政府投资基金的绩效管理初探——基于绩效目标指标体系研究视角

张兵 上海文汇会计师事务所有限公司

引言

2020年2月24日，财政部发布《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号），要求地级财政部门落实政府投资基金全过程绩效管理，但目前尚未出台政府投资基金的操作指引，亦无对应的基金绩效管理指标体系。因此研究并建立一套科学、完整、符合基金特点的绩效管理体系对政府投资母基金的绩效管理工作具有重大的实践意义。

一、政府投资母基金和绩效管理的含义

2015年11月财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》给出政府投资基金的定义是，由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。市场中政府投资基金主要存在两种形式，一是成立母基金，吸引社会资本的加入，并投向当地政府支持的特定领域，也就是政府引导基金；二是扶持产业薄弱环节、招商引资的直投基金，本文的研究主体是政府投资母基金。

绩效是通过一定的组织和投入所形成的效果，政府投资母基金的绩效管理是指在母基金整个生命周期内开展的绩效目标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等基金管理活动，也就是以绩效目标的实现为导向，对基金运行的各个阶段进行管理。政府投资母基金的绩效管理有助于保证基金平稳运行，提高基金的产出和效果，提升政府部门以及基金管理机构的管理水平。

二、市场发展现状与政策变迁

（一）政府投资基金的市场发展现状

由于政府投资基金资金规模庞大、运作周期长、内外社会经济复杂多变、基金运作流程烦琐等实际因素，政府投资基金的绩效管理存在一定的挑战。通过多次实地调研发现，在实际操作中，政府投资基金的全过程绩效管理还存在不少现实问题，具体包括以下五个方面：

一是基金性质与绩效目标定位不明确。部分政府对政府投资基金定位较为模糊，未能明确基金隶属公益性基金或是扶持资金，不同的定位决定了基金不同的绩效目标方向，定位于公益性基金的绩效目标强调政策效应，定位于财政资金的基金绩效目标则强调政策效应和资金收益性兼具。

二是政府部门之间缺乏统筹安排。由于政府投资基金是一种新兴的投资模式，政策相关规定还不够完善，政府部门之间对政府投资基金的性质认定、退出程序等存在认知差异，降低了政府投资基金的效率。同时上级政府由于缺乏统筹安排，下级政府设立的政府投资基金同质化现象严重，不利于基金政策效应的实现。

三是社会资本介入的积极性偏低。社会资本必然是逐利的，与基金的政策性产生了冲突，二者在投资目标、投资期限等方面容易产生矛盾，导致代理问题的发生，同时国资管理系统较为烦琐，审批缓慢、多头监管、退出程序复杂和定期报告等问题都为市场化管理人带来负担，部分政府也会过度参与基金的管理工作，影响了正常的市场管理秩序。

四是投后监管具有滞后性。政府投资基金的投后监管信息完全依赖于市场化管理机构，大多情况下只能通过列席重要会议获取基金的重要信息。

五是基金的绩效管理指标体系不完善。基金管理机构没有统一的参照标准来把控项目管理，并审视管理过程的不足，财政部门亦难以衡量基金管理人的工作成效，从长期来看，缺乏统一的政府投资基金绩效管理指标体系，将不利于政府与社会资本的长期合作和可持续影响。

（二）政府投资基金绩效管理的政策变迁

政府投资基金的蓬勃发展与政策文件的不断出台紧密相连，我国财政绩效管理相关制度体系在实践中逐步完善，2005年11月，国家十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，正式明确国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，2008年10月，发改委、财政部、商务部联合印发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，正式提出财政部门及相关部门应当建立有效的引导基金绩效考核制度，但正式以政府投资基金为适用对象的是2015年11月财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》，明确提出要建立政府投资基金的绩效评价制度，并纳入公共财政考核评价体系。考核评价体系一般参照2011年财政部先后印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《关于推进预算绩效管理的指导意见》。

2018年9月1日，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，加快建成了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。为全面贯彻落实中央文件精神，2020年2月24日，财政部发布《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7号），要求地级财政部门落实政府投资基金全过程绩效管理工作，次日发布了修订版的《项目支出绩效评价管理办法》，明确将政府投资基金纳入该文件的适用对象范畴。

上海市财政局始终紧随中央的步伐，2019年6月，上海市委和上海市政府印发《关于我市全面实施预算绩效管理的实施意见》，提出了上海市全面实施预算绩效管理的总体要求。2020年3月，上海市财政局印发《上海市财政项目支出预算绩效管理办法（试行）》，进一步细化绩效管理工作。

三、政府投资基金的绩效目标与指标体系

（一）政府投资基金的绩效目标

一般来说，政府投资基金绩效目标包括总体绩效目标和年度绩效目标，总体绩效目标是政府投资基金在全生命周期内预期达到的产出和效果，在符合政策目标的基础上，兼顾经济效益、生态效益、管理效果等方面。年度绩效目标是根据总体绩效目标和基金所处阶段年度投入管理以及预期达到的产出和效果，相较于总体目标会更加具体和灵活。

对政府投资基金而言，财政部门重点关注财政资金的安全性和资金使用效率，基金管理机构重点关注基金是否实现了预期的政策目标，基金的运行管理是否科学专业，程序是否合法规范，是否有徇私舞弊或乱投现象的发生等，总体来看，政府投资基金的绩效目标体现在基金管理、基金预期产出和基金预期效果方面。具体来说，基金管理是基金管理机构履职过程中应开展的管理活动，包含了基金全生命周期的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开等管理情况。基金预期产出是基金在一定期限内财政资金投放的数量、质量、时效等履职任务完成情况，包括一段时间内计划完成的资金投放规模，基金的投资质量以及资金回收的程度。基金预期效果是指基金预期对经济、社会、生态环境等带来的影响情况，基金的可持续发展能力及服务对象满意程度等，基金预期效果直接关系到政府投资基金的政策性，是绩效目标中较为重要的部分，主要包括政策效应、经济效益和生态效益。

政策效应是政府参与出资设立基金的出发点和落脚点，政府投资的主要目的就是弥补市场缺陷、提供公共产品和满足社会公共社会需求，从基金角度来看，政策效应主要从三个维度来衡量，一是基金对产业、区域、创新创业企业的引导作用，基金的投资方向应当贯彻国家政策、区域规划、产业政策；二是基金的杠杆效应，主要衡量财政资金对社会资本的放大倍数；三是基金对区域的贡献程度，从基金设立政府视角看，基金应当为政府辖区发展带来积极影响，比如加快辖区内的招商引资等等。经济效益对国有资产的保值增值具有重大意义，主要表现形式是基金的投资收益，由于不同基金所处的行业领域不同，基金收益率也不尽相同。因此在设定经济效益指标时，应充分考虑行业的平均回报水平以及市场行情，否则可能会脱离实际。生态效益是指政府投资基金对生态平衡和生态系统产生的影响，并非所有基金都会涉及生态效益，需根据基金投资项目的实际情况综合考虑。

（二）政府投资基金绩效管理的指标体系

1.基金运行的阶段管理重点

政府投资基金主要分“募投管退”四个阶段，不同阶段基金绩效目标的侧重点不同，在募资阶段，母基金目标规划、资金来源等整体规划较为重要；在投资阶段，母基金管理人科学合理筛选子基金管理人或投资项目并按期完成出资较为重要；在管理阶段，基金的大量工作为投后管理，因此基金的管理机制为基金绩效目标侧重点；在基金的退出阶段，资金是否及时回收以及收益分红如何协商较为重要。

2.构建基金绩效指标体系

衡量绩效目标实现程度最常用的工具即基金绩效指标体系，指标体系最重要的构成部分是绩效指标以及指标解释，本文将结合基金各阶段管理重点，并采用定性和定量方式，从基金规划、基金决策、基金管理、基金退出、基金产出、基金效益、可持续发展和满意度八个方面构建政府投资基金绩效指标体系（参照）。

具体来说，基金规划是对基金整体规划方向、总体目标、操作要求等方面设置指标。基金决策主要考虑的是，母基金管理人筛选并确定子基金管理人或投资项目以及履行必要的审批流程。基金管理是在基金运行期间持续时间较长的阶段，主要包括基金的资金管理、日常管理、投资管理和跟踪管理，分别针对基金的资金使用、日常事务、基金投资、投后跟踪的相关事项。基金退出指标设置重点在于资金退出以及返还财政的规范性和及时性，实际上市场千变万化，资金未必一定能按期退出，该环节的指标设置应当放宽目标区间，并将重点集中于退出程序的规范性上。

前四个方面侧重于基金管理和程序，后四个方面则侧重于基金带来的影响，基金产出主要衡量母基金管理人投资的完成情况，适用指标包括产出目标、产出数量、产出质量和产出时效；基金效益是衡量基金发挥作用的最重要的一方面，评分权重应当加大占比，包括政策效应、经济效益和生态效益；可持续发展主要考虑了母基金管理人管理能力、管理制度和合作机制等方面，有助于促进基金绩效管理水平的提高；满意度主要针对基金全过程运行期间，基金服务对象对政府部门或母基金管理人的认可程度，一般通过调查问卷来实施，后四个方面的指标属于结果性指标，不大适用处于中前期阶段的基金管理。

结语

综上所述，在实施政府投资基金绩效管理时，财政部门和基金管理机构要明确各自职责分工。对于各级财政部门，首先在基金设立阶段就应当明确基金性质，不要过于强调资金的安全性；其次政府部门之间应当加强统筹协调，上级财政部门应当平衡下级财政部门之间基金的设立规模和数量以及各政府部门对基金的认定问题；最后政府部门应当建立信息化管理系统，简化投资决策流程，缩短基金运行中的行政化管理链条，从简处理基金的设立或退出程序，提高基金的整体运行效率。对于基金管理机构而言，要逐步建立起与社会资本的长期合作机制，不断寻找能力优秀且能稳定合作的市场化管理人，提升自身基金管理水平；在基金绩效管理过程中，要合理设置基金组织结构、管理架构以及人员安排，完善风险控制、监督和信息披露制度，及时构建基金全过程的绩效管理指标体系，科学设置绩效目标，定期制定基金计划，保障政府投资基金的平稳健康运行。