科学事业单位科研经费内部控制建设——以A研究所为例

董莲莲 高静文 蒋丽丹

科技创新是推动生产力发展的决定性力量，科技投入是决定国家科技发展的关键因素。自《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》印发以来，我国研发经费总量连续4年位居世界第二位。随着国家在科技领域的投入逐年加大，科研资金使用效率与科研诚信问题引起了社会越来越广泛的关注。2016年中办印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，使得推进简政放权、放管结合、优化服务的力度日益加大。一时间，如何推进“放管服”，真正激发科研人员自主创新性，成为政府、科研机构工作的焦点。为确保国家各项政策红利有效释放，科学事业单位需要尽快完善科研经费内控机制。本文以案例分析方式，选取中国农业科学院A研究所作为研究对象，剖析科学事业单位科研资金管理现状，提出科研经费内部控制优化建议。

一、案例概况

A研究所作为国家级非营利性科研机构，多年来一直从事农业环境领域的基础应用研究，单位资金主要源于国家科研任务拨款，其中科研任务收入约占总收入55%，是研究所资金的重要组成部分。科研经费按照资金取得渠道与方式不同，主要由实行公开竞争方式取得科研项目经费（以下简称竞争性经费）与国家稳定支持的科研任务专项经费（以下简称稳定性经费）构成。2018年研究所稳定性经费占总科研收入约59.88%，竞争性经费占总科研收入约40.12%。

单位内部管理实行“统一领导，分级管理”运行机制，在单位领导负责制下设立管理部门、业务部门、支撑部门，党政联席会议作为研究所最高决策机构，负责“三重一大”事项审议。根据科研单位发展要求，单位还组建了学术委员会，主要负责研究所发展规划及重大科学事项审议。在制度建设方面，按照内部控制规范要求，单位制定了“三重一大”工作规程、预算管理办法、科研项目经费预算调整办法、资金使用审批办法、科研项目结转结余资金管理办法、财务助理实施细则、科研经费信息公开实施细则等多项科研经费管理制度。

为了加强单位内部管理，A研究所建立了财务管理信息系统、综合办公系统和科研管理系统，但各系统独立运行尚未建立信息共享机制。其中财务管理信息系统主要用于预算管理、收入管理、支出网络审批与核算、银企直联、科研经费信息公开等；科研管理系统主要用于科研政策制度公开，科研项目管理，科研成果登记等；综合办公系统主要用于研究所文件上传下达、会议室等日常办公资源管理等。

A研究所科研经费管理相关程序如下。

（一）立项阶段

1.竞争性项目。项目负责人依据上级部门申报指南，编制项目（课题）申报及编制项目书，依据项目管理部门批复启动立项管理。具体流程如图1所示。

2.稳定性项目。项目负责人按照上级预算控制数，申报、编制预算，预算审核无误后上报预算，依据上级部门下达部门预算批复进行管理。具体流程如图2所示。

（二）执行阶段

项目预算批复且资金到账后，单位业务部门开立项目编号、入账通知单，财务部门依据通知单设立核算号，科研人员根据取得的账号与预算办理入账、资金使用等手续，项目负责人与管理部门依据批复对项目进行管理。具体流程如图3所示。

（三）绩效综合评价阶段

绩效评价工作主要分为单位层面绩效评价与项目绩效评价。A研究所项目层面绩效评价，其中稳定性经费以单位自评、上级抽评方式为主；竞争性经费绩效综合评价主要体现为科技项目验收评价。单位层面绩效评价工作，主要集中于科研人员年度业绩考评。

二、科学事业单位科研经费内控现状分析

自国家科技经费体制改革推行简政放权、创新体制机制要求实施以来，包括A研究所在内的各类科学事业单位均通过开展制度优化、管理服务机制创新、信息系统建设工作在单位科研经费治理能力上取得了一定成效，但从管理效果与对A研究所科研人员调查问卷结果来看，单位科研经费管理中仍然存在经费预算编制不科学、预算调整频繁、资金审批环节多、报销手续繁琐、经费投入产出比不高、结余资金管理不到位、管理部门间存在推诿、财务助理专业服务水平不高、经费使用人对单位科研经费管理办法不熟悉、管理部门之间、管理部门与项目组之间存在信息沟通不畅等问题。

（一）制度缺乏顶层设计，治理效果有待加强

从A研究所制度建设三个阶段不难看出，研究所管理制度一是主要依赖于国家、上级部门科研经费管理相关的规章制度，二是按照不同时期上级要求开展制度制定修订工作。这种头痛医头、脚疼医脚方式建立的制度体系，缺少顶层设计，造成制度体系缺乏系统性规划，部分制度存在交叉重复、空白、时效性不强等现象，不利于为科研经费治理营造健康的内部控制环境。

（二）缺乏有效协同管理机制，预算管理效率低下

预算编制是一项复杂性工作。预算编制科学性、合理性，直接关系到项目能否顺利运行。现阶段我国科学事业单位预算编制普遍存在单位内部预算资金分配额度不合理，与任务匹配度不高，预算偏离实际需求等问题。预算审核环节，主要由单位财务部门把关审核，受财务人员缺乏业务认知限制，难以对预算内容与测算金额合理性、任务匹配性、相关性进行把控，造成预算编报质量把控不到位,影响预算执行的情况。以对A研究所2018年科研经费预算调剂情况统计，2018年单位内部审核批准预算调剂业务352笔。大量的预算调整，削弱了预算的严肃性与科研经费专款专用的监管效果，资金使用中存在挤占挪用、虚列开支的隐患。同时由于预算调剂权下放，预算柔性管理，预算编制科学性、合理性在单位内部越来越不被重视，预算编制与预算执行调整形成了恶性循环，严重影响了预算执行效率。随着国家对科研经费实施简政放权政策，逐步加大了单位预算调剂权，为保障预算调整合理性与规范性，确保预算管理工作有序进行，科学事业单位建立健全预算管理机制势在必行。

（三）关键控制环节薄弱，风险防控能力不高

1.内审机制缺位，审计监督机制难以得到充分发挥。以A研究所为例，该所组织架构建立了决策层、领导层、执行层，但由于受机构设置限制，对审计工作弱化，尚未设立独立的审计部门，审计职能挂靠在党委办公室，内审工作未能有效开展，也未制定内审监察制度。从对A研究所科研人员访谈情况看，科研人员对资金管理政策也并不完全熟悉，科研经费使用管控主要依赖于科研人员自律性与财务人员把关，科研经费管理上呈现了审核监督全过程基本依赖于财务处的“瘸腿”现象。由于财务部门主要是以事中监督为主，这就使得单位出现了事前监督薄弱、事后监管缺位等问题，风险难以得到有效防控。

2.尚未建立有效的问责机制与科研诚信机制，科研经费监管效力弱化。以A研究所为例，经费管理仅建立了定性问责机制，单位内部科研诚信记录、评级机制缺乏，科研人员在单位内部违规成本低，惩戒效果不明显，难以在治理科研人员违规使用科研资金经费、科研成果项目间混用等问题中发挥警戒作用，科研经费监管流于形式。

3.业务活动与资金使用未建立联动机制，支出相关性难以得到有效管控。以A研究所支出报销为例，财务部门负责科研项目经费报销审核等工作，但由于其并未参与课题业务活动，又缺少业务活动与资金使用联动机制等有效的技术手段，财务部门对支出真实性、业务相关性只能依靠主观判断，造成难以对科研经费支出相关性、合理性进行全面把控，通常只能局限于合规性把控。

（四）绩效评价体系不健全，投入产出比不高

科学事业单位普遍存在重团队与人的评价、轻项目绩效评价的现象，科研项目投入产出比关注度不高。以A研究所为例，现阶段A研究所仅针对科研人员年度业绩情况制定年度绩效考核指标体系与考核流程，针对项目层面尚未对所有项目建立有效的自评机制。科研项目经费使用评价大多集中在项目结题阶段，按照上级部门要求完成相关评价工作，单位对其关注度不高，上级部门项目评价结果在管理过程中也未能得到有效运用。由于单位仅仅针对每位科研人员进行个人年度绩效考评，对单一项目关注度不高，内部项目绩效管理缺失，科研成果出现在不同项目间混用现象，造成个人当年绩效评分较高，但如与其承担任务总量相比，人均投入产出却不高的现象。同时由于各项科研任务间存在科研成果共用现象，造成科研经费投入往往超过科研任务需求，科研经费执行率不高，沉淀结余资金存量较大。

（五）信息沟通不畅，科研经费管控效率不高

一是管理部门间信息沟通不畅，影响科研经费管理效率。各管理部门职能分立，多从自身角度制定管理流程实施管理，在处理复杂、跨部门业务时出现畏难情绪，部门间相互推诿扯皮的现象严重。

二是科研人员与管理部门信息传递不畅，科研人员对科研经费规章制度不了解，经常为了办理支出手续耗费大量精力与时间。

三是各部门信息系统独立运行，不同信息系统之间数据未实现共享，信息“孤岛”、碎片化现象严重。以A研究所为例，其科研、财务、办公三个系统各自独立运行，共性数据无法共享，造成很多数据在系统间需重复录入，管理者与科研人员存在交叉重复的工作量，增加系统使用工作成本，影响工作效率。此外，由于各系统独立运行，也造成管理信息传递不及时，影响管理效果。以A研究所结余资金管理为例，单位科研系统已做结题处理，但由于信息未能及时传递至财务部门，财务部门未及时对经费在系统中办理结题手续，仍然按照在研项目管理，造成管理规则未能及时调整，影响后续资金有序管理。

三、科研经费内控机制建设举措

为更好地落实科研项目经费管理“放管服”工作要求，为科研人员营造潜心于研的环境，推动全面绩效管理实施，提高科研经费使用效率，防范科研经费使用风险，对此提出如下建议。

（一）加强治理机制建设，培植单位内控环境

一是完善单位组织架构，优化科研经费治理结构。科学事业单位应结合自身管理特点，建立科研经费管理委员会与监察审计办公室等机构，加强对科研项目经费审核、重大资金支出审核，科研项目预算编制、调整审核，科研项目立项、实施、结题中项目经费管理与科研项目内部审计监督。

二是健全财务助理队伍管理机制，抓好关键岗位队伍能力建设。建立科研财务助理定期培训交流机制；完善科研助理劳动人事考核、绩效评价、职务晋升机制。

三是建立科研经费制度体系，保障业务流程有序运行。建立科学的制度体系是保障科研工作有效运转、保障科研经费内部控制目标实现的基石。科学完整的科研管理制度体系，应当包含机构设置、科研管理、财务管理、成果转化、人员和绩效考评等各方面，规范科研管理工作，应当尽快完善单位决策制度、人事管理制度、科研经费管理制度，以及内部审计、诚信管理、项目绩效评价等相关制度。

四是加强制度宣传贯彻，提升全员内部控制意识。科学事业单位应当完善制度宣贯机制，综合运用信息系统、印制宣传册、业务培训与座谈等方式，加强内部控制制度与单位业务管控流程宣传培训，提升管理者与科研人员内部控制意识，使参与科研活动的各类人员角色都能够牢固树立内部控制岗位责任意识，自觉遵守行为规范，执行内部控制制度，筑牢内部控制基础。

（二）梳理业务流程，优化业务活动管控

一是优化预算编审机制，保障预算科学合理。预算编制是科研项目实施管理的源头，科学合理的预算直接影响项目后续执行效果，科学事业单位应当尽快建立科研项目预算评审评估机制，从源头保证预算编制的科学合理性。预算编制工作应当做到编制过程有指导，编报完成有审核，确保预算编制科学合理。

二是强化预算过程管理，推动项目规范实施。科学研究具有较强的探索性和不确定性，这就决定预算编制是一项复杂的工作，执行期间预算调整是必然存在的，为了保障预算调整科学合理，单位应当逐步采取规范预算调整时间，建立专业预算审核工作组等方式，规范预算调整行为和流程。

三是健全内审检查机制，强化后续监管。科学事业单位应当建立内审检查机制，项目实施阶段对项目定期开展项目经费内审工作，加强对科研经费使用过程的合理合规性监管。

四是完善绩效评价机制，提升经费管控效率。绩效评价是科学管理的重要手段，是确保科研管理系统稳定运行、合理激励的必要机制。为了保障科研经费使用效率，单位应当建立项目绩效评价机制，涵盖科研项目指标完成情况、成果产出情况、经费使用效率综合绩效评价指标体系，从而实现在项目预算编制阶段有目标、预算执行阶段有监控、预算完成阶段有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的科研项目全过程预算绩效管理。

（三）构建业财一体化信息系统，提升内控管控效率

为更好地实现“放管服”要求，保证新政策下建立新制度的落地及实施，科学事业单位应建立项目申报与预算审核联动，支出管理与合同管理、成果管理、资产管理、人事管理联动，结题管理与资金管理联动，完善业财融合信息化平台，同时达到内部信息平台信息共享和高效协调，简化内控管理流程，避免业务重复处理，充分降低科研经费使用中的各项风险，实现项目经费管理全过程信息化。科研经费管理信息一体化方案图如图4所示。

（四）加大信息公开力度，充分应用公共监督手段

将信息公开作为强化科学事业单位科研项目管理的突破口，通过建立信息公开渠道，健全信息公开机制，应用信息化手段，进一步扩大信息公开范围，充分发挥公共及大众对项目管理的监督作用，倒逼单位、部门及相关人员科研管理责任落实，从而强化科研项目管理效果。

（五）建立监督评价机制，持续优化科研经费内部控制

内部控制建设工作是一项涉及单位各个层面复杂的系统工程，随着控制环境、控制活动等变化，需要不断调整与完善以保持其有效性。科学事业单位应当建立内部控制自评机制，与内部控制建立与实施共同构成有机循环，形成内部控制建设长效机制，以便于及时发现内部控制缺陷，不断完善科学事业单位科研经费内部控制建设，持续加强科学事业单位内控机制防控效力。

四、结语

科研项目经费管理优化是落实国家“放管服”政策的重要举措，也是提高科研经费管理使用效率、防范科研资金使用风险、强化科研经费管理意识、促进科研院所竞争力提升的有效方式。本文通过选取在科学事业单位中具有典型代表性的A研究所为案例，对目前科学事业单位科研经费内控现状进行剖析，并提出建议与对策，以期为其他科研院所提升项目经费管理水平提供参考与借鉴。