坚定人民代表大会制度自信推动人大制度和人大工作与时俱进

杨万香

20世纪初期，环县和陇东其他各县一样，劳动人民处于封建军阀和地主豪绅的统治和压榨下，没有民主权利，加之兵匪横行，苛捐杂税名目繁多，生活十分困苦。广大民众不堪忍受剥削和压迫，举义旗抗捐税，自发组织反抗地主豪绅的欺压和兵匪的侵扰，人数越来越多，规模越来越大。环县成为陇东一带较早掀起反压迫求生存、争取自由斗争的地方之一。

20世纪30年代初期，刘志丹、谢子长等共产党人领导的陕北游击支队曾多次在县南活动，诛匪除恶、打富济贫、宣传党的主张，开展创建陕甘宁边区革命根据地的武装斗争。1935年10月中旬，中国工农红军陕甘支队（即红一方面军）长征途经环县，冲击了国民党政府在环县的统治，唤醒了民众。1936年6月，红军西征解放环县大部，建立环县、曲子、豫旺、固北、定环5县苏维埃政府，下辖区、乡苏维埃政府。从此，环县人民翻身得解放，当家作主人。抗日战争、解放战争时期，在中国共产党的领导下，全县人民贯彻减租减息土地政策，开展大生产运动，抗灾自救，拥军支前，发展学校教育事业，进行了艰苦卓绝的革命斗争，为巩固和发展陕甘宁革命根据地作出了巨大贡献。境内现存的陕甘宁省委、省苏维埃政府、红大二校、庆环分区等许多革命旧址，是留给环县人民的重要历史文化遗产，成为进行爱国主义、革命传统教育基地和开展红色旅游、发展经济的重要资源。

一、人民代表大会制度确立之前在环县的探索与实践

我国人民代表大会制度理论的形成，是中国共产党人在马克思主义无产阶级政权组织理论和代议制理论直接指导下，以苏维埃政权组织为实体参照，结合民主革命斗争形势和根据地建设的需要而逐步形成的。人民代表大会制度的形成最早可追溯到第一次国内革命战争时期，中国共产党领导的“罢工工人代表大会”“农民协会”等组织，可以看作是人民代表大会制度的萌芽。第二次国内革命战争时期，中国共产党建立了工农代表大会的苏维埃政权组织，这一政权组织形式是根据民主革命斗争的需要提出的，从建设理论到具体制度都是照搬苏联苏维埃政权组织的模式，是中国共产党进行政权建设的最初探索，已经初具人民代表大会制度的基本特色。抗日战争时期，中国共产党领导下的边区政府为了全国统一抗战形势的需要，提出了具有民主性质的“三三制”原则，建立了边区参议会制度。经过新中国成立前夕中国人民政治协商会议和各地人民代表会议的过渡，1954年第一届全国人民代表大会通过我国第一部宪法。从此，人民代表大会制度就作为我国的根本政治制度得到了自下而上的确立[1][2]。

（一）环县是人民代表大会制度探索实践的参与者

新中国成立前，环县作为陕甘宁边区的重要组成部分，其民主政权的组织形式与中国共产党领导的陕甘宁边区其他地方一样，大体经历了三个阶段：环县解放初期即土地革命战争时期，实行苏维埃代表会议制度;抗日战争时期，实行参议会制度;解放战争时期，实行代表会议制度。

1936年6月上旬，中央红军西征相继解放了曲子、环县，随着解放区域的扩大，中共陕甘宁省委、省苏维埃政府随即迁至环县，政府机关初驻洪德街，后迁至河连湾。之后，地方干部随即同西征红军主力部队一道西进，发动群众，推翻国民党在县域实行的保甲制度，拓展新的苏区，积极开展革命根据地和政权组织建设。至1937年3月，先后在今属环县境内建立了环县、曲子县、豫旺县、固北县、定环县5个县级及以下各级政权，称苏维埃政府，实行苏维埃代表会议制度。苏维埃代表会议以工人、农民、自卫队员及一切劳苦大众为地方政权的主体[3]。地方政权实行议行合一制度，苏维埃代表大会执行委员会行使地方政权的各项职权，实行民主集中制的组织原则。工农兵群众对国家政权机关工作人员有监督、罢免和撤换权[4]。这种国家政体，反映了中华苏维埃共和国的国家性质，体现了国家政权和工农兵群众间的新型关系，在国家政权的产生方式、组织方式和行使职权方式等方面，为参议会制度的形成奠定了基础。

1937年5月，中华苏维埃中央政府西北办事处颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》（以下简称《组织纲要》）和《陕甘宁边区选举条例》（以下简称《选举条例》）等文件。《选举条例》规定：除了汉奸、经法院判决被剥夺公民权者和精神病患者以外，“凡属住在陜甘宁边区区域的人民，在选举之日，年满十六岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”，从法律上确定了普遍、直接、平等、自由的选举原则。抗日战争全面爆发后，为了使政权的组织形式适应政权性质的转变，巩固和扩大抗日民族统一战线，7月至10月，环县、曲子县、豫旺县、固北县、定环县根据《组织纲要》和《选举条例》，进行第一次普选，自下而上逐级进行乡代表、区议员和县议员的选举，召开第一届乡代表会和区、县两级议会。议会实行差额选举，选举县长、区长，选举产生由各界抗日进步人士参加的县、区抗日民主政府。县、区议会为县、区人民代表机关和权力机关，县、区政府为县、区权力机关的执行机关。1938年11月，陕甘宁边区议会改为参议会。从1938年底至1939年冬，各县撤销区议会，将县议会和乡代表会改为县、乡参议会，并对议员进行改选，分别召开第一届县参议会，正式确定参议会为地方最高权力机关，县政府服从县参议会，对上级政府及县参议会负责，领导和执行全县政务。参议会闭会期间，由参议会常驻议会代行其职权;乡实行议行合一制，由参议会代行乡政府的各项职权，不另设行政机构[5]。

1940年3月，中共中央和毛泽东发出关于《抗日根据地的政权问题》的党内指示信，明确提出“三三制”的建政原则，即在抗日民族统一战线时期政权机构的组成人员中，共产党员占三分之一，代表无产阶级和贫农;非党左派进步分子占三分之一，代表小资产阶级;不左不右的中间分子占三分之一，代表中等资产阶级和开明绅士。1941年至1943年，环县、曲子县按照指示进行第二次普选。第二次普选包括1941年的普选和1942年的改选。1941年10月，环县、曲子县先后召开第二届第一次参议会，选举产生县参议会正、副议长，常驻议会议员;县长、县政府委员;选举出席陕甘宁边区第二届参议会参议员和候补参议员。在第二届一次普选运动中，环县、曲子县参议会选举由于共产党员人数超过常驻议会议员和各级政府委员的规定限额，未能很好地严格落实和贯彻执行“三三制”原则。对此，1942年3月，陕甘宁边区政府给各县发出指示信，强调指出“各县参议会共产党员超过三分之一的应该自动提出辞职，由无党派候补参议员补充”。4月至5月，环县、曲子县及时召开县参议会，对县参议会和县政府委员会进行改选，解决了1941年普选中共产党员超过三分之一的状况[6][7]。

1945年9月，陕甘宁边区政府发出《关于今年选举工作的训令》，环县、曲子县的第三次民主选举工作全面展开。至1946年初，两县先后完成乡选举工作并及时进行县级政权改选，建立人民民主政权。这次选举继续贯彻抗日战争时期陕甘宁边区制定的选举条例，继续坚持“三三制”原则。抗日战争胜利后的这次选举，人民民主权利得到充分发挥，环县、曲子县在历史转折的关键时刻及时地将抗日民主政府转变为人民民主政府，使人民群众在政治上享受广泛的民主和自由，巩固了各阶层人民的团结，为解放战争的全面胜利打下牢固的政治基础[8]。

环县、曲子县各级抗日民主政府改为人民民主政府。为解决农民无地少地的问题，实行了土地改革。境内各县政权组织形式开始由参议会制度向人民代表会议制度过渡。1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过《陕甘宁边区宪法原则》，确定县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权的机关，由人民普遍直接平等无记名选举各级代表，由各级代表会选举政府人员，管理地方事务[9]。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一次会议召开，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《纲领》）。《纲领》指出，中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府;各级人民代表大会由人民用普选方法产生。各级人民代表大会选举各级人民政府，各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。正式确定人民代表大会制度为国家的根本政治制度。但新中国成立初期由于全国范围内的军事行动还在进行，土地改革还没有完成，人民群众还没有充分组织起来，因而还不具备普选产生地方各级人民代表大会和全国人民代表大会的条件，不能立即全面实行建立在普选基础上的人民代表大会制度。因此，《纲领》明确“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权”。

1949年12月2日，中央人民政府委员会第四次会议通过并颁布的《县各界人民代表会议组织通则》规定，县各界人民代表会议由县人民政府召集，其职权是听取县人民政府的工作报告，并进行讨论，提出批评和建议;向县人民政府反映人民的意见和要求，讨论与决议有关县政革兴等事宜;向人民传达并解释县各界人民代表会议决议案，并协助县人民政府动员人民推行之。县各界人民代表会议经省人民政府批准，可代行县人民代表大会以下职权：听取与审查县人民政府工作报告;审查与通过县人民政府预决算，建议与决议有关县政革兴有关事宜;选举县人民政府县长、副县长、委员，组成县人民政府委员会。同时规定，县各界人民代表大会休会期间，设常务委员会，由县各界人民代表会议选举主席一人，副主席若干及委员若干人组成之。其职权：协助、提出对县人民政府的建议;联系代表、协助政府动员人民推动各种工作;负责下届各界人民代表会议的准备工作。县各界人民代表会议由县人民政府召开，每三个月召开一次。闭会期间，由会议选举产生的常委会代行其职权。环县从1949年11月至1951年6月先后共召开两届五次各界人民代表会议。曲子县于1949年11月召开一届各界人民代表会议第一次会议。县各界人民代表会议在完成土地改革和对生产资料私有制的社会主义改造、开展“三反”“五反”运动、镇压反革命、恢复并提高工农业生产、争取经济状况的基本好转等重大社会事务中，发挥了应有的作用。

1951年10月，县各界人民代表会议改称县人民代表会议。人民代表会议是新中国成立初期地方政权组织的一种过渡形式，是特定历史条件下，党和地方人民政府团结各方力量，在各界人民代表会议之后的又一种统一战线组织，是过渡到普选的人民代表大会的准备阶段，在过渡时期，代行了人民代表大会职权。1954年7月，宪法颁布实施后，人民代表会议终止[10]。

（二）环县民主政权建设进程中的积极探索

在我国人民代表大会制度确立前的探索过程中，作为陕甘宁边区的重要组成部分，环县民主政权建设进程在当时无疑是走在全国最前列的，县域内的县级民主政权建设过程中迈出的每一步，对于人民代表大会制度的最终确立都意义重大。

1.直接决定了人民代表大会制度的性质和地位。环县境内，同陕甘宁边区的其他地方一样，无论是最初的县苏维埃代表会议，还是后来的县参议会、县各界人民代表会议、县人民代表会议，均由民主选举产生，权力属于全体选民，对选民负责，受选民监督。而这一过程中唯一在变的只是参与选举的选民范围的不断丰富，通过不同时期的一步步探索，最终将其界定为“人民”。这一进程中，除苏维埃代表会议实行议行合一制度外，后来均采用的是议行分置。于是，就有了宪法所规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关;地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。

2.直接影响了人大及其常委会的组成和职权。自参议会时期，环县境内的县级参议会就明确了县参议会由全体议员共同行使权力，同时从议员中选举常驻议员组成县议会常驻委员会，在议会休会期间，负责处理日常事务。这为人民代表大会制度的确立，乃至地方人大常委会的设立，提供了宝贵的实践经验。同时，自环县、曲子县第二届参议会开始，决定听取并讨论政府工作报告，并在第三屆参议会上，决定认真听取并接收人民群众对政府工作的检查和批评，凡是合理的立即被采纳，收效良好。现在，历次人民代表大会听取和审议政府工作报告的做法便是镜鉴于此。环县第三届参议会上，广大选民通过选举淘汰了一些不称职的干部，这一做法，可以看作是后期人大及其常委会对任命干部进行任后监督的初步探索。

3.对环县人大及其常委会的工作方式产生了深远影响。在历届参议会、各界代表会议、人民代表会议的留存资料中，每次会议收集和通过的提案绝大部分都是琐碎的“小事”，如动员群众多集粪、少喝生水、每天洗一次脸、每月换洗一次衣服，要求干部家庭带头放足、降彩礼，禁止缠脚、买卖婚姻，倡导生病吃药、不求老爷、不信巫神，但结合当时的历史时期，却无一不是关乎群众切身利益的大事。这种聚焦民生热点难点问题提出代表意见建议的做法一直延续至今。现在，环县人大代表选举时仍然会采用设立流动票箱的做法，源于环县境内第一届参议会全民普选时，为了提高选民的参选率，创造出了“投豆豆”“拃胳膊”“画圈圈”“烧香洞”“背箱子”等一系列简单易行、方便群众的投票选举方法，在当时山大沟深、交通极为不便、群众居住分散、文化程度极低的条件下，仍能达到了80%—90%的参选率，可见环县对普选工作历来都十分重视。

二、人民代表大会制度确立以来在环县的发展和完善

（一）环县是人民代表大会制度发展完善的见证者

1954年至1966年5月，是人民代表大会制度全面发展时期。随着新民主主义革命在全国范围内的胜利和人民政权的确立，建立各级人民代表大会的时机逐渐成熟。人民代表大会制度吸收了革命战争年代政权建设的成功经验，在国家政权主体方面，确立了中华人民共和国一切权力属于人民这一根本原则。地方政权机关为人民代表大会和人民委员会。人民代表大会闭会期间，由人民委员会行使其职权。地方政权普遍实行民主集中制的组织原则，人民群众对国家机关工作人员有监督撤换权。根据中央选举委员会和政务院1954年4月联合作出《对于召开省、市、县人民代表大会几个问题的决定》，环县于4月20日前完成普选工作。于1954年7月召开第一届人民代表大会第一次会议。

1955年2月，县第一届人民代表大会第二次会议根据《宪法》和《地方组织法》的规定，县人民政府改称为县人民委员会[11]（以下简称县人委）。县人委既是县人民代表大会闭会期间的地方权力执行机关，又是全县最高行政领导机构[12]。根据《中华人民共和国法院组织法》的规定，县人民法院（1955年2月前，县人民法院属县政府组织序列，院长由上级任命，一般都是县长兼任）成为独立行使审判权的审判机关，会议选出了县人民法院院长。根据《中华人民共和国检察院组织法》的规定，环县人民检察署（1950年8月成立）成为独立的法律监督机关。1956年1月，环县人民检察署改称环县人民检察院，正副检察长均由上级任命。

至1966年11月，县人民代表大会分别召开六届八次会议。县第一届人民代表大会第一次会议到第六届人民代表大会第一次会议，显示了人民代表大会制度所具有的优越性，在促进社会主义工业化、对农业手工业以及资本主义工商业的社会主义改造、稳定社会秩序、发展人民民主和健全社会主义法治等方面，发挥了重大作用。

1976年10月以后是人民代表大会制度恢复、完善和健全，人大工作取得重大进展的时期[13]。环县于1978年12月召开了第八届人民代表大会，选举产生环县革命委员会主任、副主任和委员，县人民法院院长，县人民检察院检察长。1978年12月，中共十一届三中全会总结了新中国成立以来正反两个方面的经验教训，特别是“文化大革命”的错误和沉痛教训，提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务[14]。1979年7月1日，五届全国人大二次会议制定了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》;1982年12月，全国五届人大五次会议通过了《中华人民共和国宪法》。《宪法》《选举法》《地方组织法》对完善人民代表大会制度作出了一系列規定，主要是：规定县级以上地方人大设立常委会，改变了过去人民委员会既是国家权力机关，又是国家行政机关的状况;省级人大及其常委会有权制定地方性法规;改革选举制度，将等额选举改为差额选举，将直接选举的范围扩大到县一级;改变农村政社合一的体制，恢复设立乡政权等[15]。1981年至2020年，环县进行了10次县级换届选举，分别召开了九届、十届、十一届、十二届、十三届、十四届、十五届、十六届、十七届、十八届人民代表大会。

（二）环县是地方人大常委会设立和发挥作用的践行者

1981年5月，环县第九届人民代表大会根据五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，决定设立环县人民代表大会常务委员会，至2020年，已历十届。

党的十一届三中全会以来，我国人民在党的领导下，大力发展社会主义民主，健全社会主义法治，使人民代表大会制度不断得到发展和完善。在中共中央和国务院一系列健全民主法治的方针指引下，环县人大及其常委会依据宪法和法律赋予的职权，依法监督“一府一委两院”，组织执法检查、代表视察、述职评议等活动，不断加强自身建设，为推进全县民主法治建设做了大量工作，取得显著成绩。

人大及其常委会的组织和制度建设不断加强。中共十一届三中全会之后，中共中央和国务院深刻总结历史经验教训，通过修改宪法和制定法律，对完善人民代表大会制度作了一系列重要规定。在各级党委的领导和支持下，“文化大革命”期间瘫痪了的人民代表大会制度得到全面恢复和进一步完善。依据宪法和地方组织法，环县人大设立了常委会，乡级人大设立了主席团及专职主席或副主席，健全了工作机构，培养和造就了一支经验丰富、富有活力的人大干部队伍。县人大常委会制定了一系列自身建设方面的工作制度和办法，在指导监督乡镇人大开展工作、行使职权方面做了大量工作，逐步实现了人大工作的规范化。

人大及其常委会的职能得到充分发挥。一是不断完善民主选举及重大事项决定制度。随着《选举法》和《地方组织法》的实施，实行县乡人大代表的直接选举，改进代表提名办法，坚持差额选举原则，保障和扩大人民的民主权利;实行人民群众直接参与国家事务的管理，自主选择自己的代表和公仆，充分行使当家作主的权利。县人大及其常委会紧紧围绕全县改革、发展和稳定的根本性、全局性问题，深入调研，广泛听取人民群众的意见，认真审议决定重大事项，初步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的重大事项决定机制。二是不断加强对“一府一委两院”的法律监督和工作监督。主要通过听取和审议“一府一委两院”专项工作报告、组织开展执法检查、对社会“热点”问题跟踪调查、评议“一府一委两院”其所属部门和垂直单位工作，建立健全行政部门执法责任制、推行错案责任追究制等，督促“一府一委两院”依法办事、严格执法、公正司法。制定了实施司法案件个案监督办法、财政预算审批监督办法等，使监督工作基本做到有章可循。三是不断改进干部任免工作，组织对拟任干部进行法律知识考试和任前调查，开展任后述职评议，积极探索对任命干部的监督方式。四是不断健全代表联系机制。县人大常委会把加强同代表的联系放在重要位置，不断总结经验，制定并完善联系代表、代表联系选民办法，使代表工作逐步走向制度化。常委会组成人员视察和调研，都注意同当地的人大代表联系，直接听取意见。常委会举行会议时，邀请部分人大代表列席。建立代表活动小组，在乡镇创建代表之家、在各村建立代表工作站，努力为基层代表开展活动搭建平台。

全社会的民主法治意识普遍增强。改革开放以来，中共环县县委不断加强和改进对人大工作的领导，积极推进党的领导与人民当家作主、依法治县的有机统一。县、乡两级人大自觉把加强社会主义民主法治建设作为自身的首要任务，及时将党的主张通过人大的决定决议变为国家意志，积极探索，大胆实践，认真履行宪法和法律赋予的各项职权，较好地发挥了地方国家权力机关的作用。“一府一委两院”及其工作人员增强了向人民负责的自觉性和公仆意识，逐步适应在人大监督下开展工作。经过七个五年普法教育以及依法治理实践，全县人民的民主意识和法治观念普遍增强。

实践证明，人民代表大会制度是符合中国国情的政权组织形式，是建设具有中国特色社会主义的一个重要组成部分。在县级以上地方各级人大设立常委会，是我国政权建设的一项重要改革，是坚持和完善人民代表大会制度的重大举措[16]。新时代赋予新使命，面对全国上下深入贯彻习近平新時代中国特色社会主义思想，在全面建成小康社会、加快建设幸福美好新环县的新征程中，环县人大及其常委会将切实担负起宪法和法律赋予的神圣职权，在县委的坚强领导下，站稳人民立场，想人民所想，急人民所急，扎扎实实地做好人大各项工作，凝心聚力、砥砺前行，为环县的民主法治建设和经济社会发展作出新的贡献。

注释：

[1]参见张斌斌：《人大制度的理论与实践发展——基于“增量民主”理论视角分析》，载《人大研究》2012年第7期。

[2]参见马春荣：《山东省德州市人大代表履职问题研究》，《山东大学硕士论文》-2014。

[3]参见付清松：《议行合一——我国人大制度组织原则探析》，《东南大学硕士论文》-2007。

[4]参见胡松、饶勇：《中华苏维埃共和国与现行国体、政体的渊源关系》，载《南昌大学学报（人文社会科学版）》2010年第5期。

[5][6][8]参见韩伟：《陕甘宁边区民主代议机关的历史演进》，中国共产党新闻网，http：//dangshi.people.com.cn/n1/2016/0628/c85037-28502346.html.

[7]参见中共庆阳地委党史资料征集办公室：《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，甘肃人民出版社1990年版。

[9]参见陈寒枫、杨一凡：《我国宪法制度的建立和发展历程》，载《人大研究》2011年第8期。

[10]参见郑碧新：《建国初期县人民政权的建构研究（1949-1955）——以湖南省湘潭县为个案》，《湘潭大学硕士论文》-2007。

[11]参见陆凯阳：《当代中国县级政府体制与运行机制研究——兼以湖北省英山县为例》，《华中师范大学博士论文》-2001。

[12]参见马少红：《论人民代表大会制度在我国的确立》，载《东北师大学报（哲学社会科学版）》2006年第12期。

[13][15]参见赵剑红：《论人大制度的改进与完善》，《中南大学硕士论文》-2005

[14]参见《上海人大月刊》编辑部：《中国共产党与人民代表大会制度的创立发展》，载《上海人大月刊》2011年第7期。

[16]参见万其刚：《我国人民代表大会制度的形成与发展》，载《当代中国史研究》2005年第1期。

（作者系甘肃省环县人大常委会主任。本文在编纂《环县人民代表大会志》过程中，收集有关档案和图书资料撰写而成。其中苏维埃代表会议、参议会的资料主要来自于甘肃人民出版社版《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》和庆阳市档案馆馆藏档案;各界人民代表会议、人民代表会议、人民代表大会资料主要来源于环县档案馆、环县人大常委会档案室馆藏档案）