自然灾害中政府和媒体的议程互动关系

李贺楼 徐强

摘 要：在自然灾害应对中，政府利用媒体力量将事件信息传递给公众，研究媒体上事件信息的议题讨论与政府建构的事件议题是否一致有助于了解政府危機沟通效果。以2018年台风“山竹”为例，基于网络议程设置理论分析自然灾害中政府和媒体的议程网络及其互动关系。研究发现，政府和媒体的议程网络存在显著的正相关性，且呈现出“合”与“离”的两种交互状态。宏观层面看，政策议程和媒体议程均聚焦于政府行为、事件陈述、实用信息属性上;微观层面看，政策议程建构逻辑偏感性色彩，议程网络结构呈现议题集中化和核心化特征;而媒体议程建构逻辑偏理性口吻，议程网络结构呈现议题均匀分布特征。据此得出：政府要主动建构议题，掌握危机沟通话语权;积极发挥新媒体特性，提高政策议程传播效能;合理组合议题要素，通过输出逻辑引导社会舆论。

关键词： 自然灾害;网络议程设置;政府议程;网络议程;危机沟通;台风“山竹”

中图分类号：D632.5       文献标志码：A    文章编号：1009-055X（2021）03-0086-10

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2021.03.009

一、 引 言

信息缺乏是风险社会放大的主要原因之一[1]。作为危机管理中至关重要的环节之一，危机沟通本质上是信息在不同个体或群体之间的流动，沟通效果的好坏取决于信息能否有助于澄清事实、化解负面情绪和引导公共舆论，并最终建立与危机事件中各类主体之间的信任与合作关系[2]。政府作为危机沟通的核心主体，传统上依靠组织的层级结构对信息进行审批，然后通过指定的出口传递给相关者。这固然可以确保信息的权威性和传播的针对性，但是在危机参与主体沟通互动和信息传播及时性等方面缺乏支持力，致使政府无力覆盖到事件舆论场域中的“原子化”公众，进而无法实现有效的危机沟通。尤其是社交媒体背景下，公众信息诉求的表达更加显性化和多元化，回应不及时容易导致衍生危机的发生和蔓延。因此，政府利用媒体的力量将危机事件相关信息在较短时间内准确地传递给公众，成为政府提高危机沟通效能的重要举措。

在自然灾害应对中，事件议题承载了政府危机沟通的核心功能。作为事件信息传播扩散的主要途径，媒体上有关事件信息的议题讨论与政府建构的事件议题是否一致，成为影响公众认知结构和政府危机沟通有效性的潜在性因素。现实情况是，社交媒体时代下政府与媒体的危机沟通趋势已由单向传达渐渐走向双向互动，两者间的议程设置也存在博弈过程 [3]。那么，政府和媒体在事件议题上究竟能保持多大程度的一致呢？有鉴于此，同时考虑到具有可准备性和可预报性的台风类自然灾害区别于其他突发性危机事件，它既能够提供一个时间跨度较长的危机沟通图景，同时因其带来的破坏性对社会公众的日常生活有着更为直接的影响，也能较好地反映危机沟通的交互性特征。因此本文选择2018年台风“山竹”事件，在网络议程设置理论视角下分析事件相关政务微博和媒体微博分别呈现了怎样的议程网络以及两者议程网络之间是否存在显著相关性，并以此进一步发现两者议程设置的深层逻辑，为政府优化危机沟通策略提供政策建议。

二、文献回顾

（一）政策、媒体与议程设置

政策议程和媒体议程两者彼此独立又相互联系，其中政策议程是指决策者认为亟须解决的问题，媒体议程是指大众传媒频频报道的问题[4]。早期西方学者通过研究政治选举发现，社会公众关注的突出议题容易通过媒体报道进入政策议程[5-6]。在我国早些时候，受制于政府“自上而下”的议程设置模式以及传统媒体的官方色彩，媒体经常是宣传和解读政策，少有的主动议程设置也显现出议题内容雷同、思想取向单一的倾向[7]。此时，政策议程主导媒体议程，舆论场域话语权主要为政府所掌握，呈现“关门模式”特点[4]。随着改革开放带来国家与社会关系的深刻变化，日益觉醒的公民权利意识与封闭状态的政策制定模式存在结构性矛盾，给媒体扩大社会影响力提供了契机。媒体积极发挥向政府传递民意、汇集民情的功能，逐渐成为介于政府与公众间的传播载体，无形中重塑了政策议程和媒体议程的关系[8]。尤其是在新媒体时代，社交平台越来越成为媒体议程与政策议程互动的渠道，新媒体通过与传统媒体争夺话语权改变了原有的传播格局，传播权下移也为社会公众讨论公共事务开放了空间。同时，市场化改革进一步释放媒体活力和自主性，其议题建构和政策监督的能力日渐增强，时常能将许多攸关公共利益的议题提上政策议程[7]。

近年来，依托特定主题或事件的政策议程与媒体议程的关系研究日渐丰富。邝艳华等[9]通过对农业政策相关纸媒报道的实证研究发现，政策议程会持续影响媒体注意力分配，对媒体议程具有持久性影响;而媒体议程只能对政策议程产生短期影响。借助社交媒体数据，潘雅婷等[10]通过分析“8·12”天津爆炸案发现，媒体通过报道公众关注的议题、联结公众监督政府等方式建构媒体议程，能够在很大程度上直接设置政策议程，并建议政府在政策制定环节适当吸纳媒体议程[10]。然而，既有研究多从理论规范的角度宏观分析政策议程和媒体议程的关系，缺乏对事件相关议程微观议题层面的深入分析，少部分借助定量方法分析两者议程关系也多为公共政策案例研究。毋庸讳言，在社会高热度的公共政策事件中已经证明了媒体议程对政策议程的影响;但是，已有研究发现风险社会下自然灾害事件也经常性地引起全社会尤其是媒体的强烈关注[11]，加之我国具有特定的社会结构和媒介管理机制，自然灾害中政策议程和媒体议程的关系也值得进一步挖掘。

（二）议程属性与议程网络

传统的议程设置理论以人类认知呈线性结构为基础，关注的核心在于议题或属性显要性转移。新闻媒体通过对事件信息的选择性加工，可以间接地向人们展示“象征性现实”[5]，从而告诉人们“想什么”和“怎么想”。作为事件信息的核心要素，议题属性包含了实质属性和情感属性两个方面，其中实质属性是指媒体报道能够从认知上帮助公众构建事件信息的特性，情感属性则是新闻报道传达出的态度[5]。传播媒介通过设置客体不同属性间联系的强弱程度来影响受众对议题的认知判断[12]。随着对人类认知呈网络结构的认识深化，基于网络分析理论发展出议程设置的第三层次——网络议程设置理论（network agenda setting，NAS）。该理论通过构建以议题和属性作为节点的认知网络，有意识地告诉受众将碎片化信息联系起来，进而组合起脑海中对社会现实的认知图景，即媒体与公众在议题或属性网络之间也存在显要性转移[6]。

网络议程设置理论侧重于媒介传播效果研究，最初应用在政治选举领域。Kiousis等[13]通过分析美国政治选举的新闻报道發现，媒体议程网络会显著影响公众议程网络，且媒体类型和报道逻辑会影响公众议程网络设置效果。融媒体背景下，Vargo等[14]通过分析传统纸媒、新媒体报道的数据，发现传统媒体与新媒体之间具有高度同质化的议程网络，在媒体类型、媒体公信力、政治立场和文化传统因素共同作用下，具有官方背景性质的传统纸媒占据话语场域的主导地位，证明了不同类型媒体之间也存在网络议程设置效果。我国基于网络议程设置的相关研究相对较少，部分学者将其运用在国际政治和公共舆论事件的研究上，发现媒体能够影响公众隐性和显性层面的价值判断，这证实了在不同类型的议题中同样存在媒体与公众间的网络议程设置效果[15-16]。综上，已有研究对象多集中在媒体与公众、媒体与媒体间的议程网络关系和检验传统媒体与新媒体间的网络议程设置效果上;而对政府和媒体的网络议程设置关注不足。但是随着新媒体力量崛起，媒体积极通过社交平台进行议程设置，试图以输出认知逻辑、议程融合等方式持续影响政策议程[17]。钟伟军[18]通过对深圳“5·26飙车事件”分析发现，媒体议程联结公众议程借助微博平台所汇聚的舆论力量能够极大地影响公共危机事件发展态势，政府部门也会根据舆情走向和管控目标作出相应的危机沟通回应策略。由此来看，政策议程与媒体议程之间也存在互动关系，而且这种关系并非单一线性传播结构，而是由不同议题属性组合起来的议程网络，显现一种复杂的网状结构。因此，本文基于网络议程设置理论，通过构建政府和媒体的事件相关属性议程网络，分析由议题属性节点组成的议程网络结构及两者之间的互动关系。

三、研究设计

（一）研究样本

2018年9月7日20时，台风“山竹”在西北太平洋洋面上生成，此时“中国气象局”发布了第一条气象预警微博，拉开了我国社会对台风“山竹”关注序幕。14日23时，台风“山竹”从菲律宾北部登陆，中国政府和媒体相继发布事件相关微博。15日18时，广东省防汛防旱防风总指挥部办公室决定将防风Ⅱ级应急响应提升至Ⅰ级。16日17时，台风“山竹”在广东省台山市海宴镇登陆，登陆时中心附近最大风力14级，属于强台风级别，此时台风已经在微博上引起了极高的舆论关注，一度登上微博热搜榜。17日20时，因很难确定其环流中心，中央气象台停止对其编号，舆论热度逐渐平息。作为2018年度社会影响较大的自然灾害事件，政府和社会各界对台风“山竹”的关注贯穿其生成消散全过程，选取该案例对于分析自然灾害中政府和媒体间议程网络及两者互动关系具有较好的代表性。此外，从笔者查阅的自然灾害事件处置报告来看，危机周期一般是自事件生成起至事件造成实质性破坏的一个月以内结束。借鉴罗伯特·希斯提出危机管理4R模式[19]，本文将该事件划分为预警准备（9月7日20∶00—9月15日17∶59）、应急响应（9月15日18∶00—9月17日23∶59）和恢复重建（9月18日0∶00—9月28日24∶00）三个阶段。

（1）数据来源层面。本文以台风“山竹”事件中话题讨论活跃的新浪微博作为数据源，将时间设定在“2018年9月7日0∶00∶00—9月28日24∶00∶00”，并以“台风”+“山竹”为关键词，通过Python语言编写的爬虫程序抓取微博数据。首先，由于爬虫程序的技术因素和微博平台的反爬虫机制，要清洗剔除掉原始数据中的无效数据和重复数据，筛选出已认证政务微博和媒体微博数据共9 502条。其次，基于微博用户的代表性与微博内容异质性维度考量，排除事件相关微博50条以下的用户;最后，综合自然灾害事件的自然社会双重属性，聚焦重点受灾行业和区域，本文选取“南网50Hz”“中国气象局”“广东交通频道”等代表性政务微博用户364条微博数据，《深圳商报》“N视频”《晶报》等代表性媒体微博用户220条微博数据，有效微博数据共计584条。

（2）研究对象层面。在政务微博上，“南网50Hz”是中国南方电网有限责任公司的官方微博，中国南方电网有限责任公司是中央管理的国有重要骨干企业，为广东、广西、云南、贵州、海南五省区和港澳地区提供电力供应服务保障;“中国气象局”是国家级气象行政管理部门的官方微博;“广东交通频道”是广东省公安厅交通管理局主导的省级交通行业专业电视频道，向广东省提供多样化的交通服务信息。由于台风气象灾害对电力、交通影响较大，通过分析它们可以很好地洞悉电力部门、气象部门和交通部门防御台风的信息。媒体微博方面，《深圳商报》《晶报》均属于深圳报业集团，“N视频”属于《南方都市报》。考虑到广东省受此次台风影响最大，而这三者是我国华南地区影响力较大的传媒机构，且在微博上粉丝数多、活跃度高，对其进行分析能很好地了解到重点受灾区域在该事件中的状况。

（二）议题编码

在议题属性分类上，本文仅探讨议题的实质属性，即重点关注新闻报道上具有从认知上帮助公众构建新闻和辨别不同主题的特性[5];而属性议程设置与框架效果均强调在媒介议程上讨论某个客体时对一些具体属性的选择，两者可以视作研究相同对象的不同路径[20]。因此，结合框架理论将议题属性分为问题定义、因果解释、道德评估和解决方法[21]。国内外学者利用这一框架业已做过诸多类似研究，但是均对该框架分类作出适当调整或增减以适应不同案例情景[22-23]。尤其是在危机事件应对中，相关组织在危机沟通过程中传递的信息一般包括指导性信息，帮助人们如何作出个人保护反应;调节性信息，帮助人们应对不确定性;内生性信息，帮助组织管理其声誉[24]。事件议题作为政府或公共组织处理危机时“对外发言的象征性符号”[3]，承载了其危机沟通的功能。如在2015年“东方之星”客轮沉船事件中，有的学者将主流媒体新闻报道分为事件陈述类、背景介绍类、态度评价类和信息整合类[25]，也有学者将其分为事件梳理类、行政命令类、救援行动类、英雄事迹类、实用信息类、悼念祈福类和质疑回应类[26]。本文基于现有研究和自然灾害事件特性，将事件相关微博议题属性细分为事件陈述、事件梳理、预警信息、实用信息、辟谣回疑、政府行为、社会动员、人情报道、乐观调侃和理性反思十类，对应的内容解释如表1所示。

议题编码一般会涉及交叉议题或多元议题，因而需要注意区分主要议题属性与涉及议题属性。编码过程中，除了要对主要议题属性进行赋值，还要对其他涉及的议题属性进行赋值。本文不考虑议题属性间的方向问题，且排除只出现1次议题属性的样本，仅保留2次及以上议题属性的样本来组成对称矩阵。如果两个议题属性同时出现则记为“1”，没有则记为“0”;若多次同时出现，则共现几次即标记相应的数字来表示议题间的关系强度。在编码交互信度检验上，安排两位受过相关知识培训的硕士研究生作为编码员，分别由其独立完成数据编码工作。在正式编码前，先抽取样本的30%作为前测样本进行数据预编码，前测样本编码完成后，通过SPSS软件进行议题属性编码信度分析，计算出10个议题属性的Cronbachs α系数值分别为：事件陈述（0.992）、事件梳理（0.953）、预警信息（1.000）、实用信息（0.983）、辟谣回疑（1.000）、政府行为（1.000）、社会动员（0.989）、人情报道（0.975）、乐观调侃（0.956）、理性反思（1.000）。综上，本文议题类目的编码结果已经达到较高一致性，编码信度科学可靠。最后，将剩余数据平均分配给两位编码员，让其在规定时间内完成编码工作。

（三）研究方法

网络议程设置研究通常借助社会网络分析方法，通过分析文本信息中议题属性的共现次数来测量任意两个议程网络的特征及其相关关系，操作上一般使用UCINET软件进行议程网络分析。

在网络可视化分析上，通过UCINET可视化插件NetDraw绘制议程网络结构图，可以直观地展示各个节点之间的关系。网络结构图中显示的每一个节点都代表一个议题属性，连接任意两个节点之间的线段表示两个节点之间的关联强度;线段越短则两个节点的关联越密切;越居于网络图中心位置的议题属性则越具有影响力，与其他议题属性的关联也越多。通过全面分析各节点在网络中的位置与角色，可以更好地解释政府和媒体议程设置中的网络关系。在网络结构分析上，主要是对政府和媒体的议程网络进行点度中心度分析（degree centrality，DC）和“核心-边缘”结构分析（core-periphery），发现哪些要素之间联系密切，哪些议题节点占据议程的核心位置，哪些处于议程的边缘位置，由此判断两者议程设置中的要素组合逻辑和议题节点间重要性程度，从而进一步分析其网络关系。在网络相关性分析上，政策和媒体的议程网络都是关系数据，两者议程网络中不同议题节点之间具有联系。由于网络数据强调“关系”，超出了传统统计分析中的观测值独立假设，因此需要使用二次指派程序方法（quadratic assignment procedure，QAP）来检验不同网络关系的相关性[27]。如果概率小于0.05，則说明两个关系变量在统计学上有意义。具体操作上，QAP以对矩阵数据的置换为基础，通过对方阵中对应的各个元素值进行比较，给出两个矩阵之间的相关系数，同时对系数进行非参数检验，因而能避免线性相关分析计算失真的缺点[27]。

四、研究结果

（一）描述性分析

台风“山竹”事件相关政务微博和媒体微博数量趋势图如图1所示。从中可以直观地看到，政务微博和媒体微的数量增减趋势近似呈现倒V形，在台风登陆当天事件相关微博达到历史峰值。其中，在预警准备阶段，政务微博每天发布的微博量达到17.5条，媒体微博则是4条;应急响应阶段，政务微博和媒体微博日均发布约50条;到了恢复重建阶段，政务微博和媒体微博每天发布约10条。两者对事件的关注程度与预警准备、应急响应、恢复重建的灾害发展阶段基本吻合，存在较为明显的趋同性特征。政务微博和媒体微博描述性统计分析如表2所示。可以看出，政务微博平均每日发布微博16.55条，标准差为23.758;媒体微博平均每日发布微博10条，标准差为20.062。两者标准差值均较大，反映出政策议程和媒体议程在事件各阶段均存在较大的波动特征。

究其原因，在预警准备阶段，政府及相关部门肩负自然灾害监测防御职责，掌握着台风的最新信息，通过主动设置事件议题和提高议题呈现频率，控制着最多的信息资源，迅速成为事件主要信息源;而媒体则更多是转发和宣传政府的权威信息，对政策议程的传播起到较大的推动作用。如在“南网50Hz”发布的微博中，原创微博占事件相关微博数的94.24%，少部分转发的微博也主要来自“珠海供电”“惠州供电”“广州供电”等同一系统内的政务微博，体现了政府注重扩散政策议程影响力的舆论引导逻辑。该时期，台风并未造成实质性破坏，政府和媒体对其关注程度均较低，灾害事件也没有进入两者议程设置的重心。到了应急响应阶段，灾害逼近且已引起社会较强关注，政府各部门通过政务微博全天不间断地告知社会公众台风事件的实时信息以及全面展示官方应急响应的政策和措施;而媒体也积极出动自身新闻力量赶赴现场获取一手灾情信息，并设置微博话题集中式地进行系列新闻报道，全方位呈现灾情变化和抗灾图景，满足公众信息需求，力图抢占事件信息生态位。如《南方都市报》旗下的短视频官博“N视频”以短视频形式发布台风来临前后的相关新闻，体现了媒体不断创新内容输出形式来吸引公众注意力和扩大社会影响力的特性，达到自我议程设置效果。该阶段，政府和媒体的微博数量保持了较高的增长速度且均达到其数值最高峰，微博上有关台风“山竹”的话题讨论也登上微博热搜榜。此时，台风事件已经完全成为两者议程设置的工作重心。到了恢复重建阶段，台风过境后应急响应级别逐渐下调直至解除，事件影响减弱带来社会关注热度的断崖式下降，两者议程设置重心也逐渐抽离出该事件。

（二）结构性分析

本文通过UCINET 6.0可视化插件NetDraw绘制政府和媒体的议程网络图，并结合点度中心度分析和“核心-边缘”结构分析，来探究两者议程网络的议题节点间关系及其结构特征。

1.点度中心度分析

在政策议程网络中，点度中心度排名前5名的节点分别是政府行为（点度中心度=207）、人情报道（点度中心度=134）、事件陈述（点度中心度=119）、实用信息（点度中心度=110）和事件梳理（点度中心度=61）。这说明政府部门在台风“山竹”事件的议程设置过程中，频繁地将这些议题属性与其他认知要素联系起来，在舆论场传播事件相关信息。政策议程网络图如图2所示，其中心位置的节点是政府行为，从它与网络图各节点间连线的长短可以看出，政府行为与事件陈述、实用信息和事件梳理连线较短;从它与网络图各节点连线的粗细可以看出，政府行为与人情报道、实用信息连线较粗。这表示政府行为与这些议题之间联系密切，说明政策议程侧重于实时发布台风事件信息和政府部门防灾信息。灾害类事件发生后，稳定的社会关系突然断裂，社会可能会陷入暂时的失序状态，公众倾向于选择相信权威信息来缓解恐慌的心理[28]。此时，政府报道事件关键信息能够安抚灾害来临前公众未知焦虑的紧张情绪，有效消解舆论场域出现的谣言和非理智质疑等，进而引导社会舆论正向发展，实现维稳目标。同时，政府还讴歌政府工作人员抗灾助人的英雄行为和事迹，通过对事件议题属性组合赋予政策议程正面的情感，以平和真诚的姿态树立起政府在此次事件中具有责任担当的正面形象，有助于凝聚人心、增强政府公信力。

在媒体议程网络中，点度中心度排前5名的节点分别是事件陈述（点度中心度=139）、政府行为（点度中心度=121）、实用信息（点度中心度=112）、社会动员（点度中心度=72）和预警信息（点度中心度=60），且这5个节点也位于媒体议程网络图的核心圈内，说明媒体较为频繁地提及这些议题属性，并且与其他议题属性时常交织在一起作为主要议程共同呈现。媒体议程网络图如图3所示，其中心位置的节点是事件陈述，它与政府行为、实用信息、预警信息间连线较粗，与社会动员、实用信息间连线较短。这些议题属性间具有高强度联系关系，说明媒体议程除了关注报道台风事件各阶段具体情况，还通过科普宣传倡导社会公众积极做好台风防御工作，凸显媒体的专业性。媒体议程设置过程中，媒体一方面通过转发政府部门灾情预警、应急响应政策的权威信息，充当了政府的“传声筒”;另一方面号召动员社会各界力量参与灾害预警准备、应急响应和恢复重建的各阶段，通过主动设置理性反思（点度中心度=32）议题，期望引导个体公众在灾后进行思考反省，为公众讨论公共事务开放了空间，侧面反映出我国媒体议程建构能力得到提升，逐渐向社会的“守望者”身份转变。

2.“核心-边缘”结构分析

政策议程的“核心-边缘”测量结果显示，事件陈述、事件梳理、预警信息、实用信息、政府行为和人情报道位于政策议程的核心区域，议程中核心议题属性较多，且核心议题属性和边缘议题屬性区分十分明显，政府部门倾向将这些核心议题属性联结在一起组建政策议程的框架。通过“核心-边缘”结构模型相关系数测量发现，政府行为（核心度=0.981）远高于其他任何节点，这表明它处于政府信息资源发布的最核心区域，与其他节点的信息交流深度与广度最大;其他节点核心度都很低，显现政府的议程设置逻辑呈现核心化和集中化特征。媒体议程的“核心-边缘”测量结果显示，事件陈述、事件梳理、预警信息、实用信息、政府行为位于媒体议程的核心区域，议程中核心议题数量少于政策议程，但核心议题和边缘议题区分不明显。通过“核心-边缘”结构模型相关系数测量发现，事件陈述（核心度=0.627）、实用信息（核心度=0.443）、政府行为（核心度=0.385）核心度较高，可以看出媒体议程中议题结构较完整、信息分布较均匀。

总体而言，政府和媒体的议程设置关注核心都是台风事件本身及其衍生的组织行为，政府在危机事态预报与危机调控宣传中所做的工作在舆论场被广泛传播且受到认可，政策议程与媒体议程的议题重合度较高，实现议题共振效果，呈现出“合”的状态。但是，政策议程对人情报道议题属性的输出和媒体议程对理性反思议题属性的关注以及两者议程网络结构特征的迥异，均传递出差异化的议程设置逻辑，显现了“离”的状态。

（三）相关性分析

为了证明政策议程网络与媒体议程网络之间是否存在显著相关性，本文通过UCINET 6.0进行QAP相关分析，分析结果显示政策议程网络与媒体议程网络之间呈现显著正相关性，相关系数为0.566，在统计学上显著（r=0.566，p<0.001）。这说明政府和媒体在台风“山竹”事件相关微博议程网络存在较为显著的正相关性，两者议程网络在不同议题属性捆绑联系上较为一致。由此，再次佐证了政策议程和媒体议程存在议题属性传递的网络结构，两者在宏观层面上存在“合”的关系，表明政府和媒体在此次自然灾害事件中取得了良好的危机沟通效果。

五、结论与政策建议

台风“山竹”作为2018年度影响力较大的自然灾害事件而备受社会舆论关注。本文通过抓取我国华南地区代表性政府部门和媒体的微博数据，基于网络议程设置理论构建了两者议程网络并加以实证分析，讨论和回答了自然灾害中政府和媒体间的议程网络及互动关系问题，为延伸网络议程设置理论在我国情境中适用性提供了经验支持。

本文发现政府和媒体的议程网络存在显著的正相关性，且呈现出“合”与“离”的两种交互状态。宏观层面来看，政策议程和媒体议程均聚焦在政府行为、事件陈述、实用信息议题属性上，政府对媒体的议程设置实现了议题同频共振的危机沟通效果，两者议题属性的同质性体现出“合”的状态。但是微观层面来看，政策议程建构逻辑偏感性色彩，议程网络结构呈现出议题集中化和核心化特征;而媒体议程建构逻辑偏理性口吻，议程网络结构呈现议题均匀分布特征，这种差异化议程建构逻辑呈现了“离”的状态。循其原因，一方面，我国现有的媒介机制是“一元体制，二元运作”，媒体机构“准行政部门”的特殊身份赋予其喉舌功能，成为党和政府宣传意识形态和国家政策的工具。政府部门占据事件权威信息源地位，通过将政府行为和人情报道等议题属性组合起来设置政策议程，在发布事件实时信息的同时积极报道政府救灾助人等行为事迹，媒体在转发权威信息过程中也宣传了政府的正面行为。此外，政府出于维护社会稳定和引导舆论的客观需要，也会要求新闻报道要与政策议程步调一致。另一方面，改革开放40余年以来，媒体的自主性得到进一步释放，市场化驱使其在政府和公众中寻找平衡点，社会公器职能得以凸显。区别于政策议程，媒策议程还较多地关注事件梳理、理性反思议题属性，除了将事件各阶段的信息全方位呈现给社会公众外，还通过深度解读的报道形式，指出政府和公众在灾害期间所暴露的社会问题，并深入分析社会现象背后的成因。媒体与科技理性结盟，通过组合议题要素传递了理性批判的认知逻辑，启发政府和公众灾后反思，彰显了媒体的专业性和精英化。

政府和媒体作为危机沟通中两个核心主体，实现两者高水平均衡下的议程互动，有利于科学合理地引导公众议程。基于此，本文的政策建议在于：第一，政府部门要主动建构议题，掌握危机沟通话语权。谣言与危机相伴而生，政府要发挥先天主体优势准确高效地发声，通过发布权威信息，科学合理建构事件议题来满足公众对灾情的信息期许，牢牢掌握事件信息的话语主导权。第二，政府部门要积极发挥新媒体特性，提高政策议程传播效能。新媒体的最大优势在于即时性和交互性，政府要注重政务微博的社交属性而非仅强调其政治宣传属性;要在充分了解民众意见的基础上，通过有效发声填补事件信息缺口，实现政策议程设置中的有效沟通。第三，政府部门要合理组合议题要素，通过输出逻辑引导社会舆论。议程设置主体对议题要素精确匹配的过程是一种输出逻辑的过程，选择不同的要素形成逻辑链接，产生的逻辑推定效果也相应不同。在社交媒体时代，议程设置的重心已从外在形式转移到内在逻辑，从强制性的意义灌输转变为柔性的公众态度干预。政府部门要根据事件阶段特性合理搭建各类议题要素的联系，潜移默化中输出预设的认知逻辑，引导公众形成客观理性的思维认知。

本文也不可避免地存在一些局限性：一是囿于数据采集能力，本文获取的新浪微博数据类型单一，缺少微博阅读、评论和转发等类型数据;二是具有可预报性、可准备性和短期性的台风事件，其媒介间议程效果与地震、爆炸等瞬时性强的危机事件的媒介间议程效果是否一样值得进一步讨论;三是本文是基于中国特定的社会政治和媒体环境下得出相关研究结论，其理论价值在于进一步增强网络议程设置理论在我国情境下的解释力，对议程设置的本土化研究具有一定启示价值，但其普遍性和适用性是否同样适用于其他语境仍值得未来继续深入研究。

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Research on Agenda Interactions between Government and Media in Natural Disasters

—Based on the Case of Typhoon Mangkhut

LI He-lou XU Qiang

（School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510640，Guangdong，China）

Abstract：The government uses the power of the media to transmit information to the public in natural disasters， and it is helpful to understand the effectiveness of government crisis communication by studying whether the topic of event information in the media is consistent with the event topic constructed by the government. This paper， by referring to Typhoon Mangkhut of 2018 in line with the theory of network agenda setting， focuses on the network agenda and interactions between government and media in natural disasters. The results show that there is a significant positive correlation between the network agenda of the government and the media， and there are two interactive states of “cooperation” and “separation”. From the macro level， both the policy agenda and the media agenda focus on government actions， event statements and practical information. From the micro level， the logic of policy agenda construction is more perceptual， and the network agenda structure presents the characteristics of centralized and core issues; while the logic of media agenda construction tends to be rational， and the network agenda structure presents the characteristics of uniform distribution of issues. Therefore， the paper proposes that the government should construct issues forwardly and have the initiative of crisis communication in hands; take advantage of new media actively and improve the communication efficiency of policy agenda; combine the elements of issues reasonably and guide the public opinion by logic output.

Key words：natural disasters; network agenda setting;goverment agenda;network agenda;crisis communication; Typhoon Mangkhut

收稿日期：2020-11-08

基金項目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（16JZD026）;广州市哲学社会科学发展“十三五”规划重大课题（2017GZZD02）。

作者简介：李贺楼（1987—），男，博士，副研究员，硕士生导师，主要研究方向为地方政府运作、应急管理与风险治理。徐强（1995—），男，硕士研究生，主要研究方向为应急管理。