中国跨境旅游合作区建设的动因、挑战与对策

吴信值，黄华芝

（1.贵州商学院旅游管理学院，贵阳 550014；2.兴义民族师范学院经济与管理学院，贵州兴义562400）

若以1985 年辽宁省丹东市开展中朝边境旅游作为起点，中国边境旅游经历了35 年发展历程。三十多年来，随着全球经济一体化持续推进，中国在加强同周边国家交流与合作的过程中，不断提升边境旅游的国际化水平。2015 年12 月，国务院在《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》中明确提出，支持满洲里、绥芬河、二连浩特、黑河、延边、丹东、西双版纳、瑞丽、东兴、崇左、阿勒泰等11 个有条件的地区研究设立跨境旅游合作区。从此，跨境旅游合作区建设成为中国边境旅游发展的新方向，并引起国内旅游学界与业界的广泛关注。与此同时，作为中国旅游领域的新事物，跨境旅游合作区建设能否顺利推进是一个亟待回答的现实问题。为此，现基于全球化视角，对中国跨境旅游合作区建设的驱动因素与所面临的主要挑战展开讨论，进而提出应对之策。

一、中国跨境旅游合作区建设的动因

（一）国家层面的旅游外交战略

旅游外交是促进国家关系发展的重要手段，也是具有中国特色的大国外交新方式，在当前中国为应对“逆全球化”思潮而倡导推进新型全球化的背景下具有重要的战略意义。在改革开放以前，旅游就已经在中国的对外交往中发挥了外事接待功能。但由于那时产业规模过小，还只是作为国家外交事业的延伸和补充，影响力十分有限。改革开放后，尤其是近二十年来，随着入境旅游和出境旅游市场不断扩大，在原国家旅游局等部门的大力推动下，中国旅游对外活动日益频繁。从2012 年开始，中俄、中韩、中印（度）、中墨、中美等一系列中外“旅游年”相继举办，引起了国际社会的广泛关注。与此相对应的是，中国旅游外交加速融入国家整体外交，并在其中扮演了越来越重要的角色。2016 年12 月，根据国务院发布的《“十三五”旅游业发展规划》，中国提出通过开展“一带一路”国际旅游合作、拓展与重点国家旅游交流、创新完善旅游合作机制等举措来大力实施旅游外交战略。自此，中国旅游外交由部门推动上升到国家战略。

旅游外交与中国一直坚持的“开放发展”理念和“一带一路”倡议在思想上是一脉相承的，以“旅游”为桥梁，致力于推动各国友好往来、和睦相处、开放包容，并以此为基础构建广泛的利益共同体，在不断增强旅游交流与合作中实现互利共赢。在旅游外交战略驱动下，国务院于2015 年12 月出台文件，提出支持有条件的地区研究设立跨境旅游合作区。

（二）地方层面的经济社会发展诉求

作为国家领土的特殊组成部分，边境地区向来是国家安全的重要屏障，这对拥有超过两万公里陆地边境线的中国而言更是如此。与此同时，随着中国不断扩大对外开放，作为陆路开放前沿的边境地区又通过发挥其区位优势，成为“一带一路”建设的重要支撑，在全国发展大局中占据重要地位。新中国成立七十多年来，中国边境地区在进出口贸易、外商投资、对外经济合作方面取得了很大成效。但是，与国内其他地区尤其是东部沿海地区相比，沿边各地在经济发展、生活条件、教育水平等诸多方面还有很大差距。为此，基于“共享发展”和“高质量发展”理念，这些地区有进一步提升经济社会发展水平的强烈诉求。

在自身发展诉求的驱动下，我国一些有条件的边境地区充分利用国家出台的各种优惠政策，依托独特的区位优势、旅游资源优势以及积累多年的边境旅游发展经验，通过积极开展跨境交流与合作把双边或多边资源整合起来，努力建设具有一定国际影响力的跨境旅游目的地，以此不断提升整个边境地区的旅游市场竞争力和经济社会可持续发展能力。例如，据中新网报道，2019 年9 月，中俄边境满洲里—俄罗斯红石—额尔古纳旅游环线自驾游的发车仪式在中国北方重要口岸城市满洲里隆重举行。这次为期两天的自驾游活动吸引了25 台车共计一百多人参加，他们从满洲里公路口岸出发，用两天时间行驶四百多公里后返回起点。这可以说是近几年来内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、新疆等边境省区不断深化跨境旅游合作的一个缩影。无独有偶，地处中国南方的广西、云南同样也在深入推进与越南、老挝、缅甸等国家的跨境旅游合作。

二、面临的挑战

（一）“三股势力”

长期以来，中国境内外“三股势力”（即暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力）打着“民主”“民族”“宗教”等旗号与西方反华势力勾结到一块，他们图谋将新疆、西藏从中国版图上分裂出去，不断制造事端，由此给中国边境地区经济社会的正常发展造成了极大破坏。以新疆为例，据国务院新闻办在2019 年12 月举行的新闻发布会报道，从1990年到2016 年底，“三股势力”已经在新疆地区策划实施了数千起暴力恐怖案（事）件，严重影响到当地的经济社会发展。目前，“三股势力”在国内的发展势头已被遏制住，但仍需要全社会时刻保持高度警惕。

（二）跨国犯罪

跨国犯罪涉及国际走私、卖淫、贩卖人口等多方面的内容。其中，在国内外不法分子相互勾结下，国际走私日趋猖獗。这种跨国犯罪活动目前已形成产业链，购、运、储、销等各个环节分工明确，并表现出专业化、集团化、隐蔽化的明显特征。以广西崇左为例，从 2017 年 9 月至 2018 年 6 月，有总计多达一千两百余吨的冻肉经中越边境被走私到内地，给社会造成恶劣影响。2019 年，崇左市执法部门又查获了多起入境走私案。

（三）传染病传播

在全球化背景下，随着人员和物资跨境流动日益频繁，各种传染病也极易形成跨国跨境传播，正所谓“病毒无国界”。从中国周边国家和地区近几年来的公共卫生形势来看，来自境外的各种传染病传播风险不容忽视。例如，在越南、老挝和缅甸，目前有多种传染病被报告。仅2017 年，越南发现登革热十八万余例，寨卡病毒26 例，老挝发现登革热一万余例，缅甸发现登革热2.7 万例，H1N1 流感687 例，乙脑306 例。云南与上述三国接壤，在输入性传染病防控方面显然面临着巨大压力。2017 年，全省共报告登革热2 576 例，其中输入性病例占26%。疟疾326 例，全部为输入性病例。

当前，一波新的传染病疫情（即新冠肺炎疫情）正在各国持续蔓延。自2020 年3 月以来，中国国内新冠肺炎疫情已明显好转，但仍面临着巨大的境外输入压力，这要求我们进一步提升应对各种传染病跨境传播的防控能力。

表1 云南接壤国家流行的主要传染病

三、发展对策

（一）统筹规划，以推进跨境旅游合作区建设

跨境旅游合作区是中国跨境旅游合作的重要载体，推进其建设不能急于求成，更要避免无序蔓延和无序竞争。为此，必须做好顶层设计，统筹推进，并制定出操作性更强的规范和标准。2016 年原国家旅游局联合其他部门出台的《关于加快推动跨境旅游合作区工作的通知》和《跨境旅游合作区建设指南》，已经成为各地推进跨境旅游合作区建设的纲领性文件。但还应在此基础上，结合各地实际情况，与相邻国家共同制定旅游相关规范性文件，以此实现跨境旅游合作区的有序化与标准化。

（二）建立联防联控长效机制

跨境旅游合作区建设可以说是一项十分复杂的系统工程，为确保其顺利进行并有效防范各种非传统安全威胁因素给国家安全带来的威胁，需要建立一整套联防联控的长效机制。一方面，由地方政府牵头，促进旅游、边防、海关、公安、卫生、反恐办、网信办等各个部门之间的无障碍沟通与协调，同时发动广大民众积极参与，从而构建一个多元化、网络化安全治理体系。另一方面，通过会议、培训等多种形式，在不同层面上与相关国家建立起有效的双边或多边交流与合作机制，从而为跨境旅游合作区建设提供有力保障。

（三）共同实施示范工程，打造跨境旅游合作区建设的样板

中国与周边国家的陆地边境线长达两万余公里，各个边境地区发展跨境旅游的区位和资源条件必然存在差异性，加上跨境旅游合作区还是一个新事物，在发展过程中将面临许多不可预知和不确定的因素，因而各地建设步伐会有快有慢，不可能同步进行。为此，与相邻国家共同研究实施示范工程，优先选择发展条件较成熟的边境地区开展试点示范工作，打造若干个跨境旅游合作区建设的样板，以此形成对其他边境地区的示范带动作用。

（四）积极开展联合调查研究

非传统安全威胁因素种类繁多，涉及多个专业领域，而在不同地区又往往表现出不同程度的风险性。因此，要进行有效防控，关键是能够精准识别各种非传统安全威胁因素。这需要加强政府部门、旅游企业、科研单位、民间团体、专业个人等之间的通力合作，在组建一支专业化队伍基础上，对跨境旅游合作中非传统安全威胁因素的主要来源、传播途径、发展规律等问题深入开展联合调查研究，从而为精准识别与分类防控提供科学的决策依据。

四、结语

跨境旅游合作区可以说是中国边境旅游发展的“试验田”，也是中国旅游外交战略实施的“试验田”。在全球化背景下，探索和推进中国跨境旅游合作区建设，既要看到目前所取得的成效，也要正视各种不确定性因素。当前，新冠肺炎疫情在全球范围内的持续蔓延再次提醒我们，推进跨境旅游合作区建设需要中国沿边各地提高应对各种挑战的能力。