双循环格局下辽宁飞地经济发展探析

李晓杰，白春莹

（1.沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳110034；2.沈阳职工大学 综合办公室，辽宁 沈阳110030）

发展飞地经济是贯彻落实习近平赴辽宁和吉林考察时提出的“深入实施东北振兴战略”“开放合作”重要精神和中央实施“六稳”“六保”工作任务的重要举措。加快形成国内大循环为主体、“双循环”相互促进的新发展格局，是党中央和国务院应对国际新形势的重大发展战略。“十四五”时期是辽宁实现全面振兴、全方位振兴极为关键的五年，双循环格局下赋予了辽宁飞地经济新的发展内涵和机遇。

一、文献综述

全球飞地经济主要有四个研究方向：民族飞地经济、资源型飞地经济、FDI型飞地经济和中国产业转移背景下的飞地经济。国外学者研究飞地经济，注重探讨其对经济增长、就业等方面的促进作用和影响问题。以飞地经济命名的首部著作是以IT产业为例，研究FDI对墨西哥当地经济可持续发展的影响[1]。国外学者也从财政税收与经济增长角度研究飞地经济，如Kaulik、Manash通过Harris-Todaro模型，论证了欠发达国家和地区飞地经济发展中经济增长的动力源泉。实证结果显示，降低外资税率短期内产生负效应，导致国民收入减少，但长期却可以提高国民收入均衡水平。只要经济政策适当，“飞地”就可以带动当地经济持续增长[2]。

国内主要侧重研究FDI型及产业转移背景下的飞地经济，专著非常少。目前，只有《飞地经济与共建园区——苏沪合作试验区规划前期研究》一本书系统讲述了飞地经济及其理论[3]。关于飞地经济理论基础、发展原理、机制等理论论证也不多，主要侧重介绍飞地经济发展模式、利润分成、统计口径、合作机制等实操性内容。其中，南方先进地区招商引资较为容易，飞地经济比较发达，其又以产业园区为发展重点，尤其是以江浙为代表的长三角和珠三角一带。吴福象介绍了“长三角”飞地经济优质资源跨区域整合、供应链跨区域整合、贴牌生产的国际代工和跨区域的园区平台共建四种模式，实现增长方式、产业结构、企业结构和和技术模型四方面转型，阐述了“五代园区”的发展模式，为各地发展飞地经济指出了明确的发展路径[4]。李猛和黄振宇从协调区域经济发展角度，介绍了飞地经济和反向飞地经济两种模式，指出前者在帮扶援建、产业转移等方面发挥了重要作用，后者则在招商引资等方面积累了宝贵经验。飞地经济要由双方共管向一方主导转变，应赋予发达地区更大的管理权限，而反向飞地更要加强引资功能，通过明确的利益分享机制充分调动发达地区合作的积极性[5]。王明友和张琳从产业联动、产业互补角度指出，沈阳要以具有地方特色的飞地经济作为突破口，实现产业的跨越式发展[6]。关于飞地经济实证研究较少，邢洁运用AHP和熵权法进行了“飞入区”的灰色评价[7]；冯艳飞和向万宏引入贸易中引力模型，指出产业结构和距离是影响飞地经济的重要因素，为飞地经济区位选择提供了理论依据和相关对策[8]。

二、辽宁飞地经济发展成效显著

自2018年启动飞地经济以来，辽宁省通过落实支持政策、创新合作机制、做好调度考核等举措，使飞地经济为全省经济发展搭建新平台、培育新动能、厚植新优势的拉动作用越来越强劲，而且成效显著，成绩突出。截至2020年1月，辽宁14个市已落户飞地经济项目1 200多个，签约总投资约1 900亿元，全省共设立省级飞地园区72个，市级飞地园区107个。

（一）上下联动，飞地经济已形成发展合力

全省建立起省、市、县、乡、镇、村上下联动体系，各级政府将飞地经济列入“重强抓”重点工作任务强势推进，各级党政主要负责人牵头挂职飞地经济工作推进小组，狠抓落实，为全省飞地经济发展提供了坚实的组织保障。领导责任分工明确，实行项目包产到户制，以项目“保姆”式承包管理飞地项目。

（二）精准施策，飞地经济支持政策逐步走向深化

2018年，《辽宁省人民政府关于支持飞地经济发展的实施意见》出台了4类13项支持政策，制定了包括标准厂房、园区交通基础设施专项资金支持、用地年度计划指标保障、简化用地审批程序、简化环评并缩短审查时限及人才补助等政策，随后各市也全都配套出台了支持政策。尤其是2020年，辽宁省财政厅多措并举，实施更加积极的财政政策，在继续加大专项资金支持力度的基础上，进一步尝试探索安排专项债券、建立产业引导基金和财政担保机制等多种金融创新工具，推动全省飞地经济高质量发展。

（三）产业定位+集群发展，辽宁飞地经济发展模式地域色彩浓厚

朝阳市紧盯京津冀产业转移和高铁经济契机，积极发展“承接产业”飞地经济；丹东市积极发展省际飞地经济，依托东北东部出海大通道区位优势，以特色旅游和现代服务业等为抓手，深度挖掘腹地资源。

当前，辽宁飞地经济继续延续蓬勃发展态势。未来，探索以高质量发展打造辽宁飞地经济升级版已成为辽宁省今后推动飞地经济发展工作的重要目标和抓手。

三、双循环给辽宁飞地经济带来前所未有的发展机遇

在新冠肺炎疫情影响下，国际经济形势日益严峻，中美之间的脱钩与角力关系尤为值得关注，这是对中国作为世界第二大经济体大国的定力和智慧的严峻考验，也是中国振兴与崛起所必然要历经的战斗洗礼。面临新的国际经济政治形势，政府及时调整经济发展战略和对外关系战略，重新确立了打造经济内循环、积极发展国内外双循环的新发展格局。对内深挖国内消费市场、构建产业链自主安全可控体系以降低外贸依存度，对外打通资金与金融在国际市场上的循环畅通，是在实体经济和金融体系两个层面实现我国双循环战略的重要举措。双循环发展战略的提出，表面上是确保国内产业链自主可控、化解美国强行脱钩的被动化之举，实质上深层次原因是重构全球贸易体系和国际货币体系的结构化需要，更是中国阶段性经济结构调整的必由之路。

同发达地区成熟模式相比，辽宁飞地经济发展虽尚属起步阶段，但开局良好，飞地经济发展模式或将可以承载重任，成为带动辽宁经济进一步发展的突破口和新引擎。

（一）国有经济基础扎实，服务国内市场经验丰富

辽宁省国有经济占比较大，具有服务国内超大规模市场和内需潜能高质量供给的能力和优势，应该在国家双循环战略格局中发挥更大的推动作用。从我国出口贸易市场主体和结构角度看，民营经济出口贡献率逐年提高，已成为推动外贸发展的主力军。虽然2020年突发疫情对民营经济带来了较大冲击，但发展趋势未变。相比较而言，我国国有企业在服务国内市场和满足国内需求方面作用更大，是国有经济主要发展立足点。辽宁省作为国有经济相对集中的老工业基地之一[9]，国有经济占比超过30%，远超全国，民营经济多以国有企业配套形式存在。新时期国家加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，为辽宁飞地经济高质量发展提供了广阔的发展空间。

（二）工业体系完备，产业基础雄厚

辽宁作为我国重要的老工业基地，拥有完备的工业体系。交通、电力、水利、通讯等基础设施完善，矿产、土地等自然资源较为丰富，产业发展和科技研发基础较强，产业工人素质较高，具有高质量发展的雄厚产业基础和优势。尤其装备制造业基础良好，列为农产品加工、石化和冶金全省四大支柱产业之首。由于近些年创新不足、技术缺乏及转型升级滞后，导致产业优势尚未完全发挥出来。但依托原有较高知名度和市场影响力，辽宁完全有能力承接国内发达地区的先进技术转移和发达国家FDI型飞地经济发展。

（三）得天独厚的区位优势

当前，在美国强行在高科技等众多领域与中国加速脱钩的严峻形势下，两国贸易前景的不确定性加强，辽宁国际经贸合作发展“向东看”优势端倪初显。尤其是RCEP的签署落地，带动了中日韩及东北亚区域经济合作谈判加速；“一带一路”国家战略初步实施便取得了成功，势必会向纵深方向持续推进，辽宁已主动融入中东欧“16+1”国际合作。辽宁国际贸易合作向亚洲、东南亚，特别是东北亚区域倾斜，是大势所趋。同时，加强中欧飞地经济和东北亚飞地经济合作被寄予了较大期望，辽宁经济还拥有广阔的发展空间和巨大的发展潜力。

四、双循环格局下辽宁飞地经济发展趋势分析

扩大内循环，以更加开放和包容的心态稳定外部经济发展环境，构造新型双循环体系，促进辽宁飞地经济高质量发展。

（一）因城施策，飞地经济兼顾高中低端劳动密集型产业

各地发展飞地经济无一例外地高度重视引进高科技、集群式、全产业链或高端产业，希望能够实现弯道超车，加快推进飞入地经济结构调整和产业升级。但经济发展双循环理论要求全面发展飞地经济，产业转型升级的同时也应兼顾中低端产业，尤其是劳动密集型行业发展。

辽宁发展飞地经济需要因城施策。沈阳、大连等中心城市要集中资源培育、发展或引进具有自主知识产权和核心技术的高端产业，以提升中心城市核心竞争力，同时应继续适度瘦身，尤其是向沈阳都市圈内的周边城市加快转移一般性产业。长三角、珠三角及纽约、旧金山、东京等地发展飞地经济的经验显示，经过多年培育与发展，上述各中心城市已与周边地区形成了经济资源优势互补、产业结构错落有致的经济发展格局。目前，上海等特大城市已进入去工业化阶段，沈阳和大连两个新一线城市，可提前统筹规划。辽西北等欠发达地区，飞地经济可兼顾引进一些有环评资质的一般性企业和中低端装备制造业，尤其是劳动密集型产业，以解决收入和就业问题，从而实现脱贫攻坚和乡村全面振兴。

（二）扩大内循环，与周边及欧洲地区国家展开飞地合作

立足内循环，并不是指经济发展完全转向内循环，而是通过自身发展，主动塑造有利的外部环境。扩大内循环为辽宁飞地经济开拓了新的发展思路。

1.加强与东盟国家飞地经济合作

中国与东盟同属东亚区域生产网络体系。2020年，东盟分别超越美国和欧洲一跃成为中国第一大贸易伙伴。东南亚拥有大量青壮年劳动力，政治生态趋稳，经济前景也普遍向好。虽然和中国劳动密集型产业存在竞争关系，但由于中国整体比较优势高于东盟，所以，两者主要仍是产业梯度内合作关系[10]。2018年中美贸易摩擦发生以来，出现了大型国际企业为规避美国关税将生产基地从我国撤到东南亚各国的现象，但这也是国内产业升级、部分产品终端转移到东南亚的结果。中国对东盟投资生产的产品主要是经由中国和东道国平台出口到欧美等最终消费国家。随着中美合作稳定性关系降低，美国作为终端消费市场对东盟国家施加影响力已扩展到经济领域，强迫东盟在经贸领域与中国“脱钩”，其深层次原因是中国与东盟经济循环不能依靠双方经济活动闭环来完成。

辽宁加强与东盟国家发展飞地经济，需要重新调整定位和策略，将东盟纳入内循环体系，深挖双方经济内生增长力，对东盟投资生产要转向产地生产和中国内地及当地消费，减轻对欧美消费市场的依赖。东盟对华贸易逆差与自身贸易顺差之比从2012年的98%变为2019年的331%，表明东盟正由单纯“出口平台”转向重要消费市场。金融、房地产、数字经济和销售等行业与当地居民生产生活等经济活动联系更为紧密，应成为辽宁与东盟发展飞地经济的重点领域。2020年RCEP的签订，中国—东盟合作关系迈上新台阶，双方成为利益交融的战略伙伴。

2.开展与“一带一路”国家飞地经济合作

辽宁是“一带一路”的重要节点，与欧洲市场处于“一带一路”沿线的两端。“一带一路”倡导互联互通——以大型基建项目打通东道国与外部世界的连通性。大型项目投入较大，我们容易陷入与美国及其盟友竞底竞标的漩涡中，即便中标，由于项目不可持续也可能导致东道国利益亦因此受损。经济内循环形势下，辽宁“一带一路”飞地经济发展应及时调整发展方向，不能再坚持向东道国继续转移省内过剩产能。互联互通工作重点应转向打破东道国国内条块分割，提升东道国城乡联动性，从而将东道国经济增长潜力转化为可见的经济成果，为辽宁飞地经济发展创造稳定的外部经济环境。

中国—中东欧“16+1”合作是“一带一路”建设的重要组成部分。其中，11国是欧盟成员国，西巴尔干5国也在“入欧”进程中。中东欧地区劳动力丰富，整体素质也较高，因此吸引投资能力日益增强。作为欧洲地区经济增速最快、最具发展潜力的蓝海区域，辽宁应加强与该地区开展飞地经济合作。中东欧16国长期以服务业为主，工业发展同质化程度较高，地缘优势使得中东欧16国与欧盟核心15国之间经贸往来和投资合作日益紧密，西巴尔干5国更是公认的“欧盟”飞地[11]。该地区市场结构单一，资本缺乏，技术也比较落后，引进资金和技术是该地区谋求经济发展的首要任务。同时，中东欧大部分国家转轨经济特征明显，目前正处于低水平的投资扩张期，类似于我国改革开放初、中期阶段，制造业领域和基础设施部门投资前景很可观。例如，中东欧各国普遍青睐大型机械设备、土地楼宇等有形资产，研发、软件和商业等无形资产并未受到重视，证券规模在欧洲占比也比较小。辽宁与中东欧“16+1”国家可在银行（金融）、飞机制造和旅游业等领域开展飞地经济合作，为辽宁扩大双方经贸合作（5国顺利加入欧盟以后），占得先机。

3.扩大与欧洲地区国家飞地经济合作

当前，我国国际经贸合作发展不得不“向东看”，面向欧洲开放合作是辽宁飞地经济高质量发展的一项重要工作。辽宁省装备制造业基础雄厚，但升级转型滞后，制造业优势尚未完全发挥出来。德国、法国、意大利等欧洲国家拥有先进的制造业，但国内市场狭小，强烈渴望在全世界范围内配置优势资源。中欧产业发展基础相似，但处于不同的价值链条和生产环节，双方优势互补，发展飞地经济合作前景非常广阔。因此，辽宁省可以在先进制造业、战略性新型产业和生产性服务业等关键行业开放合作。例如，中德产业园宝马项目，在扩大就业、增加地方财政收入等方面，算是一个比较成功的飞地经济建设项目。

4.借机“中日韩自贸区”加快建设开展飞地经济合作

RCEP的签署有望加快推动辽宁省中日韩自贸区建设。除传统日用消费品领域，辽宁应该在农业、制药业、耐用消费品生产制造领域，如汽车供应链及生产资料、机器人、其他装备制造业及数字经济领域与日韩开展飞地经济合作。韩国在通信技术领域保持领先，日本在硬件技术方面，如机器人、大数据等占据优势。辽宁省是装备制造业大省，可以尝试进行现代服务业跨境合作和数据交流共享，与韩国、日本开展数字经济合作。

（三）加强顶层设计，推动FDI高质量发展

辽宁是改革开放后东北三省利用外资最多的省份，这也是促进辽宁经济发展一个不可忽视的因素。继续坚定不移地扩大开放，吸引稳住FDI，是持续推动辽宁经济加快发展的一项既定经济政策。2020年，华晨债券异动系列事件的发生，引发了对辽宁FDI型飞地经济的深层次思考。FDI是华盛顿共识和可持续发展战略下的产物，墨西哥IT产业发展及其他国家相关案例已经证明，发展中国家引进FDI，如果不与当地政府产业发展规划紧密结合，不融入本地经济发展体系，不改变原有全球生产体系模式，只有税收优惠激励的FDI政策并不能给发展中国家带来较大的经济效益。

五、促进辽宁飞地经济高质量发展的对策建议

目前，辽宁飞地经济发展质量亟待提升。资金短缺、项目用地供需矛盾突出、飞地两地市场标准对接不畅、第三方费用高导致飞地企业成本增加、飞地合作模式缺乏市场化机制等问题突出，建议从以下几个方面加以改进。

（一）多措并举，加大金融支持飞地经济发展力度

当前，辽宁飞地经济发展资金不足仍是首要问题。辽宁飞地经济主要实行园区管理和产业发展模式，飞地经济基础设施建设主要依靠财政资金，因此缺口较大，园区投入亟待增加。建议多措并举，重点做好飞地经济资金支持工作，扩大包括民间资本、社会风险投资（基金直接投资、产业开发基金）及外向资金引入（跨境金融服务）等融资渠道，将专业基金合作作为重点方式，可能会取得辽宁飞地经济发展的重点突破。

1.积极与政策性银行开展合作。国家进出口银行、农业发展银行和国家开发银行的政策性资金和开发性资金可成为辽宁省农业产业化、大型装备制造企业等对口飞地经济建设的首选资金来源。

2.重点发展飞地经济产业投资引导基金，强化社会资本参与飞地经济建设，尤其需要调动商业银行等金融机构的资金。建议采取财政存款挂钩、PPP（政府与社会资本合作）等方式激励银行等金融机构支持飞地经济发展。

产业投资引导基金原始动力是支持经济结构调整，尤其是促进传统产业改造和发展高新技术产业。按投资阶段和领域不同，产业投资基金可分为以下形式。

表1 产业投资基金主要形式

飞地经济产业投资引导基金是为满足某飞地产业发展需求而设立，主要侧重于扶持特定行业发展，政策导向性明显，专业性较强，期限一般为3—7年，属于中长期投资，作为战略投资者推动飞地企业发展。申报人一般都为政府所认可，易受到机构投资者青睐，对社会资本具有较强的引导性。在合作方式上，银行等金融机构通常借道子公司或充当募资中介、募资顾问方式设立产业基金。在产业基金的投资与管理运作阶段，商业银行充当财务顾问，提供基金托管业务的增值服务，也可依托“贷联投”及在基金机构投资基础上的“投联贷”（即PE+贷款）业务。除传统融资方式外，还可以积极探索项目夹层融资，形成银行等低成本资金的优先层、融资企业股东资金的劣后层及夹层资金所构成的中间层，从而可填补股权资金、普通债权资金之后仍然不足的收购资金缺口。同时，鼓励企业开展资产证券化，利用票据贴现、非金融债务融资工具、知识产权质押、应收账款质押、景区收益权质押、供应链及生态圈融资、订单融资、发票贷、融资租赁等金融产品，助力飞地经济建设。

3.建立飞地经济财政担保，与银行共设风险补偿基金。鉴于商业银行贷款押品足额的刚性原则，建议政府与银行共设风险补偿基金，以担保金方式存入银行指定账户，合作银行以担保金额度放大若干倍，为飞地企业提供融资。贷款违约时，风险补偿基金可为代偿，既强化了银行对优质飞地项目的授信意愿，也满足了飞地企业的无抵押贷款需求。

4.尝试发行“飞地经济专项地方债”。对重大飞地项目，建议探讨发行专项地方债。项目投资规模、预期收益、投产年限等由第三方市场评估，债券利率、期限也由市场决定，债券偿还则由市场机制完成。

（二）培育飞地两地统一市场标准对接与结果互任机制

飞地经济是政府主导的产业转移经济，需要两地政府在行政、社会事务及市场层面展开充分合作，加强统筹协调。建议进一步让渡放权，建立统一市场，开展统一标准执法，探索行政许可权力的跨区域互认，在制度机制上进行标准对接和结果互认，甚至可整建制引进先进管理团队和让渡政府部分相关行政权力，提升辽宁飞地经济管理水平。例如，探索尝试划出一片飞地经济试验基地，全权交由对口合作的江苏省运营管理，所有经济及行政权力全部转交合作方，以此促进辽宁飞地经济的快速发展，缓解南北经济差距持续扩大的发展趋势。经济基础决定上层建筑，当区域经济发展落差达到一定程度，政治上的生疏隔阂和分离的风险也随之加大。

（三）积极发展“反向飞地”，比学追赶南方先进地区

“反向飞地”由欠发达地区主动发起，到发达地区设立域外“飞地”，消化吸收发达地区所凝聚的产业氛围环境和各种软资源，实现“孵化在南方、生产在北方”的经济发展模式。集聚异地发达地区的创新资源，实现创新资源的跳跃式转移，使其成为欠发达地区后方生产基地强大的发展动力。

积极发展招商型反向飞地经济。招商引资历来受地方政府重视，是推动本地经济发展的一项最重要工作。但总体上看，落后地区吸引投资难度相对较大，尤其是较难引进高质量、高效益投资。反向飞地为破解落后地区招商引资发展瓶颈提供了新的思路。辽宁省政府可在南方先进地区购买或租赁楼宇，承租给国内外大型企业和知名企业设立总部，以租金减免等优惠政策鼓励企业在辽宁建立后方生产基地，或者是将企业部分生产经营活动置于辽宁飞地，企业需在辽宁地区注册，向地方财政上缴税款，以此抵补总部企业租借办公场所的优惠租金。招商型的反向飞地经济可以极大提升招商引资的层次和规模。

大力发展招才引智型反向飞地经济，这是缩小与南方先进地区发展差距的重要途径。人力资本是推动社会经济发展的重要因素。我国人力资本南北方差距较大，并且继续加大。近些年来，辽宁人才流失现象较为严重，虽然沈阳还能保持少量人口净流入，但却是东北地区其他城市一般劳动力的转移进入，难以吸引高层次人才落户。因此，在南方人才高度聚集地区建立飞地园区，从发达地区招才引智，是吸引科创资源、比学南方发达地区、缩小经济发展差距的务实之举。鼓励和引导省内装备制造业传统优势企业发展反向飞地经济，在发达地区建立异地研发机构或职业学校，尤其支持大型央企、国企在江苏、浙江飞地经济发达地区建立反向飞地经济区。发展模式上，应多向江苏学习“强势政府”推动飞地经济。同时，也要积极培育浙江省“由下而上”的市场化飞地经济发展基因。与发达地区的科研院所合作共建实验室或研发机构，借力发达地区的人才资源和科研设备，提升辽宁地区的科研能力和科研水平。在发达地区吸引优质项目入驻反向飞地进行孵化，项目成熟后移至辽宁进行产业化、规模化发展。

（四）培育一批知名的飞地经济品牌企业

企业是市场经济的主体，也是创新的动力来源。中美高科技加速脱钩背景下，化解被孤立的局势，发展飞地经济，需要更强化与域外或全球最好的企业合作。欧美在国际市场上拥有优先地位，主要是因为他们有一批在世界上拥有技术优势和话语权的全球化企业。辽宁要提升全球资金和资源的利用与整合及人才吸引能力，就要有意识地强化和培育一批在世界上有影响力的飞地经济品牌企业，这是辽宁做好内循环的根本性基础条件。