脱欧对英国食品安全监管机制变化的影响

王青松，秦 利

（东北林业大学a.文法学院；b.经济管理学院，哈尔滨150040）

2020 年 12 月 31 日 23 时，《英欧贸易与合作协议》正式生效，英国“脱欧”过渡期结束，英国正式离开欧盟单一市场和关税同盟，实现彻底“脱欧”，结束了长达48 年的欧盟成员国身份。英国的“脱欧”，对欧盟的影响，“可能会使欧盟经济总量下降”[1]，“欧盟的一体化形象受到严重冲击”[2]；可能会导致欧盟内部权力格局的变化，比如，欧盟中的大国如德国、法国和波兰等的决策影响力将大增，而小国如塞浦路斯、爱沙尼亚和卢森堡等则会受到削弱。[3]当然，脱欧对英国未来发展的影响是深远的。比如，脱欧会使英国对外投资和进出口贸易的壁垒提高，从而影响英国的对外投资和整体经济的下滑，同时英国在失去欧盟成员国的身份后，对其在国际社会中的地位会同样产生负面的影响。[4]总的看来，现有的研究大多集中于英国脱欧对世界经济和金融、地区及全球地缘政治格局、欧盟对外关系和政策等方面的影响。[5]但是，很少关注到对食品安全的影响。英国约有27%的食品消费来自欧盟各成员国，食品的生产、运输、零售和消费等各个环节的监管，都离不开与欧盟的紧密合作。脱欧意味着脱离共同农业政策体系（CAP）和共同渔业政策（CFP）体系，更为重要的是，英国当前的食品安全法律体系来源于欧盟，而脱欧后，英欧关系的重塑将促使英国食品安全监管政策体系发生重大变化。

一、英国食品进出口质量安全监管标准的变化

（一）脱欧对英国食品全监管标准的影响

长期以来，英国国内消费的食品主要靠进口。其中，英国国内消费90%的水果和45%的蔬菜几乎来自欧盟进口。[6]2018 年英国国内食品消费总量的47%来自国外进口，其中欧盟约占英国进口食品总量的60%。英国从欧盟进口食品的比例为28%，远远高于从非洲、亚洲、北美、南美、大洋洲等地区进口的比例（见图1）。

图1 2018 年英国国内食品供给来源构成比例

食品进口贸易是致病细菌传播的潜在重要途径。为确保消费者健康和权益，英国长期通过执行欧盟标准，来应对进口食品安全风险问题。不过，脱欧后，英国食品进口监管标准可能发生以下两方面变化：

1.修改或放弃执行有争议的欧盟标准

英国国内食品行业认为欧盟的某些标准限制了其自由发展。脱欧后，一方面，英国很可能会不再执行那些已经有争议的标准和英国认为不能起到激励作用的规定。例如，欧盟食品安全法规中的营养和健康索赔、农残标准、欧盟对新型食品品种监管的一些规定等。为了激励本国食品行业的创新，英国有可能对这些欧盟标准进行修订。另一方面，英国脱欧后将大幅增加从非欧盟国家进口食品的比例，从新贸易伙伴进口食品所面临的质量安全风险加大，无论是病原体（如寄生虫和病毒）还是常见威胁（如沙门氏菌）都与以往不同，英国脱欧后可能效仿欧盟在第三国进行食品安全检查的做法积极识别应对。[7]

2.进口产品质量安全监管标准可能降低

在食品安全领域，“欧盟的监管标准是世界上最高的”。[8]脱欧后，英国与非欧盟国家建立广泛的食品贸易关系成为必然趋势，但这些国家执行的食品安全标准可能低于英国或欧盟采用的食品安全标准。为促成与非欧盟国家签署新的贸易协议，英国可能会通过修改或建立全新的食品生产系统和食品安全标准来满足条件。实际上，食品安全标准已成为贸易谈判中的关键问题。

2019 年2 月28 日，英国与美国就脱欧后英美贸易关系进行了谈判，美国表示，“英国必须放弃目前沿用的较高欧盟食品安全、动物福利和环境保护标准，以此作为达成协议的条件”。[9]美国目前的肉类、禽类和乳制品的产品质量安全标准远远低于欧洲食品安全局（EFSA）所规定的标准。美国生产商可以合法使用六种化学消毒剂清洗家禽制品、其他肉类、鱼、水果和蔬菜等。[10]而这一直遭到欧盟反对，并限制从美国进口到欧洲市场。

英国为了建立与美国的食品贸易关系，脱欧后有可能降低食品安全标准，从美国进口不符合欧盟食品安全标准的食品（比如添加了目前欧盟禁用的克隆肉类、使用超标农药的食品蔬菜、水果等）以换取快速交易。英国还有可能放松对猪肉中使用瘦肉精的管制标准，以适应美国生猪养殖户的需求。欧盟一直禁用激素促进牛的生长，并禁止激素牛肉进入欧洲市场；美国则认为对激素牛肉的严格管制缺乏科学依据。脱欧后，英国有可能放松管制，使含有激素的牛肉制品大量涌入英国市场。

（二）脱欧后英国食品出口监管标准的变化

欧盟是英国食品出口最重要的市场。有些品种占到了出口总量的一半以上，比如英国鱼类出口总量的66%[11]，乳制品出口总额70%以上[12]均为欧盟市场。其中，食品出口总量的52%流向了爱尔兰、法国、荷兰和德国等四个国家。英国与欧盟各成员国之间的食品交易自由进行，且无需任何额外管制。脱欧后，英国被视为第三国（非欧盟国家），其出口到欧盟市场的食品将受到严格进口管制。英国出口商必须向欧盟成员国提前提交符合食品安全标准的进口文件，并接受严格的边境检查。其中水果、蔬菜、坚果、香料等需接受三个层面的管制：一是常规管制。这是根据第882/20042 号（EC）条例规定，监管部门对进口到欧盟的非动物源性食品实施的定期进口管制。二是增强管制。这是根据第669/2009号条例规定，对某些进口非动物源性食品和饲料加强监管，比如对货物附带的单据进行系统100%检查，成分的实验室分析等。三是应急/保障管制。这是根据第178/2002 条和第882/2004 条规定对进口食品安全风险采取应急管理。

二、对英国食品安全法规体系及监管机构职能的影响

（一）脱欧对英国食品安全法规体系的影响

目前英国的食品安全法规是以欧盟食品安全法规为基础的，其现行法规中保护消费者免受不安全食品危害的原则也起源于欧盟。欧盟的相关食品安全法规体系，比如一般食品法（EC 178/2002）、食品卫生法（EC 852/2004）、动物源性食品卫生法规（EC 853/2004）、源自动物的产品管制（EC854/2004）、饲料和食品管制（EC 882/2004）、食品微生物标准（EC 2073/2005）等构成了英国食品安全法规体系的主体框架。脱欧后，如果英国选择加入欧洲经济区（EEA）和欧洲自由贸易联盟（EFTA），英国将全面进入欧洲单一市场，并适用欧盟的主要规则，这意味着欧盟的食品安全法规依然有效。英国企业在开展食品进出口贸易时，仍然要达到欧盟相关食品安全监管法规要求。

如果英国与欧盟成员国签订双边协定，那么欧盟的相关法规将适用于协议涉及的英国相关食品产业部门。英国可以有自己的食品安全法规，也可以不要求进口食品必须符合欧盟质量认证标准，生产商和进口商必须保证其产品符合英国的法规要求。为避免重复进行合规评估，英国需要与欧盟签订协定，并互认对方在食品安全方面的评估结果。符合双方互认质量安全标准的食品才能在对方市场内自由贸易。如果英国与欧盟未达成任何协议，食品贸易基本规则将适用WTO 法规。在此框架下，英国的食品安全法规体系与欧盟体系完全分离。英国不再是欧盟食品安全治理体系中的一部分，因而需要重新调整其监管法规体系。

理论上，英国脱欧后可以取消所有欧盟相关法规。但实际上，对英国食品安全监管部门而言，突然更换适用了几十年的欧盟监管法律法规可能需要很长一段时间。在新法出台之前，取消所有欧盟相关法规也有可能导致英国没有可以适用的食品安全管制规定。因此，英国的食品企业想把食品出口到欧盟，仍然必须满足欧盟相关食品安全法规的要求，而且大多数食品企业将继续按照现有的监管法律法规或准则运作。不过脱欧后，为便于与其他非欧盟国家发展食品贸易关系，英国也会部分修改或废除现已执行的欧盟食品安全监管法律法规。

（二）脱欧背景下英国食品安全监管机构职能的变化

英国脱欧后，需要重构监管机构体系取代欧盟机构。第一，重建边境食品质量检验检疫部门。长期以来，欧盟的专业兽医负责了英国绝大部分的边境检验检疫工作。英国国内负责监督屠宰场的官方兽医95%毕业于海外，许多兽医不是来自英国本土的欧盟毕业生。[13]脱欧将导致英国兽医短缺。[14]这意味着，英国将重新建立自己的兽医队伍，以确保进口食品的质量安全。第二，调整质量认证和标签管理机构的职能。脱欧前，英国质量认证和标签管理机构颁发的许可证在欧盟范围内是有效的。因为根据欧盟有关规定，各成员国的监管机构负责对欧盟市场经营者颁发许可证。如果英国与欧盟未达成共同遵循的协议，持有英国监管部门颁发的经营许可证，也将不再被欧盟视为有效。英国质量认证和标签管理机构职能范围将有所缩小。第三，调整英国食品标准局（FSA）的职能。长期以来，英国食品标准局是在欧盟框架内制定监管决策的。脱欧后，该机构必须尽快承接欧盟转移的监管职能。这些职能主要包括：对食品、添加剂、酶、调味品、转基因食品以及新型食品的市场准入；基于风险的标准和控制；信息和情报共享以及快速反应系统等。设计新的授权管制食品的程序，如食品（含转基因食品以及其他新食品）、饲料、添加剂、调味品等。

在2020 年英国脱欧过渡期内，为适应脱欧后复杂的监管环境，FSA 积极协调了与DHSC（卫生和社会保健部）、DEFRA（环境、食品和农村事务）、FSS（苏格兰食品标准局）等部门之间的关系；通过建立食品和饲料咨询论坛（AFFF），将跨政府部门人员整合在一起，共同处理食品安全领域的重大事宜等。为增强FSA 对重大食品安全风险管控能力，英国食品标准局还改进了食品安全风险科学评估到风险响应管理的流程和程序，建立了新的科学咨询委员会和新的联合专家组，扩大了独立科学咨询委员会的职责。以上职能的调整，总体目标是确保英国食品标准局监管能力不因脱欧而受到影响，并建立一种机制确保实现保护公众健康和消费者在食品安全方面更广泛的利益。

三、对英国食品安全风险信息共享和国际合作研究的影响

（一）对食品安全风险信息交流共享机制的影响

为有效治理食品安全，欧盟在各成员国之间建立了完善的合作机制。在欧盟监管体系中，食品生产经营的各环节之间、监管机构之间、各成员国之间，均在统一的共同目标指引下相互协作。更为重要的是，欧盟有着完善的食品安全风险信息数据共享系统，为成员国提供世界范围的食品安全风险或食源性疾病爆发的即时信息。这些系统主要包括：食品和饲料快速警报系统（RASFF）、饲料和食品安全威胁的通报系统（如微生物和化学污染物、过敏源等）、欧盟贸易控制和专家系统（TRAC，对动物及其副产品、植物、食品和饲料的进出口进行认证和管制）等。其中，RASFF 能为各成员国及时提供食品安全风险信息，并快速作出反应。

在2016 年1 月至2018 年 8 月期间，英国通过欧盟RASFF 系统得到风险警示信息，监测到了从第三国（即欧盟以外，主要是：印度、巴西、泰国、老挝和智利等）进口食品中的致病微生物风险，大部分为进口家禽中的沙门氏菌（在225 宗通报案件中占42%）。印度被通报的数量最多，为63 件，其次是巴西（62 件）、泰国（24 件）和老挝（21 件）。

图2 2016-2018 年英国从RASFF 系统监测到的国内进口食品安全风险来源

英国的监管部门通过这些机构或网络及时获取国际层面的最新食品安全风险信息。脱欧后，尽管英国有意寻求访问RASFF 和其他欧盟通信系统，但未来是否会参与这些系统尚不确定。[15]不过，英国将受益于继续访问由欧洲疾病预防控制中心（ECDC）协调的数据收集网络，例如欧洲抗菌素耐药性监测网络（EARS-Net）和欧洲抗菌素消费监测网络（ESAC-Net）。

（二）对食品安全国际合作研究的影响

主要有两方面影响：第一，对食品安全领域研究经费的影响。英国的食品安全研究得益于欧盟的经费支持。2009-2016 年，欧盟食品安全监管局（EFSA）提供的研究经费中，23%给了英国。[16]近年来，欧盟将食品安全研究作为优先发展事项，并准备将欧盟新单一市场计划（2021-2027）中的16.8 亿欧元专门用于“特定的食品链”建设。[17]脱欧后，英国不再属于该计划的覆盖范围，其食品安全领域的研究经费也将受到重大影响。为保持国际影响力，英国须考虑加大相关研究的投入。除了欧盟食品安全监管局的投入，英国还从欧盟的“Horizon 2020”研究项目中得到资助。脱欧后，英国在是否还将继续参与该项目的后续计划上尚未达成一致。第二，对专家影响力的影响。2009-2018 年，英国专家占欧盟食品安全监管局科学小组人数的12.5%。英国专家对欧盟食品安全监管局专家小组的工作作出了重大贡献。自2017 年以来，英国在欧盟食品安全监管局专家小组中的整体代表人数已从最高下降到第五。尽管英国的食品安全专家还与其他国际网络合作，例如COST（欧洲科学技术合作组织）、国际标准化组织（ISO）和欧洲标准化委员会（CEN）等。但脱欧之后，这些专家的国际影响力可能会减弱，这将进一步削弱英国在食品安全关键领域的领导地位。

四、结语

长期以来，英国的食品行业发展与欧盟紧密相关。欧盟的共同农业政策（CAP）每年为英国食用农产品（食品）行业提供巨额补贴。如果没有这种财政支持，许多英国农场将被迫改变生产方式，甚至倒闭或停业。英国国内的食品行业较为脆弱，供给难以满足自身需求，绝大部分依靠从欧盟成员国进口。行业内的雇员（尤其是季节性雇员）大部分来自欧盟。除此之外，欧盟立法和监管机构还为英国的食品生产和消费提供了一个良好环境和安全标准框架，英国也将欧盟监管标准和政策纳入到食品安全监管体系中。因此，脱欧后短期内英国不太可能全部废除这些标准和政策。事实上，尽管英国已经不再是欧盟成员国，但却很难与欧盟完全脱离关系，欧盟的食品安全标准和法规在相当长一段时间内仍然适用。脱欧后，英国产生了更多的全球范围内的利益诉求，这会进一步发展和深化英国与非欧盟国家的食品贸易伙伴关系，在这新的环境形势下，英国的食品安全监管机制将随之发生调整。这不仅影响到英国食品行业的发展，也给世界食品贸易带来新机遇。

近几年来，中英两国在互利共赢框架下贸易关系发展迅速，“英国是中国在欧盟内第二大贸易伙伴，中国是英国在欧盟外第二大贸易伙伴，两国互为重要投资来源地”。[18]对于中国而言，一方面，需要密切关注英国脱欧后食品安全监管政策的变化趋势，这将有利于在双边食品贸易谈判时，特别是涉及市场准入、产品标准、关税等问题时，争取更多的利益。另一方面，还需要密切关注脱欧后英国（以及关联度最高的欧盟贸易伙伴）的食品产业可能出现的短期不稳定所带来的贸易机会，积极布局，抓住机遇，推动对英食品贸易关系的进一步发展。