特大城市的风险管控理念及其实现机理

李碧珍 蔡云清

(1. 福建师范大学经济学院， 福建福州 350117； 2. 福建师范大学协和学院， 福建福州 350117)

城市是推动经济高质量和可持续发展的主阵地。中国经历着广泛而深刻的城市变革，劳动力、资本和技术要素快速向中心城市聚集，尤其是城市人口达到千万级别的特大城市，要素聚集和流动性加剧带来日益复杂化、多元化和叠加化的风险，极易转化为系统性风险，影响、威胁甚至改变着城市的运行方式和形态。相较于传统的大中城市，特大城市是指城市规模已经从单一中心演变为多中心联动的城市群或者大都市圈。[1]城市交通到现代人口的集约化发展，大大加强了特大城市的风险等级。特大城市风险治理存在风险预警、次生风险和衍生灾害、公共管理和风险协同治理等困境[2]，普遍存在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会公共安全事件等类型的风险问题。从城市的风险缘由来看，特大城市既受到城市外部因素的挑战和威胁，也面临城市内部的隐患。特大城市的人口密集，经济和社会活动高度集中，使得城市整体系统和诸多构成要素间存在风险的可能性和损失的不确定性，并伴有的强扩散性和衍生灾害[3]，不仅会使城市经济受损，在长期维度影响城市的竞争力，还会给直面风险的城市个体带来财富损失和心理冲击。

特大型城市发展中的过程性风险、运行性风险和状态性风险并存[4]，风险预警与科学管理相结合的智慧化风险管控逐步获得学界重视。城市风险管控的重点已经逐步由传统安全生产向运行和生产安全一体化转变[5]，承载网络安全和数据安全的智慧管控成为特大城市应对自然灾害和公共风险适应能力的主要特征。[6]区别传统型大中城市政府的单一管理，特大型城市的风险管控不是多个能级的政府部门、市场主体和社会组织的简单线性叠加，而是依托信息通讯与科技革命，通过精细化的管理模式，智慧化的管理手段，精准化的指标体系，引导多元主体智慧协同、要素共通和技术互鉴的协作联动。

城市是人的聚合，城市风险与全体居民息息相关。一方面，特大城市人口密集，风险管理相对困难，城市系统受人为扰动极大，更易诱发人为灾害或人为因素诱发的综合灾害[7]；另一方面，城市人口聚集也使得灾害在人群中的扩散性更强，并伴随系统性的衍生风险，极易诱发次生灾害，特大城市人口和要素分布稠密让风险损害更为集中，各种城市风险相互交织、重叠[8]，从而造成更大的福利和收益净损失。因此，本文从城市居民的风险和收益视角对特大城市风险管理进行针对性研究。

规避风险冲击下的个体理性决策有悖于群体预期的利益选择困境[9]，助推特大城市治理能力与治理体系现代化，引领着特大城市风险管控主体的改变。首先，城市竞争的加剧使城市建设细化到单个主体的行为，协助单一个体做好风险防控，通过个体发展带动城市建设，更侧重城市的突发性风险评估和应急管理体系。其次，经济发展模式的阶段性调整，使得依靠单一政府主导城市建设的模式显露弊端，现阶段我国城市发展面临内部深化改革和外部国际矛盾不断加剧，给特大城市带来不曾拥有的转型和扩张压力，传统型大中城市无法切实解决上述矛盾和弊病，特大城市风险管理因而面临着深化调整和改革转型的大方向，需要全新的理念支持和规划指导。

一、风险冲击下的特大城市建设

特大城市作为劳动力、交通、技术、资本等要素不断汇集的社会空间，引领周边城市产生集聚效应和规模经济的同时，往往蕴藏着复杂的安全风险。重大安全风险带来的城市建设滞缓、经济产出受损、发展环境不稳定和社会福利下降，统称为风险冲击带来的实际最大效应差额。特大城市注重降低风险诱发概率和效用损失额度，保证城市整体效用的同时增加个体福利水平，城市建设的多元主体作为利益同盟和发展奉献者，以协同共建的形式分解利益矛盾，做出形式多元、彼此互利的独特贡献，共同解决共生发展难题。[10]

传统型大中城市通过单一城市中心进行风险管理[11]，假设突发性风险冲击带来的实际最大效用差额不变，通过分散和平摊外部风险来提高城市整体的风险应对能力，减少直接风险应对者的福利损失，城市实际的风险存量并未减少。而特大城市利用多元主体的智慧协同，提升公共服务质量和均等化水平，加强微观主体和城市整体的风险承载力，不仅仅在风险存量层面，而且从收益增加和福利改善等方面提升城市整体效用水平。

特大城市的风险管控受限于诸多要素，是否具备优质普惠的数据平台，数智化的产业体系，强有力的政治框架，便捷安全的交互方式，高效系统的智慧大脑等。相较于传统大中城市基于人口、资源以及财富的静态转移与等量分配的单一城市功能，面向未来的特大城市将是一种基于财富和价值动态创造、多元主体共建共享、信息要素高速融通和共享[12]的精准化城市定位，通过可视化的风险参照模型，智能测度、科学评估城市的风险管控质量和水平，实现从财富转移向财富创造过渡。

二、特大城市的风险和收益评估模型

特大城市风险和收益评估模型是囊括均值和方差的函数，能够准确反映收益要素和风险要素相对变化带来的综合影响。存在安全风险的环境下，城市建设需同时考虑收益要素和风险要素，整体的收益水平用收益的均值表示，风险水平用收益的一阶中心距(即标准差)加以衡量，标准差作为衡量数据离散程度的统计指标，波动越大表明风险层级越高。

(1)

风险和收益评估系数从收益水平和风险水平两个维度综合反映城市个体的效用水平。面对负效应的安全风险，风险厌恶的个体居民总是追求相同风险水平下的较大收益水平，或收益水平一致下规避较大的风险等级。总体而言，风险和收益评估系数越小，城市建设的效用水平越高，风险和收益评估系数越大，城市建设的效用水平越低。

在现实社会架构中，政府部门也是由民众构成，其施政和决策存在营运成本，城市居民或组织需缴纳税收和提供公共劳动维持政府运转。城市政府部门通过合理决策分摊风险损失，使风险减少带来的效用增量大于施政成本的效用减量，与此同时，中央政府及相关部门能在城市建设的扩张中获利，维持领导权和独立决策的竞争力，故特大城市的传统风险管理模式能长期存在。

然而，传统大中城市的风险管理仅关注突发性风险的分散，对风险的事前预防和事后补救能力欠缺，没有减少城市总体的风险层级或增加整体的收益水平。尽管一定程度上保障城市个体的效用和福利水平，但随着边际效用的递减，城市建设必然存在其效用边界和扩张局限，无法从超长期的维度维持城市的高质量发展，大中城市亟需向风险管控模式逐步过渡。

三、特大城市的风险管控理念

大中城市的传统风险管理理念是通过分摊风险冲击的不确定性，减少个体预期收益的标准差进而提升其效用水平。特大城市的风险管控理念集防范、管理、实施于一体，运用智能化与数字化技术及时预警和补偿风险损失，基于大数据和信息服务平台保证个体的要素共通、交流互鉴，进而加强城市整体的风险防控等级，保障特大城市高质量管理和城市建设的扩张。

虽然实施特大城市的风险管控更为有效，但特大城市相较于大中城市对数字化信息平台、智能化基础设施、科学管理人才的需求更胜，增加风险冲击下居民收益水平的同时，也承担了额外的城市运营成本。假设特大城市的风险管控使个体预期收益增加，数值为Δu，所需承担的额外要素投入是Δc，个体的预期收益变为u+Δu-Δc，此时风险和收益评估系数是

(2)

探讨不同类型城市应对风险的不同情况，所以代表风险层级的数值δ是一致的，特大城市实施风险管控前提为Δu>Δc。特大型城市风险管控的预期效用必然大于传统的风险管理，一方面，城市居民愿意配合中央政府的施政决策，通过管理网络实时收集、识别跨区域的多源数据，对风险实施合理管控并进言献策；另一方面，特大城市不断积累应对风险的制度和技术优势是其他资源利用效率的基础性环节[13]，对城市演变过程的各项风险实行合理高效的管控，最终实现风险损失的减额削量。特大城市更便捷的信息交互、更公平的制度环境、更均等的资源分配，将城市整体的效用增量同所有居民共享，获得群体层面和个体层面的共建互赢。

特大城市的风险管控是传统风险管理的更高阶段，由静态风险管理转向动态风险管控是发展大趋势。尽管我国以北京、上海、广州和深圳为代表的特大城市的实践探索取得初步成效，但仍无法满足现代化风险复杂程度与风险管控需求的提升，探讨特大城市的风险管控具备前瞻性指导意义，将为城市发展与变革提供理论指导，促进智慧型政府部门、智慧型团体或组织、智慧型大脑等多元主体参与到特大城市建设的实践探索中来。

从城市居民的视角分析，特大城市的风险管控理念试图将多元主体包容到城市的风控体系中，将居民的风险应变能力与城市管理有机结合，城市居民因提供稳定的管理技术和人力资本的支持，风险管控下的特大城市更具竞争力，长期维度中实现城市发展和个人利益双赢局面。

从政府视角分析，特大城市的风险管控使风险发生率与受损概率降低，可以减少重大风险导致的财政损失以及城市建设中断的可能性。城市的政府部门利用广泛的信息交互渠道、高效的学习模仿途径、精准的防控体系制度，提质增效城市建设的同时合理分配创造的财富与价值。

从特大城市风险管控的发展脉络、体制建设与未来方向深度剖析，首先，风险管控的预警和评估机制比事后补救更直接有效，有效减少风险的传播蔓延对特大城市风险应对的负面影响；其次，风险管控的核心是风险应对，风险的灵活应对与城市建设有机结合是特大城市高质量发展的核心要义；再次，风险管控理念在维稳城市化进程、保障经济体制转型、共享发展成果等方面均贡献显著。

现阶段对特大城市风险管控理念的探索还很初步，缺乏从理论高度上对政府部门的调控特征，城市居民的行为决策、城市外部环境和内部利益分配做具体的分析。风险和收益评估系数直观衡量安全风险下的预期收益或预期收益不变下的风险等级，因此，为深入探讨特大城市建设模式下个体行为决策的影响，要以风险和收益评估系数为基础，构建个体效用函数和政府决策的函数，分析风险冲击下特大城市管理模式对城市建设、政府部门和城市居民的影响。

四、特大城市实施风险管控的效用分析

城市居民是趋利避害的风险厌恶者，预期收益正向影响预期效用，收益水平使效用水平同幅度变动，风险要素δ满足边际效用递减规律，带来负效用影响是-g(δ)。比较收益与风险后的预期效用函数为：

U(u,δ)=u-g(δ)

(3)

(4)

城市居民风险损失变小的同时收益水平也相应减少，考虑到大中城市的风险应对相较于特大城市有差距，故假设政府部门是风险中性的，仅能通过提供风险管理服务而获利，得到政府部门的行为函数是：

(5)

实施风险管控的特大城市则更注重收益率变化。政府部门协同多元主体参与到风险管控中来，特大城市实行风险管控的成本由政府部门和居民共同承担，收益同样透过管理网格被政府和居民共享，政府部门的行为函数和城市居民的效用分析均发生变化。风险管控下居民的收益增量记为Δu，成本增量记为Δc，特大城市因为应对外部风险能力提升，风险损失减少带来的净收益增量为Δl，维持特大城市高效运转的成本增量为ΔC。因此，政府部门运作的成本变成C+ΔC，利润变成π+Δl，城市居民总支出是C+ΔC+π+Δl。不考虑上期城市扩张的影响，特大城市本期居民净效用需减去政府运作的额外费用增量Δu-Δc，城市居民的效用函数为：

(6)

同理，政府部门的行为函数：

(7)

五、风险管控理念下特大城市的实现机理

(8)

(9)

(10)

从城市居民和政府部门角度，只要采取的风险管控模式存在更大的净效用增量，趋利避害的理性个体和扩张性政府就会保证特大型城市得以运转和实现，风险管控的特大城市管理必然优于传统大中城市的风险管理模式而存在。

从模型推导得出，满足条件(8)和(9)的情况下必然可以满足竞争市场的条件(10)，也就是说，在国际竞争日趋激烈的现代社会中，特大城市建设中抵御重大安全风险是“百利无一害”的，有决断、富有远见的政客必然在城市管理和扩张中积极考虑如何减免风险损失，并借此不断巩固执政与领导地位，久而久之，合理管控风险必然成为高质量发展的必备条件。若特大城市的风险管控相较于传统的风险管理，城市居民和政府部门能获得更大的净效用、更稳定的发展空间、更优质的服务环境，采取风险管控的特大型城市必将实现。

六、特大城市实施风险管控的政策建议

(一)立足城市特色

风险的波及范围广、联动多元、叠加性强都严重影响到发展中国家城市建设的可持续性，但这并非是基于全球城市发展归结出的普遍性问题，发达国家与发展中国家建设特大城市面临的问题也不尽相同，实施风险管控的特大城市必须立足区域特色，区分城市主体风险，着眼顶层设计。首先，建立强而有力的政府部门，提升风险治理的精准化、精细化水平。城市建设基于“强烈的政治意愿”为前提，既要建立高瞻远瞩的决策机构，也需保证政策执行的长期性与有效性，通过强大的领导合力将各方要素和资源整合在一起，避免施政决策的短期性与基础设施建设的重复性。其次,打通政府部门间的数据隔阂，跨区域数据协商中实现风险管控主体的协同共治。从大数据分析、可视化模型、智能决策角度提升政府治理效率，利用扁平化网络结构推动智慧化公共服务与数据共享，拓宽特大城市各层级政务服务沟通渠道，推动形成特大型城市公共服务数据治理新时代。再次，以自身区位特色为中心架构上层建筑，强化顶层规划与风险管控的深度融合。明确政府部门和行业领导者的职能定位，避免权责不清、相互推诿造成公共服务治理的“孤岛效应”，避免政务沟通不畅，发挥特大城市的示范引领作用。

(二)源头管控风险

上述研究表明，从源头管控风险远比事后风险管理更切实有效，因此，特大城市需利用城市管理网络把控风险源头，增强特大城市的发展定力。首先，完善国内利益相关者的信息共享与大数据服务平台，实现多元主体间的实时协同。[15]用智能化的数据挖掘和数值分析能力，鼓励利益相关者与利益同盟的多方参与，推动治理主体由“单元”向“多元”转变，提升社会各阶层的风险参与意识，让不同层级、不同发展阶段的城市协同中达到主体间的利益最大化，共促特大型城市的风险管控模式。其次，共建“城市命运共同体”背景下开放和富有活力的的科创体系，为特大城市提供更精细的管理服务。需构建基于大数据思维、信息通信技术、智能决策的城市创新服务框架，推动数据挖掘技术、智能计算技术和动态网络系统的推广。再次，将风险管控纳入城市建设，树立整体安全观。以增强城市综合竞争力为主线，注重风险防范和安全意识培养，谨防系统性风险的发生，提高突发性公共事件发生时直接风险应对者的能力，稳步提升特大城市风险承载力。

(三)推动各方参与

实施风险管控的特大城市的净收益由城市居民共享，民众普遍参与的智慧型城市不仅可以加速城市发展，而且可以分摊个体风险水平，针对社会群体成员展开的风险管控将获得更大的净效用。因此，需做到：首先，帮扶弱势群体。重视公民普遍权利和个人潜能的开发，开展扶贫救济、贫困帮扶来改善弱势群体的生活状态，并融入特大城市的风险管控体系中来，扩大风险冲击下的人口基数和城市容量。其次，建立终身学习的教育体系，拓展个体的风险管控思维。建设现代化教育体系是一项系统工程，包含义务教育、高职教育、成人教育、老年教育、社团学习、校企学习、技能培训和学分银行在内的智慧学习，观念上贯彻一体化要求，兼顾各方利益，扎实推进教育改革与创新。再次，求创题材丰富、价值多元的群体活动，包括为市区居民提供文娱支持、为农村群体提供平台支持以及为中老年群体提供学习支持等。特大城市的价值主体是城市居民，风险管控的实践之路主要针对各类群体展开，包容性、共享式的学习渠道是关键，借助群体活动的“纽带”，各类群体相互学习的热情不断激发,多元化、个性化诉求得到最大满足，那么全体居民的风险意识也将得到显著增强。

(四)加强要素保障

特大城市的风险管控体系作为城市内部个人之间，城市与城市之间，城市与人之间的一项公共事业目标，离不开充足的要素保障。首先，做好风险辨识的基础上需要资金要素不断投入。如果仅依靠政府的专项财政资金，难以实现特大城市风险管控的高质量与可持续性，也与城市的风险管控模型相违背。因此，确保中央政府的主导地位的同时，建立与社会组织彼此合作的资金投入模式，打破资源的条块分割，适度放开民间资本的进入门槛，增强资源调配的协调度和衔接度，完善资金保障机制和风险评估体制。其次，完善城市的人才引智模式。特大型城市高质量建设来源于丰厚的人才储备，吸纳更多智慧大脑融入特大型城市的风险管控中，丰富管控理论体系的同时为普通大众提供更广泛的参照对象。再次，营造优质且舒适的风险管控文化。相对于前两者，文化环境是涉及个体观念的转变过程[16]，需要更长的时间积淀，保障风险管控文化建设的长期性，促进治理资源在不同层级间的便捷共享。

注释：

[1] 王智勇：《特大城市人口调控的再思考》，《北京工业大学学报》(社会科学版)2019年第2期。

[2] 张龙辉、肖 克：《人工智能应用下的特大城市风险治理：契合、技术变革与路径》，《理论月刊》2020年第9期。

[3] 阮 雯：《特大城市安全风险管理的比较与借鉴》，《中共杭州市委党校学报》2016年第6期。

[4] 原 珂：《智慧城市建设社会风险分析及防范策略探究》，《领导科学》2017年第8期。

[5] 蒋华福：《“韧性”是应对城市不确定风险的全新途径》，《社会科学报》2018年7月12日第3版。

[6] 余淳珍：《基于“全球安全城市指数”的重庆超大城市风险治理研究》，《重庆行政》2019年第3期。

[7] 田玉麒、张贤明：《突发公共卫生事件协同治理的生成逻辑与实践机理》，《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。

[8] 郭叶波：《特大城市安全风险防范问题研究》，《中州学刊》2014年第6期。

[9] 李 磊、马韶君、代亚轩：《从数据融合走向智慧协同：城市群公共服务治理困境与回应》，《上海行政学院学报》2020年第4期。

[10] 张 锋：《特大型城市风险治理智能化研究》，《城市发展研究》2019年第9期。

[11] Maren Elfert，“Lifelong learning in Sustainable Development Goal 4: What does it mean for UNESCO's rights-based approach to adult learning and education?”，InternationalReviewofEducation,vol.65,no.4(2019).pp.537-556.

[12] 宗传宏：《城市危机管理中的精细化与长效防范机制》，《上海城市管理》2017年第6期。

[13] 汪 超、刘 涛：《大数据与城市群:智慧引擎、融合实践与整合改革》，《电子政务》2017年第6期。

[14] 赵建军、贾鑫晶：《智慧城市、人力资本与产业结构转型升级》，《价格理论与实践》2019年第8期。

[15] 张 锋：《特大型城市风险治理智能化研究》，《城市发展研究》2019年第9期。

[16] 谭 旭、张 磊：《学习型城市建设的异域经验与借鉴》，《职教论坛》2019年第4期。