农村撤点并校困境及政府责任问题研究

赵倩如

摘要：近年来，在推进农村撤点并校的背景下，农村义务教育的发展出现了一系列问题，这些问题已经严重制约着农村义务教育的发展。种种问题的根源在于政府作为农村义务教育的责任主体，在政策制定方面存在一定漏洞、政策执行方面还存在一定偏差。解决这些问题的途径在于政府应该切实发挥好自己的职能，加强对农村学校的监管和评估、在教育经费方面对农村有一定的倾斜、妥善安排空闲的教育资源，在经济发展的同时兼顾好农村教育的发展。

关键词：撤点并校 政府责任 义务教育

农村义务教育是我国教育体系中的重要组成部分。在城镇化发展的大背景下，为了调整农村教育布局，优化教育资源，撤点并校政策应运而生，各级政府为推动撤点并校做出了一定的努力。然而从当前撤点并校的现状来看，仍存在着诸多问题。农村教育资源属于基本的公共产品，有着公共产品的特性，理应由政府承担起主要的责任。如果政府不能积极履行好自己的职能，那么必然会导致城乡的教育差距持续拉大，违背社会公平正义的价值追求。政府如何在农村义务教育中切实发挥履行好自己的职能和责任，是农村义務教育得以公平、高效发展的关键。

一、农村撤点并校中存在的问题

X小学位于山西省忻州市忻府区，历年来，作为本村人民接受教育的重要基地，它为所有适龄儿童提供了重要的教育资源。然而，在近几年撤点并校的过程中，X小学的发展情况却不容乐观。X小学是山西省各个农村教育的缩影，反映出了当前撤点并校中存在的突出问题，学校目前面临着“倒闭”“关门”的生存危机。

（一）农村生源减少、寄宿现象普遍

随着城镇化的发展，为了追求优质的教育，大多数家长把孩子送到了城镇接受教育，导致了X小学大量的生源流失。近几年来，随着政策的不断落实和完善，办学条件虽然提高了，可是生源流失的状况却依然没有改善。在实行“撤点并校”政策后，多个村落只有一所小学，学校覆盖的面积加大，造成了大量农村学生“上学远”“上学难”的问题，学生求学面临困境。为了缓解这种问题，国家在不断建立“寄宿制学校”，虽然一定程度上方便了学生，但是却由此造成了家长与学生缺乏交流和沟通，不能及时疏导和解决孩子成长过程中的心理问题。

（二）教学质量差，现代设施使用率低

X小学配有多媒体，老师们也有专门办公的电脑，但是这些设施却形同虚设。在对老师的访谈过程中，基本上没有任何的多媒体教学，教师上课仍然沿用传统的板书教学模式。由于老师们几乎不使用多媒体，教学主任强调老师们一周至少使用两至三次多媒体教学。然而，在教学实践中，却收效甚微。当地教育局缺乏对农村小学老师的监管力度和教学技能方面的培训，针对教师进行的系统考评机制也少之又少，造成了老师精神懈怠，教学质量差的问题。政府虽然加强了农村学校的基础设施建设，但是学校对硬件设施的使用率较低，某些学校领导层为了减少硬件磨损长期关闭图书室等，教育资源失去了原有的意义和价值，严重违背了教育“以人为本”的理念和初衷。

（三）城乡教育不均衡，差距大

撤点并校集中体现了我国的义务教育中存在不均衡的问题，农村地区由于其地理位置偏远，经济发展水平相对落后造成教育资源的短缺。因此我国法律明确规定政府具有合理配置教育资源，促进教育资源均衡发展的责任。教育资源属于基本的公共产品，政府作为主要的供给主体，理应做到协调好公共服务的配置问题，然而面对严重的城乡二元体制和差距，政府没有解决好农村突出的教育问题，使得农村缺乏教育资源等基础的公共服务，严重违背了“以人为本”的教育理念。

二、农村撤点并校困境中的政府成因

（一）财政的投资主体关系模糊

当前我国政府在农村教育的资金投入、运转方面做了一定的努力，并取得了初步成效，但是农村义务教育的财政责任划分却比较模糊。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这一规定也只是明确提及了管理责任，并未提及财政责任。此外，大部分农村县级政府的财力比较薄弱，县级财政的缺口使得无法真正落实好农村义务教育的教育经费，在实际工作中严重制约着农村义务教育的发展。在各级政府财政投入的比例方面，也未做出明确界定。当前的农村义务教育经费由中央、省政府及县政府共同承担，中央和省政府通过专项转移的方式为县政府提供保障。但在具体操作中，这种财政转移在上下级政府间难以进行划分，且划分中缺乏科学的标准和规范，省级政府在向下划拨农村义务教育经费时很难对各个经济发展程度不同的地区进行公平划拨，造成财政资金的转移支付中人为性和随意性成分居多。

（二）统筹规划责任缺失

从当前的现状来看，政府部门没有将农村义务教育的发展和当地的经济结合起来统筹规划，一些政府存在重经济、轻教育的问题。县级政府的收入来源不稳定，除了要负担教育方面的支出外，还有交通、基础设施、公共服务等方面的建设，如果乡、县政府的财政薄弱的话，在农村小学的财政投入上势必减少，更严重者则无力兴办农村义务教育，使得农村教育停滞不前。这恰恰体现了习近平所论述的马太效应的恶性循环，农村的经济贫困导致了教育贫困，教育贫困又加深了经济贫困。其次，由于教育效益的显现周期缓慢，有的政府官员受功利主义的影响，更多追求显现的政绩，履行办学责任不到位。注重看的见的短期经济利益，忽视农村立德树人的长远利益，用于投入义务教育的资金不够，严重阻碍到了农村义务教育的发展。

（三）人力资源管理不到位

当前农村义务教育中的主要问题是师资力量整体短缺，且分布不均匀，我国政府虽然建立起“三支一扶”等农村教育政策，但是实施方面仍有欠缺，在农村支教的大学生支教时间短，且未经培训就直接上岗，缺乏教学经验，由于老师少，专业老师不得不兼职力不从心的科目，老师教的质量得不到保证，学生的学习也很费力，更无法激起他们主动学习的积极性。政府缺乏对老师专业水平的考核和新知识的培训，造成了农村老师们学习的氛围不足，知识面不广且知识陈旧，不能为学生灌输新时代的新思想与新理念，教师知识的落后成为学生学习的重要瓶颈。

三、政府在农村撤点并校中的路径选择

（一）明确职责范围、加强对农村义务教育的监管和评估

上级政府要加强对农村教育质量的监测，确保农村小学中学符合国家制定的标准化办学水平。对学校各个领导建立责任追究制度，确保责任落实到个人。在政府内部要明确责任权限，防止责任发生推脱和转移。财政方面，要明确农村义务教育财政的权责主体，在实际工作中省级政府应该合理安排中央的转移支付资金，县级政府应将教育经费管理好，统筹管理好义务教育中的具体工作。对教育行政部门的履职情况要进行评估和调查，按照一定的权限和程序，对教育行政部门及其责任不作为、乱作为，过失或无为情况建立责任追究制度。此外，可以把义务教育均衡发展水平纳入各级政府部门的工作考核指标，避免追求短期经济政绩的倾向，使政府和学校的承诺付诸实践，督促政府和学校等教育主体的责任落到实处。

（二）优化资源整合、加强对农村义务教育经费的投入

当前存在着许多已经成为“空壳”学校或者即将成为“空壳”的学校，在这些学校中有许多的空闲资源。教育部以及相关部门应该统一管理，对教学设施统筹安排，把这些空闲资源用到资源短缺的学校中去，尽量避免资源的浪费。针对城乡教育不平衡性问题，政府应根据不同的区域在教育经费的投入上对农村有所倾斜，根据区域内的城乡人口流动状况、学龄人口的变化趋势和比重，合理地规划布局农村中小学校的办学规模和条件等。作为公共产品的供给主体，政府应加大对农村教育的帮扶力度，义务教育属于基础教育，每一个孩子都应受到平等的教育，孩子们不仅仅要“有学上”，更重要的是“上好学”，通过对农村教育的政策倾斜尽量减少城乡的教育差距。

（三）提高教师待遇、加强农村教师队伍的建设

农村教师素质的高低，是影响农村教育高低的重要因素。因此，要不斷加强农村教师队伍的建设，提升教师们的综合素质。政府应该发挥重要的职能，制定一系列对农村教师的福利政策，落实乡村教师的生活补助政策。要尽力提高农村教师的经济待遇和社会地位，使更多在农村任教的老师们安心留在农村教书育人，并以此为荣。其次，教师从某种层面来说仍属于国家的公务员，当前农村教师稀缺和教师的质量不高问题，可以借鉴西方国家的教师交流轮岗制度。定期将城市教师和农村教师交流换岗，让城市教师为农村教育注入优质的教学方法和教育内容，让农村教师通过在城市学校任教接触到先进的技术和教学理念。除此之外，教育部应该定期组织对老师们的培训，根据农村的教学条件、学生的发展特点等等制定相应的教学手段，具体问题具体分析，来改善农村的教育问题。

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