基于PPP模式的高职X证书产教融合困境突破与路径选择

李涛

摘 要 产教融合是推进教育链与产业链精准对接，破解X证书发展问题的必经之路。当前高职教育X证书制度正进入试点深水区，在学校运行层面和评价组织运行层面暴露出诸多问题，包括学校层面的证书考核费用较高、证书含金量待检验、考前培训难以持续、资源使用费不确定、证书多难以甄选、课证融合难度较大，评价组织层面的运营风险较大、证书竞争品牌有待树立、学生与教师及学校“三满意”困难。PPP模式运行机制对于开展X证书产教融合、课证融合具有独特优势，符合学校和评价组织的共同利益。双方可以采用协议合作、实体性项目公司、股份制或混合所有制二级学院的组织形式开展X证书课证融合试点，共谋培养现代产业所需的高技术技能型人才。

关键词 高职教育;PPP模式;X证书;产教融合;课证融合

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）11-0006-06

2019年4月，教育部等四部门联合印发了《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》，提出“将1+X证书制度试点与专业建设、课程建设、教师队伍建设等紧密结合”[1]，X证书实施成为促进高职教育产教融合、校企合作、深化“三教”改革的关键措施。学校与评价组织开展校企合作，符合公共部门与私人部门合作范畴，通过风险共担与利益共享运行机制，能够有效促进校企双方开展深入合作，实现产教深度融合。

一、PPP模式推进X证书产教融合的意蕴

（一）PPP是深化产教融合的重要方式

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作伙伴关系，指“双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”[2]，一般“通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、委托经营、公建民营等方式[3]。与社会采购服务模式相比，PPP模式典型特征表现在政府部门没有将公共服务完全转让给私人部门负责，而是公私共同参与、政府长期监管、绩效评价付费。支付形式有政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等。PPP模式运用于高职教育的内涵体现为“三性”：经济性、教育性、职业性。经济性驱动学校和企业参与运作获取效益，教育性呈现培养职业教育公共人才产品，职业性强调产业需求导向与学习工作本位。职业教育PPP模式并不是公私部门追求各自利益最大化，也不是政府将职业教育公共服务推向私有化，而是通过契约关系，引导私人部门合理承担社会责任，从而减轻政府财政负担，提升职业教育办学活力[4]。

（二）X证书制度是高职教育PPP模式的重要抓手

截至2020年12月31日，教育部职业技术教育中心研究所授权发布共四批次培训评价组织301家，涉及职业技能等级证书447种。培训评价组织按其单位属性划分为企业、行业协会、研究机构、事业单位、民办非企业五大类别，其中企业的数量排名第一，达283家，占总数的94.02%，其开发的证书共425种，占证书总数的95.08%[5]。可以看出，X证书评价组织以企业为绝对主体。

2021年1月，根据教育部最新公布的《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》任务（项目）承接情况，全国32个省份总共将投入超过80亿元专门进行1+X证书制度试点工作。未来X证书工作将会不断增加力度，成为学校与评价组织校企深度合作的重要平台。X证书评价组织提供技能等级标准、培训方案、培训内容、考核标准与考核证书等完整培训链，高职院校在X证书制度试点方面开展PPP模式运行的目标与融合关系如表1所示。

二、当前高职教育X证书运行面临的问题

经过2019和2020年两年的试点，很多学校积极推进完成了X证书考核的初期目标，参加考核的学生学习意愿强烈，证书内容实用性、先进性、科学性突出。但与此同时，在X证书制度推进过程中，许多新的问题不断暴露，为未来发展埋下隐患，需要系统分析问题和制订解决措施。为了全面客观地分析问题，必须要从学校和评价组织两个层面来展开。

（一）学校层面

1.证书考核费用较高

与专业技术资格证书考试费用相比，X证书的考核费用偏高，这与X证书的实操性、先进性不无关系。专业技术资格证书以理论考试为主，考试内容比较成熟稳定，经人社部门认可具有权威性，在社会中具有很高知名度。X证书的考核内容以技能实操为主，流程比较复杂，与当前新技术、新工艺、新材料紧密结合，其开发难度相对较高，因而考核费用较高具有一定合理性。其中，商科类考核定价相对较低，比如智能财税初级为280元;而工科类考核定价较高，比如数控车铣加工初级达到680元。若学生计划取得专业相关的多个X证书，则所需费用更高，学生是否有能力承担相应费用，是否会影响到学生的考试意愿，这些都是需要进一步调查分析的问题。

2.证书含金量有待检验

与专业技术资格证书相比，X证书属于新鲜事物，其在社会上的权威性和认可程度还不高。人力资源社会保障部、教育部发布的《职业技能等级证书监督管理办法（试行）》规定，两部门目录内职业技能等级证书具有同等效力和待遇，但证书含金量大小最终取决于证书能为持有人带来多少工作效率和效果方面的价值增值，需要学生与用人单位的共同评价和社会长期检验。因此，X证书的社会认可度短时间内还难以提升。

3.考前培训工作难以持续

学生想要考核获取X证书，仅依靠自身努力是不够的，还需要教师的支持与辅导。当前，很多学校采用课外培训的方式，辅导学生考前训练，虽取得一定训练效果，但却不是长久之计。一是开展课外培训，学校需支付教师相应的培训报酬，随着X证书数量不断增加以及学生学习人数的增多，必然导致学校不断增加教学成本，未来难以持续。二是考前培训的短期行为，培养不出工匠精神及相关技术技能，且证书考核带有一些运气成分，并不能完全反映学生的学习效果。三是考前培训占用大量的工作时间，当前教师教学、科研等任务非常繁重，許多教师也不太愿意承担这些额外工作量。

4.培训资源使用费不确定

当前，学生参加X证书的考前训练，基本需要使用评价组织提供的培训资源，例如线上训练平台、培训课件、训练题库、考核设备等。学生可以在线上训练平台上完成技能项目的模拟训练，掌握相应职业技能。由于教师与学生都需使用评价组织所提供的培训资源，因此涉及到支付资源使用费问题。当前情况下，有的X证书在培训期间资源使用是免费的，但非培训期间不确定是否收费。有的评价组织直接要求学校购买相关的考证软件、数据管理软件等工具才能参加考核，资源费用高达几十万元。评价组织为追求经济效益，必然将开发运营成本最终折入相关的培训资源使用费以及证书考核费上，未来学校想要开展考核培训，很可能会付出“资源使用+证书考核”捆绑式的综合成本，这也成为学校推动X证书发展的一个棘手问题。

5.证书多难以甄选

仅以会计专业为例，目前学生可以考取的X证书多达20种，从第二批的智能财税1种到第三批的财务共享服务、大数据财务分析、数字化管理会计等8种，再到第四批的会计机器人应用、智能审计、业财融合、企业管理咨询等11种，X证书涵盖会计专业领域的各个方面，数量过于庞大。下一步学校面临如何掌握每个X证书的特点，根据本专业的发展规划开展动态甄别，选择证书以深度融入到人才培养方案中。由于不同X证书都各具特色，其先进性、实操性较强，也导致教师学习难、掌握难的问题，例如智能审计、企业财务与会计机器人运用证书等。与此同时，面向学生开展X证书政策宣传并让学生理解X证书的效用也存在较大难度。如何让教师和学生遴选出符合未来产业需求、学校专业发展和学生职业规划的X证书，是一个亟待解决的现实问题。

6.课证融合难度较大

课证融合不是课程置换，而是双方资源整合后产生“1+1>2”的效果，具体表现为课程标准与等级标准对接融合、课程内容与培训内容对接融合、教学过程与培训过程对接融合、课程考核与技能考核对接融合、课程学分与技能证书对接融合。这需要学校与评价组织在师资、设备、软件、学习资源、教材等方面的充分整合。当前评价组织在线上训练平台、实操设备、培训资源、教材等方面占据优势，而学校在师资、课程、场地等方面占据优势。评价组织通过师资培训，部分解决了学校培训师资相对匮乏的问题，但其他问题还远未得到解决。可以预计，未来评价组织会成为线上训练平台、实操设备、培训资源、教材等方面的集成供应商，与X证书捆绑形成一定程度的资源垄断。为了加强课证融合，按照传统发展方式，学校需要采购X证书相关的整体资源，这样无疑将大大增加学校的教学成本负担，而且评价组织也没有动力深入参与课程建设，最后难以做到课证融合。

（二）评价组织层面

1.运营风险较大

评价组织开发一项X证书，前期需要花费大量的调研、专家咨询、标准开发、设备与软件研发、师资培训等时间、人力和物质成本。在运营维护期间，需要不断更新与维护以保持技术先进性，持续进行人力资本等各项投入，另外与学校密切沟通对接也要花费大量时间和精力，这些都给评价组织带来运营成本压力。但证书是否能够被学校教师、学生充分接受，还需要不断沟通磨合与学习检验，未来还需要用人单位的检验评价。评价组织的经济效益来源主要为证书考核费收益、培训资源使用费收益、人力资源效益以及社会声誉效益，未来评价组织是否能够产生足够的经济效益，存在着较大不确定性。

2.证书竞争品牌有待树立

随着X证书数量不断增多，评价组织相互竞争愈发激烈，例如与会计专业相关的证书已达20种，评价组织达到14家，未来如何提高X证书的知名度以获得学校认可，成为重要且现实的问题。提升X证书竞争力的途径在于加强校企合作，更具体地说就是加强课证融合。X证书考核目前主要面向职业学校学生，评价组织暂时没有能力直接面向学生开展考前培训，而是通过学校师资间接开展考前培训。未来随着X证书的数量不断增加，只有参与课证深度融合的评价组织才能获得学校的真正认可。评价组织将线上训练平台、培训资源等融入学校专业课程，双方共同实施教学，才能牢牢锁定X证书在学校教学中的关键地位，也是激发X证书核心竞争力的关键举措。

3.学生、教师和学校“三满意”困难

学生是X证书考核费的未来买单者，教师是X证书的培训实施者，学校是开展课证融合的组织者。学生、教师和学校三者既是X证书的直接接受者也是受益者，而用人单位则是间接接受者与受益者。用人单位虽然未直接与X证书发生业务关系往来，但是通过雇佣持有X证书的学生，成为公共职教产品的间接与最终受益者。X证书工作推行首要考虑学生满意度、教师满意度以及学校满意度的“三满意”问题。学生是否足够满意，取决于证书是否使其自身职业能力切实得到提升，是否最终获得用人单位的高度评价，是否能够得到长远的工作回报。教师是否满意，取决于证书内容是否与产业需求一致，教学过程与结果是否更加有效。学校是否满意，取决于是否降低了财政负担，是否提升了人才培养质量。

三、PPP模式在X证书制度实施中的运行机制

传统市场交易模式下，评价组织发布X证书，耗费开发与运营等各项成本，最终通过学生参加X证书考核以及学校购买服务，获取证书考核费和培训资源使用费来弥补成本、获得收益。在追求利润的动机驱使下，评价组织理所当然希望学校购买使用相应的培训资源，且参加考核的学生越多越好，而学校的教育目标则是希望学生通过获取数量不限的X证书提高专业技能，并尽量为学生减轻考核费用负担，同时节约相关教学资源成本，因而从经济角度讲，培训评价组织与学校是站在对立面的，存在难以协调的矛盾。在PPP模式下，评价组织与学校共同培养人才、共担未来运营风险、共享未来运营收益，有利于校企合作、课证融合，有利于提升专业建设水平，有利于学生学习掌握先进的职业技能。职业教育PPP模式涵盖四大要素：伙伴关系;职教公共服务;风险共担;利益共享与社会责任担当。这四大要素相互贯通并形成职业教育PPP模式建設体系和运行机制[6]。

（一）共同发展的伙伴关系

PPP模式下产教融合伙伴关系的价值集中体现在治理架构的多元参与，产教融合并不局限于企业的资金投入层面，更强调在产教融合项目的运作管理、风险监控、利益分配、绩效考核等层面强化校企互动合作，实现校企之间的知识共享、课程共建、人才共有、成果共用，确保学校、学生、企业、社会都能从项目中获得收益[7]。学校与评价组织双方首先建立清晰的权责利关系，将各自的专业优势相互整合，明确项目的股权制度安排，双方形成设计、融资、建设、运营、退出的合作制度，为良好伙伴关系构建打下坚实的基础。

（二）共同培育的职教公共服务

PPP模式下学校与评价组织需要共同呈现合作成果，提供职教公共服务产品。双方的合作成果体现为共同培养产业所需的高技术技能型人才，在直观上通过课证融合教学成果与学生X证书考核结果来呈现。PPP模式下课证融通不再是学校单独完成的工作，也不是学校为主、评价组织为辅的工作，而是双方成为“双主体”，共同负责课证融通所需要的课程标准、教学内容、教学方法、教材建设、教学资源库、师资建设、实训基地、考核评价方案等一系列工作。双方各自发挥专业优势，学校以提供师资、课程、场地为主，评价组织以提供资本、知识、管理、技术等为主，双方共同培养学生掌握先进职业技能，提升人才培养质量。

（三）共同应对的风险承担

PPP模式下的风险承担表现在公私部门分别承担的风险，以及双方共同承担风险（比例分摊）的安排。一般来讲，公共部门所承担的风险主要是政策性风险，而私人部门所承担的风险主要是投资性风险。在PPP模式下项目的综合风险会比单部门各自管理的风险低。站在学校角度，这降低了职业教育人才培养与产业需求的供需不匹配风险，解决了教师知识老化、工具技术落后、教学方法陈旧、学生训练不真实等各种问题;站在评价组织角度，这降低了企业投入与产出不平衡、未来收益不确定的发展风险。通过X证书资源在校内的深度利用，不仅投入能够获得稳定收益回报，而且增强了X证书与专业建设的粘性，长期必将增加学生考核规模而带来更大收益，同时扩大了X证书在社会中的品牌知名度。未来评价组织也会更专注、持续投入到研发工作中，从而获得更好的职业技能等级方案。双方根据实际合作情况，识别各自面临的风险因素，根据权责利关系，分析应该自行承担的风险与双方共担的风险，进一步做好风险分析与风险评价工作，按照风险与收益相匹配原则，为将来经济利益共享与分配打下工作基础。

（四）共同实现的利益分享与社会责任担当

共同利益分享是产教融合的核心动力，PPP模式下私人部门能否真正参与，经济利益是首要考虑因素。按照学校和评价组织的合作特点，私人部门通常获得五类收益，即政策性收益、投资性收益、共同成果收益、人才资源收益和社会声誉收益。政策性收益是政府鼓励企业参与PPP模式给予的税收减免、融资优惠、项目审批等方面的政策措施。《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》，提出对纳入产教融合型企业建设培育范围的试点企业，兴办职业教育的投资符合规定的可按投资额的30%抵免当年应缴教育费附加和地方教育附加，推动各地建立健全省级产教融合型企业认证制度，落实“金融+财政+土地+信用”的组合式激励政策[8]。投资性收益是学校按照评价方投入的资金、管理、知识、技术等成本，以及所承担的风险给予评价组织的风险补偿。评价方主要负责设计、融资、建设，配备线上训练平台、训练设备、培训资源等，根据评估所承担的风险，合理测算评价组织的风险投资报酬率，以计算应该获取的风险补偿。另外，还要综合考虑X证书考核所带来的不断增长的考核费收益。共同成果收益是指评价组织与学校共同开展专业建设、课证融合，通过资源共享、共同合作获得的教学、科研、培训等成果，例如人才培养方案、课证融合方案、培训课件、新型教材、训练题库，甚至线上训练平台、科研专利、生产设备等，这些成果收益由双方共享。人才资源收益是指为社会培养了大批高素质技术技能人才，同时满足了评价组织自身发展所需优秀人才的筛选与储备。借助产教融合平台，评价组织能实现员工的进修和培训，提高员工对产业前沿的关注度，增加企业人力资源价值，提升企业核心竞争力。社会声誉主要是指评价组织参与合作育人，提升了人才培养的精准度，提高了学生就业质量，从而提升了评价组织的社会声誉与社会责任形象。

四、借鉴PPP模式开展X证书产教融合的具体路径

高职教育PPP模式建设通常以项目为载体。从项目类别来看，又可分为纯股权项目式PPP模式和实体项目式PPP模式。其中，纯股权性项目是指公方与私方合作建设的股份制或混合所有制学校（一级组织层面）或学院（二级组织层面，以二级学院即独立学院为代表）;实体性项目是指公方与私方合作共建的基础设施、投资工程，例如职教基地、新校区工程等，是属于规模性实业项目[9]。借鉴PPP模式开展X证书产教融合，既可以合作建立纯股权性质的、以X证书内涵为基础的二级学院，也可以实体性项目为载体，合作建立具体实体项目。

学校根据X證书事业的发展规划，根据专业大类建设课证融合综合训练中心，各自投入建立通用硬件设备（如通用型计算机、服务器等）、专用硬件设备（如评价组织专门研发的实操设备）、专用软件资源（如评价组织开发的线上训练平台）、培训课程、培训资源、考核题库等。由于涉及多个X证书，其涉及的建设资金需求量较大。根据公私双方共同发展需要，考虑公私双方的机构性质、合作安排、股东认定、股权设计问题，可分为协议合作、实体性项目公司、股份制或混合所有制二级学院三种形式。

（一）协议合作

校方与评价组织合作，既不成立独立的项目公司，也不成立股份制或混合所有制二级学院。双方就项目的立项、设计、融资、建设、运营以及退出等达成协议安排，践行合作育人、合作办学、合作就业、合作发展的办学定位，以合作风险共担、合作利益共享为原则，共同完成项目实施。这种形式不涉及股东认定、股权设计，也不需要解决项目为公办还是私有的问题，双方就各方投入成本、风险承担、利益分配、纠纷处理等问题协商达成一致即可。

双方各自投入资产、各自拥有资产所有权，通过双边协议进行资源整合，共同经营全部资产，属于相对松散的合作方式。由于没有成立共同参股的项目公司，双方共同投入的资源独立性偏弱，学校投入资产容易受校内资产管理制度、甚至二级学院内部资产调配的约束和影响，未来在评估投入、资产使用、资产处置等手续上会比较复杂，而企业投入资产也容易受到企业经营管理要求的常规调配与处置。未来需要双方加大沟通，严格制定资产的管理细则，从而确保共同资产按照规划目标运营。此时学校与评价组织开展协议合作，由学校提供实训场地与师资，评价组织提供所有硬件或软件资源的融资和建设，双方协议在课证融合方面开展深度合作，为教师和学生提供全方位、可持续的X技能教学服务和证书考核服务。在达成项目绩效目标后，学校从财政预算收入支出相应服务费，以满足评价组织收回成本与获取投资收益。

（二）实体性项目公司

校方与评价组织合作成立X证书产教融合项目公司，经营范围包括课证融合和考核培训两大业务。学校引入评价组织成立项目公司，主要分为两种：一种是国有公司，包括由学校引进私企但学校控股、学校直接引入国企两种形式;另一种是私有公司，包括由学校引进私企但私企控股、私企独资运营两种形式。项目公司作为独立法人，独立核算、自负盈亏，且公司产权清晰、利益分配机制简单易行。学校投入资产与学校自身资产各自独立运行，相互不受干扰。按照《公司法》规定，建立股东大会、董事会、监事会和管理层的现代公司治理体系，确立公司治理规则和管理制度，运行与管控相对容易。就成立国有公司还是私有公司而言，国有企业更重视社会责任，而私有公司更重视经济驱利，因此成立国有公司成为多数选择。但这并不绝对，例如典型BOT、BOOT、BOO模式可以通过公开招投标，授权私有公司在特许经营期内独资运营公共事业，既强调经济驱利性，又重视社会责任，此时会需要学校重视对项目的监管和协调。

以BOT（建设、运营、移交）模式为例。由公共部门提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行项目的融资、建设与运营，在特许期内受到公共部门监督约束，在特许期结束时将所经营的项目移交公共部门，而私营部门则通过公共部门或服务方收取费用以回收成本。期间公共部门拥有项目所有权，而私营部门只拥有相关经营权。学校给予评价组织特许经营期（例如10年），在特许经营期内学校从财政预算收入支出相应服务费，以满足评价组织收回成本与获取投资收益，评价组织持续维护更新X证书，从而避免了一次性招投标建设项目很快就技术过时的不利后果。特许期届满，评价组织将项目净资产无偿地移交学校。举例来说，评价组织融资投入100万元，学校设定10年特许经营期，每年给予15万元的服务费，假设忽略其他成本费用，粗略测算评价方的内含报酬率达到8%。此时还未考虑通过课证深度融合所带来的学生证书考核费用收益。若计算考核费收益，按照每年200名学生，平均每人300元考核费计算，每年将增加收益6万元，评价方的内含报酬率将达到16%。

（三）股份制或混合所有制二级学院

股份制或混合所有制二级学院是指学校与行业、企业共同出资举办二级学院。学校与评价组织共同投资成立X证书混合所有制学院，如会计专业可以设立智能财税学院、财务大数据学院等。股份制或混合所有制二级学院作为教学管理主体，一般没有独立法人地位且投资方主要为企业，作为学校正式的二级管理机构，与学校其他二级学院具有同等地位。股份制或混合所有制二级学院的最大特点在于引入企业投入，其内部治理体制、管理机制不再是纯粹的以教育为导向，而是增加了市场导向，强调资源投入与产出效益。参考股份制模式，可以按照产权比例设立董事会、监事会或股东会，或者成立二级学院决策委员会、监督委员会，组成由校企双方人员共同组成的管理团队。校企双方应赋予管理团队相应的决策权。在此基础上，还要建立相应的治理机制，如管理团队的激励约束、绩效评价、监督、收入分配及信息披露机制等，形成“双主体”下的日常管理机制，从而实现办学项目日常运行的高效率和高效益[10]。

当前，国家层面针对高职教育产教融合陆续出台相关政策，PPP模式在产教融合上仍然具有独特优势，在X证书制度改革正当其时的背景下，借鉴PPP模式加强X证书产教融合，一定程度上能够有效破解X证书未来发展的许多问题，能够有力促进教育链与产业链进一步精准对接。学校应该主动与评价组织开展合作对接，商定合作模式和细则，通过X证书产教融合、课证融合，双方共同培养社会所需的技术技能人才，取得经济效益和社会效益双丰收。

参 考 文 献

[1]教育部等四部门.关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案[J].中华人民共和国教育部公报，2019（4）：124-128.

[2]国务院办公厅.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知[Z].国办发[2015]42号，2015-05-19.

[3]国务院.关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见[Z].国发[2014]60号，2014-11-16.

[4][7]徐佩玉.PPP模式下职业教育產教融合的关键维度、价值意蕴及实施路径[J].教育与职业，2020（23）：13-20.

[5]黄娟，罗尧成.我国四批1+X证书培训评价组织及证书分布情况分析[EB/OL].（2021-01-18）[2021-02-05].https：//www.sohu.com/a/445534455_99955612.

[6]黄志兵.基于PPP的高职教育与产业协同创新机制研究[J].职业技术教育，2019（32）：10-13.

[8]张晨，马树超，郭扬.完善体系 重点突破 压实责任——《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》的三大特征[J].中国职业技术教育，2020（33）：10-15+23.

[9]熊惠平.高等职业教育PPP模式的内涵、特征和产权设计[J].高等教育研究，2016（11）：58-63.

[10]周小青，陈刚.高职院校二级学院混合所有制办学模式研究[J].教育与职业，2019（5）：24-30.