政府信息公开背景下档案开放鉴定工作的挑战与对策研究

赵品

一、新《档案法》提出的新要求

（一）待鉴定档案数量增加

新修订的《档案法》中将档案控制年限缩减为25年，在法律责任中又追加了“不按规定向社会开放、提供利用档案的”单位或个人将“由县级以上档案主管部门、有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。具体到基层央行档案管理工作中，缩短封闭期、强化档案部门开放职责所产生的最直接影响即可能导致待鉴定档案数量出现短期激增。

（二）强化档案开放鉴定主体责任

新修订的《档案法》明确规定“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责;尚未移交进馆档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责”。这一规定主要包括两方面变革，一是对新增档案由档案形成或保管单位进行开放审核。二是现存馆藏档案开放鉴定工作由多部门协同完成。 这两项规定明确划分了鉴定责任，有利于提升档案鉴定开放工作的专业性和科学性。但现有的制度设计中，档案形成和移交单位大多数情况下未被纳入到档案开放鉴定职能单位当中，专业优势无法发挥，“部门协同”鉴定模式缺乏相关程序设计的保障和支撑。

（三）档案开放鉴定信息化工作重要性提升

新修订的《档案法》增专门章节阐述“档案信息化建设”，内容涉及数字档案馆建设、电子档案管理、接收和共享利用等方面。 提升档案开放鉴定工作信息化水平，对于提升鉴定工作效率和档案工作信息化水平具有至关重要的作用。

二、目前档案开放鉴定工作面临的矛盾和阻碍

（一）开放鉴定工作人才队伍建设不足

基层央行在行员招录中很少涉及档案专业，因此档案人员在上岗时大多没有经过系统化培训，专业性和科学性稍欠;档案人员流动性大、老龄化严重， 导致管理水平参差不齐、工作衔接不畅，难以适应信息化条件下的档案事业发展。而且在当前工作中，档案员独立完成了大部分档案开放鉴定工作，一方面档案公开鉴定审核需要对国家秘密、商业秘密、个人隐私、负面影响等因素进行多方考量，另一方面，档案开放鉴定工作涉及的业务面广，具有较强的政治性、政策性、原则性、业务性、保密性，仅靠档案人员承担开放鉴定工作恐难应对，且存在较大风险。

（二）开放鉴定标准尚待进一步明确

当前档案开放鉴定的法规制度相对宽泛，开放鉴定标准不够明确，缺乏统一性和可操作性。 档案反映了文件形成的全过程以及相关背景信息，其中难免涉及不适宜公开的过程性信息，目前，在进行档案开放鉴定工作中，经常存在简单粗暴的“一刀切”，这不符合法律规定，也不符合客观实际，极有可能造成使档案信息资源封闭或者泄漏涉密涉敏信息的严重后果。

（三）开放鉴定与政府信息公开衔接不紧

档案开放鉴定的最终目的是服务于政府信息公开，但是在目前的工作中，两者之间衔接不紧，甚至存在脱节现象。其原因主要在于档案利用部门对于政府信息公开效果缺乏评估手段，在了解档案利用效果时，只能片面统计档案查阅人次，但对是否充分满足群众需求知之甚少，因此，档案开放工作无法精准和准确评估对接政府信息公开需求。

三、影响档案开放鉴定工作的内外部因素

（一）内部因素

一是时间界限。《档案法》第二十七条规定：县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放。《各级国家档案馆开放档案办法》中规定：经济、科学、技术、文化等类档案，可提前开放，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，可自形成之日起满五十年开放。如按国家有关规定需要继续保密或应控制使用，档案馆应继续延期开放。、

二是密级因素。原则上涉密档案只有经过解密，方能进行开放鉴定，否则禁止列入鉴定范围。涉密档案的解密需要经档案形成单位会同各级档案馆，共同对涉密档案的密级和保密期限做出处理决定。

（二）外部因素

一是人员因素。档案开放鉴定工作对鉴定人员的政治素养、文化素养、历史知识、业务素养等各方面要求较高。为了更好的推进档案开放鉴定工作，一方面要尽量减少流动，保持档案开放鉴定工作队伍处于相对稳定的状态;另一方面要合理设定档案开放鉴定任务的工作量和时间安排，最大程度上保证从业人员高质量完成工作。

二是環境因素。在档案开放鉴定时，要把不同历史时期的档案文件，置于当时的社会环境、政治环境、人物环境、地理环境、时代环境等中多维考量。

总之，影响开放鉴定的因素繁多，相关从业人员必须从严落实相关规定，认真加强责任意识和敬业精神，做到“应开尽开，应控必控”。

四、推进档案鉴定开放工作的对策研究

（一）加强专业人才培养和档案开放队伍建设

一是增加档案人员数量。摸清待鉴定档案规模，并据此合理增加人员配置，为到期档案得到及时鉴定提供必要保障。二是加强业务培训。档案开放鉴定专业性较强，建议采用理论学习和脱产培训等方式相结合，全面提升从业人员业务水平。 三是建立开放鉴定考核监督机制。深入开展专项检查，强化对检查问题的业务指导，不断提升依法履职水平。

（二）完善开放鉴定工作流程

一是在现行法规制度框架下，可考虑建立由档案形成部门或相关业务部门、政务公开部门共同会商提出开放鉴定意见，由档案和保密部门审核把关，最后报主管领导审定的工作机制，确保开放鉴定工作的全面性、专业性。二是构建“文件形成人员——文件形成业务部门——开放鉴定工作委员会——行业专家”四级工作体系，具体实施开放鉴定工作。即由文件形成人员提出开放鉴定初审意见;如文件形成人员无法确定开放鉴定初审意见，则由文件形成部门组织讨论，确定开放鉴定初审意见;如初审意见争议较大，提交档案开放鉴定工作委员会审查;仍不能确定的，可以组织相关行业专家进行论证，形成开放鉴定审查意见。

（三）统一开放鉴定工作标准

开放鉴定，标准先行，没有明确、统一的标准，开放鉴定工作就无从开展，因此，作为档案形成单位，基层央行应组织专业人员细化鉴定标准，建议考虑借鉴《政府信息公开条例》《保守国家秘密法》的相关条款规定， 设立“不开放”清单，明确划定控制使用档案的范围和年限。在开放鉴定工作过程中，档案形成单位应严格把握鉴定标准，合理划定控制范围，避免掌握工作标准宽严不一。

（四） 提升档案鉴定信息化水平

新阶段，基层央行档案信息化建设初显成效，但相较国家专业档案馆在信息化建设还存在一定差距，因此，加强基层央行档案信息化任重道远。档案开放鉴定信息化是提升档案管理现代化水平，推动档案走向开放的关键环节。一是实现工作环境、鉴定工具上的“信息化”。积极争取政策和经费支持，将档案开放鉴定工作信息化与电子档案接收、数字档案馆建设、档案数字资源共享利用等工作统筹谋划，一体推进。 二是实现工作机制上的信息化，搭建档案部门与相关部门协同开展档案开放鉴定工作的渠道和平台，构建档案开放鉴定协作共享机制。 促进档案在接收、保管、鉴定与利用等各个环节紧密衔接，保证档案传输安全性，推动信息共享，避免各个部门因“信息孤岛”而产生重复劳动。浪费档案管理资源，提高档案开放利用效率。

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作者单位：中国人民银行唐山市中心支行