从“行政型”到“治理型”： 人大预算审查监督的转型重点、 问题症结与破解对策

如何有效行使人大及其常委会的预算审查监督权，不仅是对国家治理资源合理化分配和国家治理状况的重要检验，也是完善人民代表大会制度和促进国家民主政治建设的重要突破口，一度被认为是人大及其常委会监督工作被“卡脖子”的关键之所在。自2018年初以来，中共中央颁布实施了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》等一系列重磅性指导文件，并根据《深化党和国家机构改革方案》组建了中国共产党中央审计委员会。显然，中共中央关于预算审查监督的这一系列重要战略部署安排，不仅将全面实施预算绩效管理推进到国家治理体系和治理能力现代化建设的高度，而且使人大及其常委会预算审查监督工作在制度、机构和人员力量等方面得到全面重组优化，已积极推进人大预算审查监督模式由“行政型”向“治理型”的重要转型。然而，对这一“自上而下”推进的战略部署，如何在行政层级化的权力配置格局下进行逐项落实，仍面临一系列的理论和现实难题，尚需结合全国和地方人大常委会的有关实践探索而全面深入研究。

一、人大及其常委会在预算审查监督中的转型重点

人大預决算审查监督与国家政治体制和经济发展战略密切相关，是国家治理体系和治理能力现代化提升的重要内容。为贯彻落实党的十八届三中全会关于加强人大预算决算审查监督职能要求的重要改革部署，近年来党中央、国务院和全国人大相继发布了一系列重要的政策性指导文件[1]。自这些预算监督新政实施以来，各地人大及其常委会积极落实，尽管在不同发展程度的地区之间仍存在机构设置等方面的差异，但使预算审查监督工作在纵深方面普遍得到较全面的提升。概而言之，各地人大常委会的预算审查监督在监督范围、内容、对象和时间跨度等方面发生了一些重要转向，已逐渐显现出从“行政型”预算向“治理型”预算监督模式转型的重要特征。

（一）在监督范围方面，从全面覆盖向确定重点领域精准化聚焦的转变

习近平总书记在党的十九大报告中提出：要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，使全面建成小康社会得到人民认可、经得起历史检验[2]。因此，为积极支持打好“三大攻坚战”，不仅成为政府部门实施财政政策的重点领域，也随着“精准扶贫”等工作的深入实践，而推动人大预算审查监督工作进一步向重点领域的精准化监督转变，在支持脱贫攻坚、污染防治攻坚，以及统筹做好地方政府债券发行使用和风险防控工作中取得了进步[3]。总的来看，在推进预算审查监督全面覆盖的基础上，随着人大代表参与“脱贫攻坚”等项目的实施，也促使人大预算监督进一步向党和国家工作大局的重点、难点问题聚焦。

（二）在监督内容方面，从对预算收支平衡监督重点向支出预算和政策监督拓展

人民代表大会制度运行近70年来，人大预算监督主要是强调收支项目的平衡控制，即带有明显的“控权”目标。尽管这区别于西方“三权分立”的“分权”监督“制衡”机制，但仍然在监督内容方面具有重“计划”而轻“落实”等方面的局限性。近两年来，根据《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》）的要求，人大预算审查监督重点的拓展，能够较好兼顾社会公共目标的实现，是对治理导向的人大及其常委会预算监督机制的重要发展，极大拓展了人大常委会监督的实质内容。

（三）在监督对象方面，从重点对政府财政部门监督向政府预算相关部门拓展

人大预算监督议题往往具有鲜明的公共性特征，即人大审议的预算议题决不是西方政党“分肥”的载体，而往往关涉政府公共资源的分配和辖区内所有人公共福祉的实现问题。一方面，这些议题体现着人民群众的多方面利益诉求;另一方面，也牵涉到政府的能源、交通、教育和医疗等各方面的公共服务提供情况。因此，区别于单纯针对政府财政部门的审查监督机制，对政府预算相关部门的拓展能够更全面的兼顾社会公共性目标的实现。尤其是，预算民主恳谈、预算进社区以及财经代表小组等地方人大首创性的探索实践，进一步促进了人大预算监督职能在维护人民群众利益方面的公共化转向。

（四）在时间跨度方面，从注重会议审议监督向会前会后日常监督拓展

预算监督根据时间的划分，存在事后监督、事中监督以及事前监督三种情况。长期以来，人大预算审查监督主要指的是事前监督，即人代会对预算的审批监督，主要包括提出、审议、表决和公布四个环节。其中，初审是在人代会举行之前进行的，提出、审议和表决是在人代会期间进行的，公布是在人代会审议之后进行的。相对而言，监督作用发挥有限。此外，由于人代会的会议时间和议程安排比较紧张，往往导致预算审查的时间严重不足。而通过“全口径”“全过程”监督机制的引入，不但在很大程度上补强了人大常委会在会前会后的日常监督，而且也延伸和拓宽了人大常委会的监督链条。

（五）在监督目标方面，从预算合理合法性向预算监督绩效的转变

预算作为财政管理的核心机制，也是实现财政公共性本质特征的途径和形式。然而，以往人大对预算的审查监督，主要是看预算编制的合法合理性，即以人代会为主体而审查预算分配结果是不是公正的，主要是一种基于对行政机关“限权”的价值判断。然而，随着审查监督重点向支出监督和政策监督的转向，如何借助绩效监督，以有效实现财政资金的公共性价值就成为监督的重要目标。

总的来看，相比于“行政型”预算审查监督机制对于“以经济建设为中心”的“效率化”价值的片面追求，“治理型”预算审查监督机制更重视“以公共利益为中心”的“公共化”价值的全面平衡。这种机制转型，不仅反映在以上所总结的五个理论维度方面，而且许多地方人大常委会也有一些积极的首创性探索。如，广州人大率先探索建立“预算联网监督”，上海闵行借助“外脑”加强绩效预算监督，深圳罗湖区人大探索建立“预算进社区”，这些地方性探索都为未来的制度增量提供了一些宝贵的实践样板，值得进一步全面总结深入研究。

二、人大在落实“治理型”预算审查监督方面所面临的问题及其症结

从实践来看，尽管“治理型”人大预算监督已得到“自上而下”的有力推行，但考虑到“四本预算”庞杂的工作内容要求，难免会给现有的人大预算审查监督机制运行带来诸多方面的挑战和压力。其中，在地方人大常委会的监督实践中，这不仅受到传统“路径依赖”的影响，而且受制于政治经济和社会发展等各方面发展状况的限制。概而言之，目前所存在的问题及其症结主要可归结为以下几个方面。

（一）欠缺专业人员，监督力量薄弱

预算监督作为一种公共管理行为，是价值因素较少而技术因素较多的政治行为，因此也对人员和技术的依赖度相对更高。然而，地方基层人大常委会（尤其是旗县级）人大财经委工作力量薄弱，人大常委会组成人员中熟悉财政预算工作的人员较少，监督力度明显不足。一方面，2014年新修订的《预算法》，对人大常委会在强化预算编制、执行、调整、决算和绩效管理的全过程监督，以及国有资产运行管理监督等方面，提出了新的更高的要求，这使得“小马拉大车”“一人一委”的结构性张力得到进一步的凸显。另一方面，随着政府部门工作专业性和复杂程度的不断提高，致使同一单位内部各部门之间的专业分工和主体责任分配也难以保证均衡，造成人大机构与政府部门之间的信息不对称状况进一步加剧。为此，还需在用足用活法定监督方式的基础上，对各种监督主体、监督形式和监督方式进行组合优化，通过健全完善人大预算监督的“组合拳”来切实增强监督实效。

（二）政策性支出因素多，预算执行变动繁复

从预算监督向支出监督和政策监督的拓展要求来看，预算监督既是对权力运行的监督，也是对公共资源配置的监督。然而，这是需要条件支持的，即地方政府必须具有相对充足的财力，使其能同时满足计划支出、政策性支出以及债务偿还等方面的需求。然而，由于西部省份许多地方政府（尤其是县乡级基层政府）财政财力匮乏，收入增长难度相对比较大，而近年来财政支出增长较快，政策性增支因素多，刚性支出数额巨大。对许多依赖“吃饭财政”的县乡基层地方政府而言，预算收入在安排人头经费后已所剩无几，对那些挤不进预算但又必须支付的项目，一些地方只好在预算执行过程中见机行事，导致预算安排的支出项目无法到位，预算没有安排的项目又先动了资金，最终造成年终实际执行结果与年初预算方案形成“两张皮”难以匹配的现象，不仅使预算的约束力软化，而且使地方政府债务规模与债务结构的风险上升，对国民经济的平稳发展有着潜在的风险冲击[4]。

（三）囿于制度供给不足，推进“四本预算”监督尚有困难

在对国家“四本预算”的监督中[5]，国有资产预算监督是目前各地反映相对落实较好的一块;在对国有资产的“四大板块”[6]监督中，又以行政事业性单位国有资产管理监督落实情况较好。但是，由于缺乏具体明确的国有资产监管评价指标体系，以及国有资产会计准则体系，统计核算口径还不太统一，对公共道路、保障性住房以及自然资源类国有资产尚难统计核算。国有资本经营预算支出的方向和结构不合理，仍然存在民生性支出少、“取之国企而用之于国企”的体内循环格局[7]。人大监督机构很难充分了解和掌握政府性基金的收支情况，尤其是对基金支出的方向、执行的效果等信息难以掌握。对社会保险基金而言，编制方面的科学性、合理性不足，目前在城乡之间、区域之间和行业之间的预算标准有很大差异，有待进一步完善相关全国统一性的预算法律法规体系。

（四）评价指标不够健全，绩效监督难以落实

2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布实施，许多地方政府都制定了预算绩效监督实施办法，这给人大预算绩效审查监督工作的推进带来了难得机会，曾一度被认为是开创了人大预算审查监督的新格局。然而，由于目前预算绩效评价指标体系与评价机构的专业性还有待提升优化，尚难与人大预算监督目标相契合。对此，不仅需要适时制定符合人大监督需要的预算绩效评价体系，还需进一步加强监督机构之间的协作机制建设。

（五）共享机制不够健全，尚难形成监督合力

借助于审计监督部门每年向人大常委会提交的审计工作报告，虽有助于人大跟踪检查审计查出问题的整改落实情况，但存在事后性监督等方面的不足之处。此外，虽然很多地方人大都已建立起人大预算联网监督系统，但受制于网络系统覆盖范围、模块设计和技术支持与维护等多方面的局限，审计、人大与监察机关对预算监督对象信息共享机制尚未完全建立。从地方实践来看，人大常委会对财政部门预算的监督主要是通过对年度预决算的审查来实施的，监督形式还比较单一，且审计部门预算监督及监察机关预算案件办理各自为政，各方面的监督力量还比较分散，监督效果难以彻底到位，还有赖于进一步的技术升级而探索建构监督合力机制。

此外，需引起重视的是，尽管人大预算监督的模式在发生转型，但中央和地方财政收支平衡监督方面的压力仍然比较突出，仍是未来一段时间内需要重点解决的难题。在经济新常态的背景下，财政运行突出表现为收入增速下滑、支出增速刚性、收支缺口加大带来的债务风险加剧，财政发展的可持续性受到威胁，预算管理的地位和作用变得异常突出[8]。特別是，疫情较重地区和基层地方政府“三保”难度加大，使地方人大及其常委会在预算审查监督方面仍面临较大压力，尚需从体制和机制等方面进行系统研究以全面积极寻求破解之道。

三、全面推进“治理型”人大预算审查监督的破解对策

预算审查监督，多年来一直是全国和地方各级人大常委会工作中的薄弱环节。在庆祝人民代表大会成立60周年大会上，习近平总书记曾强调指出“实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”[9]，这也对新时期推行“治理型”人大预算监督工作机制提出了总的要求。因此，在适应国家治理体系和治理能力现代化提升的治理型预算监督模式下，预算审查监督更需注重多方协作而非简单控权。进一步而言，我国人大预算审查监督机制的适时完善还需结合我国政治体制运行的特点和规律，在国家立法、行政和司法等权力“分工而非分立”的模式下，逐步健全完善“既有分工，又有协作”的“治理型”绩效监督新模式。

（一）健全完善相关法律框架，推进预算监督积极转型

首先，完善人大讨论、决定重大事项制度。党的十八届三中全会强调指出，要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。但从总体上看，尚没有形成成熟权威的制度和理论来指导实践工作，导致在具体操作中，对讨论决定重大事项的原则、范围、程序、方式方法及督办落实等问题，一直缺少必要的制度规范[10]。其次，完善备案审查监督制度。适应人大常委会监督重点向政策监督转型的需要，使各级政府制定的有关保障政府预算执行的规章、决定、命令应及时向本级人大常委会备案，这还需重点解决现实存在的备案审查的范围宽窄不一、方式参差不齐、标准适用不明、程序规范不全等问题[11]。最后，根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的部署安排，建议全国人大有关部门适时出台相应的法律规范（如《财政预算绩效监督办法》），进一步完善财政预算绩效监督主体、组织实施、工作程序、财政资金分配和使用效果的责任追究、跟踪问责等方面的相应规定。

（二）完善过程性监管规范，增强监督刚性约束

一是，在预算审批阶段，需健全完善重点预算项目的分批审议、分项审议及其表决机制。由于目前人代会在预算审批过程中缺乏辩论博弈机制，而在表决时也只能“一揽子”通过或否决。这种预算“一揽子”审批的做法，虽能提高简化预算审批的整体效率，但也会造成许多不合理的预算项目“蒙混过关”的情况，导致预算审批监督的疏漏以及执行的低效。二是，在预算执行阶段，需建立健全预算修正和调整制度，这是人大常委会将预算审查职能落实的有力手段。对此，可参照有关法律规定和地方创新，对预算修正权的权力行使主體、行使程序等方面的问题作出明确具体的规定。特别是对重大支出项目而言，还需考虑健全完善预算执行风险预警和纠错制度。由于受政策执行频繁变动的影响，有些预算执行会在信息不健全的情况下存在误解误判或是误操作，还需在地方政府债务监管等方面通过风险预警机制的实施，督促预算执行部门能及时主动纠错改错，以强化其主体责任意识。此外，建议考虑适时建立纳税人公益诉讼制度，为人民群众参与监督及时发现和纠正问题提供制度支持，使整个绩效监督工作更有法律约束与制度保障。

（三）加强监督人员专业队伍建设，健全完善多主体参与的监督机制

其一，加强专工委专业人才队伍建设，通过定期培训等方式，持续优化人大及其常委会预算审查监督人员的专业和知识结构。其二，健全完善人大财经（功能）代表小组、人大代表预算监督员等工作制度，充分发挥人大代表在预算编制和执行监督中的积极作用[12]。其三，完善人大常委会预算审查监督实施细则，健全完善预算审查监督的第三方审查工作机制[13]。其四，完善人大常委会专家顾问制度，在预算工委和财经委等部门建立健全专家和项目库，借助“智囊团”“外脑”等方式促进多元主体参与预算审查监督的理论与制度完善。其五，在高校科研机构设立地方人大预算审查监督研究中心[14]，结合高校相关领域科研学术力量进行整合，并通过联合调研、开展培训与组建专项课题研究项目等方式加强“联合攻关”与智库建设。

（四）加强组织机构建设，持续健全完善专门委员会

宪法和《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都规定人大及其常委会可以根据工作需要设立专门委员会或工作委员会。对此，可重点考虑：（1）国有资产监督委员会。为有效解决国有资产监督中所存在的问题，以及今后对四类国有资产进行监督的巨大工作量[15]，还需进一步完善人大及其常委会监督国有资产的（专门）组织和机构设置[16]。（2）预算委员会[17]。四川省人大于2018年1月设立了预算委员会，这是全国省级人大中首个设立预算委员会的省份，在推进省人大及其常委会在行使预算审查与监督以及财政、税务、审计领域的立法和监督职权方面具有一些新举措，已引起省市级人大的关注与讨论。（3）审计工作委员会。审计风暴和审计公告之后，屡审屡犯、协同迟滞现象仍然存在，凸显了审计单一治理的不足和政治嵌入审计的必要。对此，可考虑借鉴“三位一体”审计管理体制改革思路[18]，全面健全完善人大监督与审计监督对接的机构和制度体系。此外，在积极完善专门委员会机构和制度建设的基础上，还需健全完善各个专委会在预算监督中的协同作用发挥机制[19]。

（五）加强网络信息化建设，完善信息共享机制

一是，通过培训等方式，加强各级人大对联网监督的重视和实践操作能力。进一步明确，在大数据信息化建设时代，人大及其常委会能否实现对政府财政收支状况的适时监督，主要体现为信息流与有关数据是否能在监督与被监督者之间得到及时有效的共享。二是，适应信息网络技术的发展而逐步探索建立“信息化”的审查监督平台。具体来说，就是要通过信息网络技术实现人大预算审查监督的“四化”，即预先审查智能化、代表审查网络化、执行监督适时化和预算信息知识化[20]。三是，建立全口径国有资产信息共享平台。充分利用大数据等现代信息技术，按照实现相关部门单位国有资产互联互通的要求，全面健全完善能够完整反映各类国有资产配置、使用、处置和效益等基本情况的信息共享平台。

（六）用足用活法定监督方式，加强多种形式的组合监督

一是，人大常委会组织（功能性）代表小组对重点支出进行视察或开展专题调研，重点检查重大项目支出的“流向、流程、流量和流速”[21]。二是，逐步引入和完善重点项目支出和政策实施的听证、询问、质询等监督形式，着力解决人大与政府财政部门及预算单位之间信息不对称等问题。三是，需对质询、特定问题调查等刚性监督途径和手段在预算监督中的实施有具体明确的规定，进一步完善实施细则。四是，健全完善“互联网+”的人大预算监督模式。党的十八届五中全会明确提出“互联网+”行动计划和国家大数据战略。在实践中，可探索健全完善“互联网+人大履职”“互联网+预算监督”等工作机制，充分发挥多种监督方式的“组合效应”。

（七）完善绩效预算和决算公开制度，健全预算审查监督的长效机制

一是，针对一些地方政府部门预决算公开不合规范等情况，全面规范预决算公开制度，进一步明确地方预决算公开按照“统一步骤、统一格式、统一时间、统一形式”的“四统一”公开模式进行。二是，在人大及其常委会机构与人员安排方面，通过人员年龄与专业知识结构等方面的优化，以及“培训”+“指导”+“咨询”等方式补强地方人大常委会在审批监督方面的短板，加强对重点支出和转移支付的监督。三是，健全完善项目考核的科学化，并在单年度预算的基础上，进一步结合跨年度预算的需要，逐步建立健全预算的长效监管机制。四是，建立健全绩效评价结果公开公示制度。要全面加强社会监督和群众监督的力度[22]，还需进一步制订绩效评价结果公开的时间表[23]。五是，健全完善预算支出的绩效监督机制，全面开展支出绩效监督。即在绩效评价的基础上，进一步完善信息反馈（公告）、责任追究、偏差调整、完善绩效预算标准、健全绩效管理制度，进而促进绩效改进目标的全面实现。

总的来看，近年来在中共中央、国务院和全国人大预工委和财经委等部门的积极推动下，人大及其常委会预算审查监督总体效能不断提升，但由于各地方政治经济发展程度还不平衡，还需根据实际情况因地制宜逐步推进。从长效机制的健全和完善要求来看，随着政府“行政首长负责制”的深入推进，人大预算绩效监督指标设计还需与省直或市（州）党政领导班子人员的考核建立指标化约束，并得到党委领导人的同意和支持，否则很难在行政主导的体制背景下强化预算法定监督的刚性约束力。从“治理型”人大常委会预算审查监督机制的转型趋势来看，尚需统合加强党纪监督、行政监察、审计监督、司法监督和国家机关内部各种形式监督的“合力效应”，积极构建“党委领导、人大主导、多方参与、突出重点、精准监督”的“治理型”预算审查监督工作新格局。

参考文献：

[1]主要有：《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（2018年1月）、《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（2018年3月）、《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》（2021年4月）。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《党建》2017年第11期，第15-34页。

[3]王萍：《年度审计工作报告：努力发挥常态化“经济体检”作用》，载《中国人大》2020年第12期，第31页。

[4]甘泉、向妍：《新城镇化背景下地方政府债务风险预警研究》，载《统计与决策》2020年3期，第155-158页。

[5]王维国、周长鲜：《人大预算监督机制研究》，中国社会科学出版社2020年版，第157页。

[6]国有资产的“四个账本”：（1）金融企业国有资产;（2）行政事业性国有资产;（3）企业国有资产;（4）国有自然资源（资产）。

[7]陈少晖、朱珍：《民生财政导向下的国有资本经营预算支出研究》，载《当代经济研究》2012年第4期，第32-38页。

[8]于树一：《经济新常态下发挥“四本预算”整体功能的探讨》，载《财贸经济》2016年第10期，第22-29页。

[9]《坚定制度自信，自觉坚持和完善人民代表大会制度——學习习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话》，载《求是》2015年第5期，第8-10页。

[10]河北省人大常委会研究室：《关于加强和改进人大讨论决定重大事项工作的调研报告》，载《人大研究》2020第2期，第4-8页。

[11]刘亚委：《省级人大常委会规范性文件备案审查制度研究》，河北大学，2020。

[12]葛微、黄鹤子：《人大代表社区联络站有效运行的制度内核分析——以深圳市罗湖区为例》，载《人大研究》2019年第11期，第28-33页。

[13]在第三方审查监督方面，目前的主要问题是指标设计不够全面合理，监督结果与预期目标还存在较大差距。而且，第三方监督的可选机构有限，难以作为预算审查监督的主力军，只能界定为暂时的补充力量。

[14]高强：《四川省：成立预算审查监督研究中心》，载《江淮法治》2019年第3期，第5页。

[15]十三届全国人大常委会贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》五年规划（2018—2022），载《中国人大》2019年第20期，第10-12页。

[16]郑广永：《人大发挥监督国有资产职能的探讨》，载《人大研究》2014年第1期，第6-9页。

[17]郭锦辉：《全国人大应设立专门预算委员会》，载《中国经济时报》2009年3月11日。

[18]杨肃昌：《改革审计管理体制，健全党和国家监督体系——基于十九大报告的思考》，载《财会月刊》2018年1月，第3-7页。

[19]周长鲜、王维国：《建国70年来人大专门委员会制度的历史演进》，载《人大研究》2019年第6期，第4-8页。

[20]其中，预算执行在线监督分系统主要是全面实现与政府财政大平台联网，实现财政在线支付和收入缴库监督，动态生成、显示预算执行进度，并进行预算数据对比和综合分析，进而做到重点监控政府债务变化、超支收入动用、上级转移支付、收支和超预算支出等情况。

[21]流向：是否流入到指定的项目上;流程：是否按照规定的途径拨款落实;流量：是否足额到位;流速：是否及时拨付。

[22]李小健：《预算绩效改革：花钱必问效》，载《中国人大》2020年第12期，第28页。

[23]十三届全国人大常委会贯彻落实《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》五年规划（2018—2022），载《中国人大》2019年第20期，第10-12页。

（作者系兰州大学政治与国际关系学院政治发展研究中心主任、法学博士、副教授。本文为甘肃省社科规划重点项目“甘肃省县乡基层在脱贫攻坚中的行政效能提升状况研究”〔项目批准号：2019ZD001〕的阶段性成果。在此谨向百忙之中协助访谈、帮忙整理并提供材料的有关人大常委会领导和朋友们，一并表示诚挚的感谢）