城中村基层党组织的组织力提升研究

赵媚妤

摘 要：城中村基层党组织在组织动员党员干部及群众应对新冠肺炎疫情的过程中，通过强化组织领导、落实联防联控、加强宣传动员等举措，切实发挥了战斗堡垒作用，但也存在制度建设不全、群联防线不牢、舆论引导不力等短板。要有效防范化解突发公共事件带来的风险挑战，城中村基层党组织应着力提升组织力，完善党组织引领社会治理体制，完善应对突发公共事件的工作机制，提升党员干部个体应对突发公共事件的能力素质。

关键词：城中村;基层党组织;突发公共事件;组织力

党的十九届五中全会提出，实现“十四五”规划和二〇三五年远景目标，必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素，广泛团结一切可以团结的力量，形成推动发展的强大合力。要确保党中央决策部署有效落实，就要完善上下贯通、执行有力的组织体系。因此，基层党组织组织力的提升是坚持党的领导和党加强自身建设的应有之义。实践证明，城中村基层党组织的组织力在新冠肺炎疫情防控中得到了坚实的考验，较好地把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为疫情防控的强大政治优势。城中村基层党组织要持续提升组织动员能力，强化政治引领，扩大组织覆盖，提升群众凝聚力和社会号召力。本文以广州市H区中心城区XH街为例，研究考察城中村基层党组织在新冠肺炎疫情防控中组织动员方面的优秀经验及面临的主要问题，探讨其组织力提升的可行性对策建议。

一、城中村基层党组织在新冠肺炎疫情防控中组织动员的主要经验

面对突如其来的新冠肺炎疫情，广州市H区坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》的要求，充分发挥农村党组织书记、村委会主任和集体经济组织100%“三个一肩挑”及全面推行经济社社委会成员任命制的组织优势，抓住经济社小网格这个关键，1323个经济社党组织共发动16300多名党员深入发动、组织、凝聚群众，织密织紧农村防疫群防群治联控网。

XH街位于H区中心城区，以商业服务业为主，面积29.81平方千米，户籍人口约18.7万，流动人口约21万，下辖32个社区、8个行政村，其中7个为城中村，共有38个经济社。目前，XH街基层党组织共有51个、党员1250人;户籍人口约3万人，流动人口约15.1万人。7个城中村的党委书记全部兼任村联社社长，38个经济社党支部书记全部兼任经济社社长，街道党工委任命社委会成员114名（含社长），经济社党支部与经济社社委会成员交叉任职率为61.4%。XH街城中村基层党组织认真落实《新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控工作方案》和《H区以党建引领抗击新型冠状病毒感染肺炎疫情的若干措施》，依据各村村情积极组织动员、精准施策，为打赢疫情防控阻击战提供了坚强政治保证。

（一）强化组织领导，发挥战斗堡垒作用

1.党建牵头防疫情，引领防控指挥部工作部署。城中村基层党组织迅速成立了以党组织书记为组长的疫情防控“作战指挥部”，制订作战方案，明确责任分工，突出工作重点、完善工作机制，明晰工作流程，密切沟通协作，逐级压实责任。

2.“头雁”靠前带队伍，突显党员上火线骨干功能。各级党组织书记坚守岗位、靠前指挥，示范带头，组织动员广大党员干部强化担当、积极作为。如TM村党委书记以身作则，从平日的8点到岗提前到7点半到岗，8点准时巡查村内各监测点，带领村干部一起形成“七点半的自觉”。

3.全员参与勇担当，彰显党员突击队模范作用。以被誉为“辛亥革命英雄村”的SH村为例，该村DH社党支部书记是烈士后代，组建了以烈士姓名命名的突击队，随后带动了该村其他4个经济社也组建了后勤保障队伍。

又如LT村，利用村党委新旧经济社干部交接的契机，组织新任的21名经济社党支部成员及主动请缨抗击疫情的23名党员，举行党员宣誓大会。全体党员干部佩戴党员徽章亮明身份，通过党员设岗定责、划分党员责任区等方式，投身疫情防控工作第一线。

（二）落实联防联控，构筑群防群治防线

1.党建+网格，组建四级网格体系。依托党员队伍，组建“村党委—经济社党支部—村民小组党小组—党员”四级网格体系，传导防控压力，压实防控责任。第一级为村党委网格，负责统筹调度;第二级为经济社党支部网格;第三级为村民小组长网格，以二、三级网格为主体，强化网格员在疫情防控工作中“信息员、宣传员、排查员、值守员”的神经末梢作用，以经济社为单位组建“党员突击队”“三人小分队”，联同党员干部、部分户代表到一线抓好防控工作。在一线发现的问题，反馈到一级网格直接抓落实。

2.排查+卡点，发动广大干部群众。一是开展“地毯式”排查工作，充分调动村社干部、网格员及治保队员，对辖内各户、出租屋、企业等人员聚集地进行网格化全面清查，做到村不漏户、户不漏人。特别对村内居住的近期回村人员和湖北省外来人员进行疫情排查，安排专人密切留意重点排查对象动态，实时掌握情况，并及时上报排查结果。二是设置卡点，借力车牌识别系统，对入村的机动车辆和外来人员进行体温监测，并核对身份信息，重点登记湖北籍人员的住处、来穗时间、乘坐班次等信息。

3.村内+村外，统筹各级各类资源。一是组织发动楼栋长、物业服务企业工作人员等群众，“自家大门守起来”“邻里之间帮起来”，筑起疫情防控的第一道防线。二是依托城乡党组织结对共建、街道驻村干部等党建工作机制和资源，组建“志愿服务队”。三是动员外来人口流动党委，充实防控力量，加强对外来人口的管理。

（三）加强宣传动员，加大舆论支持力度

1.传统手段与信息技术相结合。村党组织采取送信上门、微信推送、农村广播大喇叭、制作推送抖音、快手短视频等形式，线上通过街道公众号、各村工作微信群等渠道，线下通过党群服务中心电子屏高频次播放视频文字、宣传车流动宣传，使用“普通话+粤语+客家话”，将党中央对疫情防控的决策部署、科学防控病毒知识、疫情最新动态、“九要”“九不要”倡議等送到群众身边，发布《“抗疫情 当先锋”倡议书——致全区共产党员的一封信》《关于全区新型冠状病毒感染的肺炎群防群控倡议书》《致广大从湖北返（抵）H朋友的一封信》《致H市民朋友的一封信》等“四封信”，引导群众不信谣、不传谣、不造谣，坚定“跟党走、战疫情”的信心，确保防疫宣传工作做到各年龄段全覆盖，家喻户晓无死角。

2.压力传导与正面引导相结合。一是传导群防群控压力。如TM村发布通知，要求出租屋主限期如实上报所有已入住外来人员资料及近况，如有发现瞒报、漏报情况，对其采取“扣全家一年分红;若因此发生疫情感染事件，依法追究刑事责任，兼扣全家十年分红”等硬核措施。二是树立正面形象。着力挖掘村内疫情防控工作中涌现的党员先锋模范，进行好人好事宣传报道，传播正能量。三是及时进行双向沟通。面对村民对有关“某某村某某处发现疑似/确诊病例”等谣言的询问，予以“党委政府没有确认的就不要信，有的话一定会通知”的肯定答复。同时，以战报形式定期向辖区群众汇报全村疫情防控工作的具体做法和成效。

二、城中村基层党组织应对处置突发公共事件中组织动员面临的主要问题

对新冠肺炎疫情的强力应对和及时处置，显示出城中村基层党组织在应对突发公共事件中组织动员能力方面的优势。但仓促之间应战，城中村基层党组织面临着巨大压力和考验，组织动员过程中也暴露出诸多问题和不足。

（一）制度建设不全，应变能力不足

1.预案演练缺乏，决策前瞻性不强。应急预案内容偏于笼统，主要是对应急主体、应急流程等进行宏观方面的规定，实际指导性和操作性较差。缺乏实地系统演练，也造成基层党组织在应对初期的慌乱与被动。突发事件难以预测且难以阻止，事件情景的发展趋势和演化路径难以确定，持续时间也难确定。城中村基层党组织如果只是单纯地依赖上级指示行动，自身决策缺乏前瞻性，那么这种连续性的被动反应就不利于急速变化的情景应对与协同处理。

2.工作方式简单，应对灵活性不强。由于疫情暴发突然，传染性极强，有的基层党组织及党员干部应对经验不足，工作方式简单，在执行防控任务时，容易将防控措施流于形式化、教条化和机械化。加之缺乏多元专业视角，对于弱势人群和密切接触人群及其家属隔离期间的社会关怀和支持性服务不够，容易对他们产生社会排斥，容易污名和牺牲弱势人群。

（二）动员协调不够，群联防线不牢

1.外来人口缺位，诉求表达不通畅。外来人口与城中村村民在经济上是共生关系，但在社会联系上游离于当地村民群体之外。他们多呈原子化居住状态，彼此之间联系不紧密，多数缺少自助互助机制，像流动党委这样体现出外来人口自我管理的主动性的组织少之又少。对城中村暂无有关外来人员治理的考核要求，加之城中村的村社组干部事务繁杂，各村仅依靠出租屋管理员落实外来人员的服务，党组织引领下的外来人员“党、工、青、妇”等组织组建存在一定难度，共商共治的外来人员议事决策机制未能实际运行。面对突发公共事件，占据庞大体量的外来人口自我管理能力不强，又缺乏诉求表达的畅通渠道，参与决策方面处于绝对弱势地位，极大影响了突发公共事件应对的效果。

2.社会动员不够，协同参与不充分。社会动员方面，因群众自治空间不够开放，群众自治力量参与不够。村民自治机制、民主协商机制、群团带动机制、社会参与机制作用发挥滞后，导致对群众的组织动员专业化程度较低，更多是依靠传统的管控思维而不是服务功能来发挥作用。社会组织等治理主体协同参与功能发挥不充分，社会工作通过社会组织与社区联动的能力不强。

（三）舆论引导不力，心理疏导欠缺

1.反应不及时，村社舆情管控力弱。网络信息、无线通信的开放性、快捷性、传播性、汇集性是划时代的，危机信息产生、传播和交汇放大会严重影响突发公共安全事件中人群的心理。例如，在新冠肺炎疫情中，城中村屡次出现有关本地市场摊贩被确诊的谣言，个别村出现因以为“染病的湖北人来村了”而导致群众小规模聚集的情况。负面舆情和谣言的无序传播，造成群众心理的极度恐慌和行为失措，城中村基层党组织对群众间以讹传讹的负面舆情和谣言，缺乏主动监测、主动反馈、主动管控的意识和能力。

2.引导不充分，心理健康关注度低。突发事件的威胁性、紧迫性、震撼性和后果不确定性，会造成个体的强烈心理应激反应。在应对新冠肺炎疫情时，有些情绪波动较大的群众，会对突然而至的封闭式管理等防疫措施不理解、不配合，并产生极度的恐慌心理，严重者甚至与工作人员发生口角乃至肢体冲突。城中村工作人员由于没有应对突发公共事件的经验，也没有专业的心理疏导技能，无法及时使群众的不安情绪得到疏解。

三、城中村基层党组织应对处置突发公共事件的组织力提升的对策建议

（一）完善城中村基层党组织引领社会治理体制

1.健全“一核多元”区域化治理体系。一是全面推行党组织统一领导、各类组织积极协同、党员群众广泛参与的“一核多元”党建引领治理体系，构建“1+5+X”机制。“1”即镇（街）党（工）委牵头的城中村党建联席会，由镇（街）党（工）委委员兼任党建联席会负责人;“5”即驻区单位、社区、集体经济组织、“两新”组织、小区业委会等组织;“X”即党员干部、居民群众、志愿者等服务队伍资源。在推动落实疫情防控、更新改造、整治提升、专项治理等重大任务中实现党群联动、资源联合、协同联治，确保基层党组织作用发挥与基层治理机制有机衔接、良性互动。二是优化城中村四级网格党建组织架构。在防控新冠肺炎疫情工作中形成的“村党委—经济社党支部—村民小组党小组—党员”四级网格体系的基础上，按照城中村辖内社区、片区、小区、楼宇、商圈、园区等不同类型，划分管理网格，优化网格设置。推进“党组织建在网格上”，选优配强党组织书记或党小组长。整合本地党员、流动党员等资源，划分建立网格责任区。

2.统筹建设一个综合调度服务平台。联通“令行禁止、有呼必应”综合调度服务终端，实现“令行禁止、有呼必应”综合调度服务手机終端App联通全覆盖。融合“综治中心+网格化+信息化”功能，推进公共服务事项的一站式受理、全人群覆盖、全口径集成、全区域通办。梳理职责和问题“两项清单”，配强调度和服务“两支队伍”，形成党建引领、权责清晰、条块结合、融合贯通的“区—镇（街）—村（居）—社”四级快速响应机制，实现城中村基层治理问题及时收集、迅速处置。

3.加快推进本外融合共商共治。健全党组织领导的外来人员议事决策机制，推动本村居民与外来人员共商共治，实现和谐治理、共融发展。党组织引领工、青、妇等群团组织形成合力，发挥社会组织作用，推进外来人员融合行动，提升劳务就业、技能培训、维权服务、入学入托等基本公共服务质量。依法依规推进非户籍常住党员居民参加城中村“两委”换届试点，扩大基层治理“同心圆”。借鉴社区非户籍人员参选居委会委员的做法，在城中村考虑专设非户籍的党员管理人员，专门负责外来人员的服务工作，并给予工作补助，通过党建经费支持，保障流入党员的管理服务。

（二）完善城中村基层党组织应对突发公共事件的工作机制

1.健全应对突发公共事件的风险防控机制。一是建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制。城中村基层党组织要树立关口前移的意识，加快建立健全风险监测防控平台，全面落实决策风险源头管控责任制。二是切实搭好平台，引导社会力量参与，让社会组织成为应对突发公共事件的风险防控主体之一。鼓励社会力量采用市场化方式，以合同、付费购买等形式，积极参与突发事件应急管理。三是开展突发公共事件应急演练。以党群服务中心为主体，整合新时代文明实践中心、“两代表一委员”联络站、政务中心等阵地资源，加快一体化融合建设。统筹推进基层党建广场、党建文化长廊等基层文化阵地建设，依托阵地开展突发公共事件的应急演练，经常向群众进行预防性信息和自救知识的科普宣传，提升城中村居民应急素养。

2.健全应对突发公共事件的信息沟通机制。党组织的权威建立在掌握有效信息的基础之上。城中村基层党组织要让信息跨层级、跨部门流动，有效防止“信息割据”问题的出现。一是健全内部信息沟通机制，包括城中村基层党组织内上下级的纵向沟通和各组织之间的横向沟通。二是健全外部信息沟通机制，即城中村基层党组织与社会其他成员间的信息沟通。应制订突发公共事件沟通方案，确定沟通方式、对象、内容和时间等，及时有效地开展沟通。

3.健全应对突发公共事件的舆论引导机制。全媒体时代传播机制的分散化，使得舆论的传播和演变呈现出多向性特征。舆情的动态演变是对党组织的公信力和社会治理能力的巨大考验。特别是突发公共事件中产生的舆情往往与意识形态、社会制度、公共政策等有关，舆论引导的失范失效将导致舆情失控，由此产生的社会风险极可能不断升级。城中村基层党组织作为最接近群众的党组织之一，一是应注重舆情引导的时效性，第一时间关注和追踪突发公共事件引发的舆情风险点。二是应增加回应民众关注热点舆情的针对性和有效性，主动实时收集群众普遍关心的问题、存在的误解质疑等，及时回应解疑释惑。针对不实传言，选择适宜的信息发布平台，迅速发布权威信息，公开澄清事实，消除不良影响，防止不实传言扩散。三是科学研判舆情风险走势，增强舆情风险预警准确性。持续密切关注舆情发展，初步研判事态发展，向上级部门、本级政府和新闻宣传主管部门提出舆论引导和风险沟通建议，有针对性地做好应对工作相关准备。四是应讲究传播技巧，把握受众心理，通过体现人文关怀的报道，建立公众的好感与信任，主动引导舆论，传播积极向上的典型事迹，促进舆论的良性发展。

（三）提升城中村基层党组织党员干部个体应对突发公共事件的能力素质

1.增强党员干部的防范突发公共事件的风险意识。风险意识不仅是构成危机预警的心理基础，也是突发事件管理的起点。城中村基层党组织党员干部要在工作中保持较高敏感度，把突发事件预防与管理纳入到本单位的长期工作任务中，发掘预防突发事件管理背后的隐形效益。

2.提升城中村党员干部应对突发公共事件的能力。一是整合配强“5+5”基层治理队伍。建强城中村管理服务机构，整合职能部门派驻城中村的党建、出租屋管理、市政环卫、综治维稳、综合执法等5支队伍，联合镇（街）干部、村（居）干部、党员、网格员、志愿者等5支力量，组建一支由城中村党组织统一调度的综合治理队伍。定期从区级机关事业单位选派缺少基层工作经历的年轻干部到城中村开展实践锻炼，充实基层治理工作力量。依托网格单元，结合每月走访联系群众、党员服务等工作，推动治理重心下移、力量下沉，做到及时回应群众所需、解决群众所困。二是加强村社两级人才队伍建设。鼓励集体经济组织班子成员参加“羊城村官上大学”等学历教育，优化基层党员干部“素质提升”工程。在城中村探索建立镇（街）党校分教点，健全城中村党员干部轮训制度，确保年度培训全覆盖。将集体经济组织班子成员纳入镇（街）培训计划，每年至少集中培訓1次，加强政策法规、治理业务等方面的能力训练。有针对性地开展应急能力提升指导，包括对公共突发事件的发展预判、事件的处理、人员与资源的调动和利用等。

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本文为广州市党建学会2020年度重点调研课题“城中村基层党组织应对处置突发公共事件的能力提升研究”（编号：XH2020LX059）的项目成果

（作者系中共广州市委党校花都分校教研室讲师，主要研究方向：基层党建与红色文化）