习近平关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想之理论体系初探

2021-07-21孙莹

人大研究 2021年7期

党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度发表了一系列重要论述，深刻全面阐释了我国人大制度的本质、特点、地位和作用，拓展了人大制度的内涵，赋予其新时代的意义。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，习近平总书记关于人民代表大会制度和人大工作的重要思想是习近平法治思想的重要组成部分，是中国特色社会主义法治理论的最新成果，是发展完善我国社会主义民主政治的基础理论和指导思想。系统深入研究习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想（下文简称“习近平关于人大制度的重要思想”），对于丰富和发展我国人民代表大会制度的理论体系具有学术和理论的价值，对于加强和完善新时代的各级人民代表大会工作具有重大指导实践意义。

目前学界和实务界围绕习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的研究可以归纳为以下几个视角。1.阐明习近平关于人大制度的重要思想在习近平法治思想理论体系中的地位角色。习近平关于“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”的重要表述是学者们关注的重点。张文显认为这是习近平法治思想关于社会主义法治本质特征的理论[1];李林指出“三者有机统一”是习近平法治思想的重要观点[2];周尚君认为“坚持人民主体地位”是习近平法治思想的基本线索，坚持以人民为中心必须坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度[3]。2.从宪法学的角度解读习近平关于人大制度和人大工作的重要论述。例如秦前红分析习近平法治思想中“一切权力属于人民”“以人民为中心”“权力的制约与监督”等宪法精神与人大制度的吻合[4];王旭认为习近平法治思想强调了全国人大常委会的合宪性审查工作在事前对涉宪性、合宪性问题把关方面的重要性[5]。3.解读习近平关于人大制度的重要思想的某一侧面。于玉宏探讨了习近平关于人大制度的重要思想和论述的价值意义[6];孙一平、郝铁川等学者总结归纳了习近平对于人大制度理论的新发展[7];简小文研究了习近平关于人大监督的重要论述[8]。4.栗战书、王晨等全国人大常委会领导同志有关习近平关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的文章和讲话。人大系统领导的文章和讲话通常会强调如何落实习近平关于人大工作的指示，如何运用习近平总书记的思想指导和统领新时代人大工作，这类文献对于人大工作很有意义。5.地方人大工作者对于习近平关于人大制度和人大工作的重要思想的学习体会。这类文献从地方人大工作者的切身体会和工作经验出发，侧重于学习贯彻，较少理论的总结和创新。

习近平治国理政思想也吸引着海外学者的关注。Baogang Guo分析了在习近平国家治理體系现代化理论指导下中国在制度化、理性化和法治化方向的努力[9]; John Garrick Yan Chang Bennett等学者探讨了习近平提出中国梦在经济发展、国家复兴等层面的意涵[10];Jacques deLisle提出习近平时代的法治模式比以往更具备法律性、发展主义和列宁主义的特征[11];等等。海外学界尚未有系统研究习近平人大制度理论思想的专题成果。

综上，在国内外现有学术文献中有关习近平关于人民代表大会制度的重要思想的研究，或是在解读习近平法治思想时有所提及，或是从某一侧面揭示该思想的意义价值，而将习近平关于人大制度的重要思想作为独立的研究对象，并且深入和呈体系化研究的理论成果较为欠缺。本研究试图总结习近平关于人大制度的重要思想的核心要素、基本特征、意蕴内涵，梳理习近平关于人大制度的重要思想的理论渊源和理论体系，研究其对于我国新时代人大制度和人大工作建设发展，对于人大工作创新实践的指导意义。

一、习近平关于人大制度的重要思想的核心要素

本文认为，习近平关于人大制度的重要思想的核心要素包括“一个中心、两个推动、三者统一、四个必须、五个环节”。

一个中心是指“以人民为中心”。正如学者们指出的，“以人民为中心”是习近平法治思想的精髓，这也是习近平关于人大制度的重要思想的中心和精髓。习近平总书记“以人民为中心”的思想内涵丰富，包括“让全体中国人都过上更好的日子”“人民是我们党执政的最大底气”“始终把人民放在心中最高位置”等等[12]。对于人大制度而言，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会，人民代表大会是国家权力机关，产生并监督其他国家机关，而人民代表大会本身由人民选举产生，对人民负责，人大制度本身的运行逻辑就体现了以人民为中心。在人大制度中坚持“以人民为中心”，就需要从选举、人大机构组织、人大职权行使的方方面面体现人民意志，倾听人民心声，符合人民利益，满足人民需求，为人民服务。

两个推动是指“推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平”。习近平总书记提出，各级人大及其常委会“要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平”[13]。人大制度的理论和实践是相辅相成的，理论来自实践又指导实践，实践为理论提供发长的土壤，两者需要共同的推进和提高。我国的人大实践创新蓬勃发展，亟需理论提供解释和引导。例如，有的地方人大成立开发区委员会并规定其对开发区管委会行使监督职权。如何认定地方人大开发区委员会的性质？这一机构的设立是否符合地方组织法？开发区委员会能否行使部分国家权力机关职权？这都需要理论的探索。而人大的实践创新，又为理论研究提供素材。例如备案审查工作体系的逐渐完善，引导学术界加深拓展对规范性文件备案审查制度的讨论。学术界积极回应实务界的实践创新，北京航空航天大学成立了备案审查制度研究中心，浙江大学开设了备案审查案例分析课程，全国人大常委会的备案审查工作实践为理论研究提供了丰沃的土壤。

“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”（以下简称“三者有机统一”）是习近平关于人大制度的重要思想的最核心要素。在不同的场合，习近平总书记反复提及“三者有机统一”[14]。习近平指出“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排”[15]。十三届全国人大四次会议审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，重申“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展”。“三者有机统一”只能通过人民代表大会制度的制度安排来实现，这是新时代中国特色社会主义民主政治制度的根本。

坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，必须保证和发展人民当家作主，必须全面推进依法治国，必须坚持民主集中制，这就是习近平关于人大制度的重要思想的“四个必须”[16]。首先，必须毫不动摇坚持党的领导。党的领导贯穿人大工作的始终，坚持党的领导，人大系统要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话、重要指示精神和党的五中全会精神，加强人大系统的党建工作。保证和发展人民当家作主，把人民的需要作为人大工作的出发点，保持与人民群众的密切联系，接受人民的监督。全面推进依法治国，需要人民代表大会制度充分发挥作用，从立法和监督等各个方面推进依法治国。民主集中制原则不仅是党的组织原则，是调整中央与地方的关系的原则，也是人大议事规则的原则。《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第二条规定“全国人民代表大会常务委员会审议议案、决定问题，应当充分发扬民主，实行民主集中制的原则”。2021年修改通过的《全国人民代表大会组织法》增加总则规定，全国人大及其常委会实行民主集中制原则，充分发扬民主，集体行使职权。

习近平关于人大制度的重要思想的五个环节是指抓好五个重要环节的人大工作，包括“加强和改进立法工作、加强和改进法律实施工作、加强和改进监督工作、加强同人大代表和人民群众的联系、加强和改进人大工作”[17]。“五个工作环节”综观全局，涵盖了人大组织和职权运作、人大与其他国家机关的关系、人大代表与人民群众的关系的方方面面，并且具有极强的实践意义。

二、习近平关于人大制度的重要思想的基本特征

本文认为，习近平关于人大制度的重要思想具备人民性、本体性、全局性、全面性、科学性、前瞻性等特征。

人民性是指习近平始终把人民摆在第一位，强调党和政府全心全意为全体中国人民服务。以人民为中心是习近平关于人大制度的重要思想的中心，人民性是习近平关于人大制度的重要思想的突出特征。从人民性出发完善人大制度，就是要坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。本体性是习近平关于人大制度的重要思想的突出特征。本体性是指坚持独立自主的立场，扎根本国土壤不照搬照抄他国的政治制度。在政治制度的设计上，需要借鉴国外政治文明有益成果，但绝不能放弃中国政治制度的根本。全局性是指习近平总书记的人大制度思想综观全局，涵盖了党与人大的关系、人大与其他国家机关的关系、人大代表与人民群众的关系以及人大组织和职权运作的方方面面。全面性是指看待问题不要偏颇，在政治制度上如果看到别的国家有我们没有就要搬过来，或者看到我们有别的国家没有就要去掉，习近平指出这两种观点都是简单化的片面的不正确的[18]。科学性是指习近平关于人大制度的重要思想坚持从国情出发、从实际出发，注重历史和现实、理论和实践的有机统一。前瞻性是指习近平总书记对人大制度建设作了近期、远景及更远景的战略安排，为推进中国特色社会主义政治制度自我完善和发展指明了方向。

三、习近平关于人大制度的重要思想的意蕴内涵

本文认为，习近平关于人大制度的重要思想具有深刻丰富的意蕴内涵。首先，习近平关于人大制度的重要思想科学论证了依宪治国与依宪执政、依法治国与依法执政和坚持并完善人大制度的辩证关系。人大制度作为“三者有机统一”的根本制度安排，党的领导实现于人大制度的运行中，党的领导方式和执政方式也随着人大制度的完善而改进。人民代表大会制度是符合我国国情的根本政治制度，在人大制度的运行中，党的主张通过人大立法程序成为国家意志，党组织推荐的人选通过人大的选举程序成为国家政权机关的领导人员。党通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，具体来说，设区的市以上的人大及其常委会是我国的立法机关，通过人大的立法程序，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身在宪法和法律范围内活动，通过党领导立法、保证执法、带头守法[19]，从而实现依宪治国与依宪执政、依法治国与依法执政的和谐统一。

其次，习近平关于人大制度的重要思想科学界定了中国特色社会主义民主政治制度与其他国家政治制度的区别。习近平指出，每个国家的政治制度都是由其人民决定的，都是在历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上发展演化而来。要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信[20]。中西方的政治制度的设计理念不同。西方的政治充斥着竞争，党派之间的竞争，利益集团的竞争等等，因此议会制度的设计是为这种利益的竞争搭建平台。而我国的人民代表大会制度不是以分立和制衡为本位的，而是民主集中制的组织原则，只有中国的人大制度才是最符合我国国情，最有利于实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

第三，习近平关于人大制度的重要思想全面覆盖了人大制度的体制、机制、程序、规范，进一步阐明了人大制度的性质、地位、特征和作用，是一个系统科学、逻辑严密、内涵丰富、论述深刻的理论体系。习近平关于人大制度的重要思想与人大制度的运行逻辑是一致的，贯穿了人大选举、人大组织、人大职权、人民代表与群众的关系、党与人大的关系、人大与其他国家机关的关系等等。这个完整完备的理论体系足以指导人大工作的方方面面。

第四，习近平关于人大制度的重要思想体现了历史唯物主义与辩证唯物主义的世界观和方法论，是马克思主义中国化和时代化的最新成果，发展了21世纪马克思主义和当代中国马克思主义，对于推进新时代人大工作完善发展具有实践的指导意义和价值。在谈到国家政治制度的设计时，习近平总书记强调“从国情出发、从实际出发”“既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验”，不能突然搬来政治制度的“飞来峰”[21]。结合現实来看，对新冠肺炎疫情的抗击既是全球共同面临的公共卫生事件，也是各国政治制度和治理模式的试金石。我国的治理体系在这样的非常时期显示出巨大的制度优势，切实保障了人民群众的生命健康安全。坚持党的领导，坚持和完善以人大制度为根本政治制度的中国特色社会主义治理体系，是符合我国国情的道路。

四、习近平关于人大制度的重要思想的指导意义

上文分别从历史逻辑和理论逻辑的视角研究习近平关于人大制度的重要思想，本部分以实践逻辑的视角分析如何运用习近平关于人大制度的重要思想理论来指导人大制度完善和人大工作创新发展。习近平关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，既全面系统又细致入微，具有极强的可操作性和实践性。例如习近平总书记提出的“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法监督职责”、地方人大及其常委会“创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”“把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容”“畅通社情民意反映和表达渠道”等指示既具有制度设计的元素，又留下人大工作创新的空间。本部分主要以广东省的地方各级人大工作为例，说明地方人大如何落实贯彻习近平关于人大制度的重要思想，推动推进人大工作创新实践。

在立法工作方面，习近平总书记提出，地方人大及其常委会“创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务”[22]。例如地方人大探索区域协同立法，为推动区域协调发展战略落实落地提供法治保障。2020年1月，河北、北京、天津的人大会议分别通过《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，并且三个条例在5月1日起同步实施，使得三地的机动车管理规范和标准得到统一。这是京津冀三省（市）首次开展区域协同立法，也是全国首部区域协同立法。2020年9月，浙江、上海、江苏的人大常委会会议分别表决通过各自的《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，并于10月1日同步施行。2020年12月18日《中共广东省委关于制定广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》向社会公布。该建议对广东“十四五”规划时期的经济社会发展的方方面面进行了筹划布局，特别提到加快粤港澳大湾区、深圳先行示范区的“双区”建设，发挥粤港澳深度合作独特优势，充分激发强化“双区”建设的整体效应和辐射引领效应，探索粤港澳深度合作、协同发展新模式，拓展粤港澳协同发展空间。珠三角的立法协同机制建设完善大有可为。

在监督工作方面，中共中央法治中国建设规划（2020-2025年）提出“加强立法监督工作，建立健全立法监督工作机制”。随着地方立法主体的扩容，立法监督工作的重要性愈加凸显。早在2018年习近平就提出“健全规范性文件备案审查制度，把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围……实行有件必备、有备必审、有错必纠”[23]。广东省第十三届人大常委会于 2018年通过了《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，对备案审查的范围和工作程序作出规定，使备案审查工作制度化规范化。地方人大在监督工作方面的创造创新是丰富多样的。例如多地的地方人大实行“民生实事项目票决制”结合了决定权和监督权等多种职权行使方式[24];例如由广东首创进而被全国人大常委会发文向全国推行的人大预算联网监督，浙江温岭开创的人大预算审查民主恳谈机制等等都是监督权行使机制的创新。

在代表工作方面，习近平总书记提出“把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容”“畅通社情民意反映和表达渠道”等指示[25]。遵循习近平总书记的讲话精神，广东省的地方人大开展各种制度的探索创新。惠州市惠城区人大推行“三三制”即“三级人大代表联络机制、三个联络群众主渠道、三个层次群众诉求处置机制”以倾听民意。类似这样的基层人大工作是社会的安全阀，把民忧民困化解在基层是国家长治久安的压舱石。代表联络站建设已经成为广东省人大工作的品牌。广东省基本已形成了以乡镇（街道）人大代表中心联络站为主，以村（居）人大代表联络站为辅的代表联络站网格化体系，这成为人大闭会期间代表履职的重要平台。

习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想既具有制度设计的元素，又留下人大工作创新的空间，为人大制度的建设和人大工作水平的提高指明了方向。认真学习领会习近平关于人大制度的重要思想并在其指导下发展和完善人大制度和人大工作，需要理论界和实务界的共同致力。

注释：

[1]张文显：《习近平法治思想研究（中）——习近平法治思想的一般理论》，载《法治与社会发展》2016年第3期。

[2]李林：《夯实全面依法治国的根本政治基础》，载《法学杂志》2021年第1期。

[3]周尚君：《堅持以人民为中心的法治思想》，载《法学杂志》2021年第1期。

[4]秦前红：《习近平法治思想蕴含深刻宪法精神》，载《检察日报》2020年12月4日第3版。

[5]王旭：《习近平法治思想中的宪法理论》，载《检察日报》2021年2月1日第3版。

[6]于玉宏：《习近平关于人民代表大会制度的重要论述及其价值》，载《南昌大学学报（人文社会科学版）》2018年第12期。

[7]孙一平：《习近平对中国民主政治建设的丰富和发展—以现代化为视角》，载《理论界》2015年第3期;郝铁川、竺常赟：《试论习近平同志关于人大理论和工作的新阐述》，载《学习与探索》2019年第8期。

[8]简小文：《习近平关于人大监督的重要论述研究——兼论我国法律监督权与人大监督制度的完善》，载《经济社会体制比较》2020年第1期。

[9]Baogang Guo.“A Partocracy with Chinese Charact

eristics： Governance System Reform under Xi Jinping”， Journal of Contemporary China， Vol.29， No.126，（2020）.