）对经济社会发展产生一定影响，有待强化统筹

无论是粗放的政策施行、欠合理的政策制定、偏高的防治成本，都一定程度对经济社会发展产生影响，部分甚至是明显冲击。例如，应急治污举措的突发性、难预期、较少考虑行业企业实际特征等问题，导致曾经一段时间对特定地区经济增长产生严重的负面影响。另外，应急措施只能在短期内行之有效[8]，随着限制措施的取消，工业生产等恢复原状之后，大气污染通常会再度出现[9]。曾经一段时间内，采暖季河北地区钢铁行业的强行限产停产，导致一些企业的炉子停产后数月才能恢复，成本陡增。另外，钢铁需求并未改变，停产命令解除后企业加班加点恢复生产，污染量仍然存在。再如，环保政策的每一次调整，原来的环保设备大多推倒重来，企业消耗成本巨大。在企業调研发现，曾经发生过单价2000多万的数台环保设备，还没运行一年，新的标准就提出来了，原设备还没通过环保验收就又重新更换新设备，巨额的环保设施频繁更换，使得企业不堪重负。还如，煤改气政策中，除本身成本偏高影响经济效益外，在2017年末此项政策首次实施时，由于未充分预期和准备，出现了严峻的“气荒”问题，居民用户的取暖需求无法满足，另外，在政策执行过程中，出现了民众不配合、基层敷衍了事等一系列问题[10]。

四、进一步优化的政策建议

（一）尊重生态环保客观规律

生态环境问题的出现，既有自然地理影响因素，同样也与人类活动作用的经济社会因素紧密相关。而自然对经济社会影响、经济社会自身、经济社会对自然影响均呈现一定的规律特征。要把握自然地理条件对经济社会发展影响的客观规律，充分考虑地区的资源禀赋和环境承载力，科学进行城市空间布局和产业发展规划。顺应社会经济发展的自身规律，破除资源流动障碍，发挥市场在资源配置中的主导作用，促进自然资源的自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。遵守经济社会发展对自然环境影响的客观规律，针对各地区经济社会发展不同阶段的不同情况，因地制宜地科学规范企业生产活动和居民生活方式。掌握生态环境问题和污染状况内生演变态势，加强生态环境保护的针对性和预防性。

（二）优化生态环境治理手段

建立健全环境污染长效治理机制，注重源头治理，加强日常监督管理。在需要启动应急措施时，应根据各企业情况，提出不同的应急响应级别和具体限产减排措施，完善应急停限产企业名单。在确保环境质量达标的同时，尽量减小对企业正常生产运转的影响。在划定生态保护红线时，应统筹好保护与发展的关系，解决好生态保护红线与地区发展规划在空间上重合的矛盾。对于关系到生态安全的生态脆弱敏感区域，必须实施严格保护。对于其他有冲突的区域，应建立部门协商机制，经充分探讨和权衡后，依据当地生态环境容量，共同制定区划方案。

（三）持续推进绿色低碳循环发展

大力发展循环经济，不断完善全社会大循环、园区中循环、企业小循环模式。科学推动重点行业和重要领域绿色转型，积极开展绿色工厂、绿色制造、绿色供应链建设。高效推动绿色服务产业发展。提高畜禽养殖粪便、秸秆等综合利用水平，积极发展农牧结合以及种、养、加为一体的生态链，形成物质多层高效利用的生态农业良性循环系统。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。加快构建废旧物资循环利用体系，推行垃圾分类和减量化、无害化、资源化参考资料：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》。开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色出行、绿色商场、绿色建筑等行动。研究推动农村地区“煤改生物质”。

（四）健全生态环保政策保障体系

法律法规方面，积极开展国土空间用途管制、生态保护红线、自然保护地体系建设等领域的立法研究，修订完善环境影响评价法、自然保护区条例、风景名胜区条例等相关法律法规，不断健全生态环境保护的法律体系。标准规范方面，围绕生态环境保护监测、评估、监督、执法、考核等环节建立健全政策标准规范，形成全面准确权威的生态环保标准规范体系。监管机制方面，开展常态化生态环保成效评估考核，进一步完善全过程、多部门协同监管体系，强化生态环境保护与纪检监察执法的协调联动，推动建立生态环境安全信息共享机制，为实施高水平的生态环境监管提供基础保障。

参考文献：

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[10]曹佳磊，胡冰涛.“煤改气，煤改电”政策的利益补偿方式探究[J].供热制冷，2019（05）：36-39.