广西边境口岸落地加工产业集群的发展特征及问题研究

杨月元

边境地区的经济社会发展和对外开放一直是国家高度重视的工作重点，2019年12月，商务部在精心组织调研20多个边境城市的背景下，从三个方面采取七大举措，支持边境贸易创新转型和高质量发展。广西作为中国面向越南、东盟的陆路大通道，与越南接壤，拥有15个边境口岸，26个中越边民互市区(点)，其中13个国家一类口岸，2个国家二类口岸。虽然广西边境口岸资源丰富，但是长期存在“通道经济”现象，沿边的地理优势和政策优惠并没有带动腹地城市经济发展和兴边富民。大力发展边境口岸落地加工产业，提升互市商品落地加工率，完善落地加工产业链，推动加工产业集群的形成和发展，是实现互市商品落地生根、边贸转型升级的有效途径。目前，广西边境落地加工产业集群初步形成，并且成效显著，应进一步促进落地加工产业集群发展壮大、提质升级。

一、广西边境口岸落地加工产业集群的特征

(一)以专业化的中小企业规模聚集为基础

广西边境口岸落地加工产业主要集中于崇左市和东兴市，边境口岸落地加工以中小企业为主。东兴市为推动边贸转型升级发展，2015年开始引进企业试点发展互市商品落地加工，随后其互市商品落地加工产业的规模逐步增长，落地加工企业从6家增长至2018年的30家，总产值从2015年的9.6亿元增至2018年的80亿元，平均产值2.6亿元，基本上为中小企业。崇左市2016年来大力发展“口岸+加工”模式，口岸落地加工业发展迅速，规模以上企业落地加工企业从无到有，2018年增至65家，产值达110.2亿元，平均产值1.69亿元，均为规模以上中小企业。2018年3月海关总署转发《财政部办公厅关于边民互市贸易有关问题的意见》(财办关税〔2017〕69号)，再度明确“边民互市贸易税收政策不适用非毗邻第三国商品”，海关严格落实国家对边民互市的监管要求。广西边境口岸落地加工业发展受阻，规模增长缓慢，东兴市和崇左市总产值分别降至26.8亿元、86.0亿元，企业规模缩小，并且边境落地加工企业中个体户多，规上中小企业少。例如，崇左市拥有红木企业566家，红木个体户就有2447家，规模以上企业仅12家左右。大量中小企业或者个体户聚集在边境口岸，形成专业产业集群，在规模经济和“干中学”效应下，吸引更多的落地加工企业，并与互市贸易形成良性互动新模式，带动口岸就业与经济增长，成为广西边境口岸发展的新引擎。

表1 东兴市落地加工产业规模

表2 崇左市落地加工产业规模

(二)以进出口资源为支撑

广西边境口岸作为中国-东盟流通的门户，是中国与东盟贸易的重要通道，特别是中国与越南的贸易，近1/4是通过广西边境口岸进出口，2017年这一比例甚至达到1/3左右。在西部12省区市加入中新共建“国际陆海贸易新通道”的“朋友圈”后，广西的通道作用和桥头堡区位优势进一步凸显，吸引更多的西部企业取道广西，使广西边境口岸进出口货物增长迅速。据南宁海关统计，2018年西南四省(云南、贵州、四川、重庆)企业经广西口岸实际进出口416.9亿元，同比增长33.8%，其中对东盟的进出口达114亿元，同比增长56.8%。

同时，越南、泰国等东盟、东南亚国家大量的原料、半成品通过广西边境口岸进口到中国。2019年，从广西口岸进口的中药材数量居全国第一，大约占全国中药材进口量的65%。广西边境崇左市作为中国水果坚果进出口的主要通道，据崇左市商务与口岸局数据显示，每年进口坚果超过30万吨、水果超过200万吨。

大量的进出口资源在边境口岸集中，为边境口岸落地加工产业提供了原料保障。在边境口岸进行生产加工，依托口岸“两种资源、两个市场”的优势，促使互市商品落地生根，加速落地加工产业集群扩大规模，形成集聚效应。例如，凭祥口岸，依托越南、老挝等东盟国家丰富的红木资源进口，凭祥成为全国最大的红木市场，2018年，凭祥红木销售额达18.5亿元，红木产品占全区同类产品的83%，居全区第一。

(三)以口岸加工产业园区为平台

目前，广西边境口岸基本上都规划或建设有加工产业园区。例如，突出以进口木材加工为特色产业集聚的凭祥边境经济合作区木材加工园区，突出以农副产品特别是水果加工为特色产业集聚的夏石镇友谊关工业园区，突出以海产品、坚果加工为特色产业集聚的东兴江平工业园，突出以食品制造、农副食品加工为特色产业集聚的东兴冲榄工业园，突出以坚果加工为特色产业集聚的龙州水口边境经济合作区，突出以中草药、坚果、农副食品加工为主形成产业集聚的宁明爱店口岸加工区等。

以口岸加工产业园区为平台，依托北部湾、沿边口岸开放、西部大开发等多项优惠政策叠加，充分发挥中越边境区位优势，引进相关产业龙头企业，建设进出口商品加工基地，着力培育贸易加工业集群。例如，凭祥边境经济合作区先后引进凭祥航洋潮中越直通国际物流基地、越香园乳制品加工生产项目、广东兴荣、盐津铺子食品、福建绿冠、山东沙土食品、凭祥海产品加工项目以及一批红木加工项目等，2018年园区入驻企业230家，新引进18家，其中规模以上企业26家，工业总产值完成45.53亿元，同比增长47.63%；2019年12月，总投资100亿元的广西东兴边境深加工产业园项目开工，预计竣工后能引入企业约100至200家，总营业额每年达600亿元，能为国家和当地政府带来每年约50亿元的收入，3万个就业岗位。

在园区以及龙头企业的带动下，聚集上下游及相关产业，形成集散中心、物流配送中心，促进区域市场体系的建立完善，降低企业生产成本、交易成本和物流成本，提升产品竞争力，带动当地劳动力就业。

(四)以低成本的劳动力要素为条件

广西边境口岸落地加工产业集群为劳动密集型产业集群，集群的发展需要大量劳动力。广西边境口岸不仅享有当地丰富的劳动力资源，并且通过跨境劳务合作等方式，雇佣比中国工人工资要求更低的越南劳工，充分利用越南“劳动力红利”发展边境口岸落地加工产业。

2018年以来，作为广西中越跨境劳务合作试点市，凭祥市市内劳务派遣中介公司达61家，办证跨境越南劳工累计超20万人次，2019年11月份，共有17624名越南劳工通过凭祥市边境口岸入境广西崇左务工；防城港市共批准用工企业80家，实现务工27196人次；广西东兴市作为中越跨境劳务合作试点市之一，从2015年开始启动，至2018年11月，共批准用工企业117家，实现务工10万多人次，拥有23家跨境劳务人力资源公司。比如，东兴市怡诚食品开发有限公司雇佣的越南劳工不断增加，2018年总的工人规模为800多人，其中越南劳工占一半，达400多人。

本地及越南提供的丰富劳动力资源，切实解决了境内落地加工企业务工人员紧缺、临时性用工多、用工成本较高等难题，有利于降低企业用工成本，吸引加工企业在广西边境口岸落地生根，促进集群中企业数量的增长。

(五)以密切的地缘经济联系为纽带

中国与越南地缘经济关系紧密，在资本转换效率和劳动效率上互补性较强，广西边境与越南接壤，边境地区两国居民往来密切，语言、文化、习俗等相近，自古就有通婚、帮工、通商的风俗，这也为边境贸易、跨境劳务合作及边境落地加工产业的发展提供了土壤。广西边境发挥地缘优势，在中国-东盟自由贸易区、“一带一路”倡议下，中越两国的合作意愿、合作广度和深度不断增强，边境的基础设施不断完善，贸易自由度不断提升，政策支持力度不断加强。边境贸易在传统的边民互市贸易基础上转型升级，形成跨境经济合作区、跨境劳务合作、跨境旅游合作区等。拥有凭祥-同登、东兴-芒街、龙邦-茶岭3个跨境经济合作区，中越德天—板约瀑布跨境旅游合作区，还有崇左、防城港、百色三个边境市与越南对应的四个省实行跨境劳务合作。

密切的地缘经济联系，促使越南、泰国、老挝等东盟国家的出口资源集中于广西边境，中西部企业通过广西中转货物出口至东盟、东南亚甚至全球。资源的集中、跨境经济合作区的设立、边境地区开放程度的加深、东盟国家经济发展的巨大潜力等，吸引企业聚集、外地企业迁入、边境居民参与，在边境形成独具特色的落地加工产业集群。在集群内部竞争和需求的推动下，加工生产的各环节进行专业化分工，构成生产加工环节产业链，结合旅游、文化、物流等，形成新型的全产业链。

二、广西边境口岸落地加工产业集群发展存在的问题

(一)集群内企业平均规模偏小，抵御风险能力弱

广西边境口岸落地加工产业集群起步于个体户，受制于地势地貌、相对封闭的生产网络等因素，难以发展壮大。2018年，凭祥外贸进出口总额890.66亿元人民币，其中边境小额贸易总额574.63亿元，而凭祥口岸加工业产值仅37.5亿元，占进出口总额的4.21%，全市累计上规入统的加工企业仅26家，其余均为中小企业及个体户。创办企业及维持企业日常经营运转的资金大多来源于自身的原始资金积累、民间借贷，贷款中除了财政投入和商业贷款外，基本上没有通过金融市场发行的债券、股票等方式融资，融资渠道单一。在外部经济环境发生变化时，中小企业的压力往往是最大的，如在中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情等外力冲击下，国内经济形势下行压力递增，集群内企业往往面临资金断裂破产的窘境，而集群内企业的联系非常紧密，一家企业一旦发生资金问题、经营困难，就会影响整个集群，使得整个集群发展运行状态陷入低迷。

(二)集群产业链条短，品牌意识不强

虽然边境口岸落地加工产业集群发展迅速，但是依然以分拣、包装加工、初级产品加工等粗放式低端加工为主，创建自主品牌、精深加工等精细式高端加工较少。原因有三个：一是产业链条向后延伸不充分，口岸落地加工的原材料供应多以进出口为主，原材料的供应商处在口岸加工产业集群的链条之外，从原材料到产品的链条不健全。二是两头联系不紧密，加工转化率低，还处于典型的“通道经济”，2017年广西边境边民互市进口额为586.8亿元人民币，但仅有不到5%的产品进入本地加工企业落地加工。这意味着从凭祥进口的互市商品大多数入境后直接运到广东、福建、浙江、山东等沿海省份进行精深加工获取更高的附加值。集群内大多为中小企业，生产水平和生产技术较低，对原材料的精深加工不足、综合利用率低。三是集群产业企业创新能力弱，产品同质化严重，研发投入低，技术人才缺乏，维持现状已很艰辛，缺乏动力去创建品牌，品牌意识不强。

(三)园区承载能力较低，产业同质化严重

口岸加工产业园区基本都是这几年广西推出加工贸易倍增计划、大力发展口岸经济，推动边贸转型升级的背景下建设起来的，大都占地规模大、扩张迅速，如凭祥-宁明贸易加工园区就是凭祥边境经济合作区扩容扩区建成的。但是广西边境多为山区，产业基础设施薄弱，部分园区的路网和标准厂房建设缓慢，加工园区的企业落户率和承载能力较低，对边境地区的就业及经济发展带动和辐射能力弱。例如，东兴江平工业园2006年开园建设，至2020年入驻企业有45家，而已建成投产的企业仅19家。园区落户企业主要借助于优惠的土地、税收政策、人口红利等生产要素的低成本而形成的聚集，只是简单的地理形式上的集中，并未形成良性联动发展，对提高产业的竞争力推动作用弱。

随着口岸园区规划数量的增加，园区之间也存在一定的功能重叠、产业同质现象，园区之间的竞争日益激烈，并且由于缺乏创新意识，导致各园区的核心竞争力弱，发展后劲明显不足。例如，凭祥市的夏石镇友谊关工业园区和龙州水口边境经济合作区均主抓坚果加工为特色产业集聚，而东兴江平工业园和宁明爱店口岸加工区也以坚果加工为园区主要加工产业。这几个园区地理区位临近，资源优势相似，均以口岸经济为特色，打造依托进口坚果+本地种植为原材料的特色加工产业集群，园区之间存在严重的产业同质化，竞争日趋激烈。

(四)集群内本地劳动资源缺乏，跨境劳务素质低

边境口岸落地加工企业基本都是低附加值、粗加工的劳动力生产要素密集型企业，需要大量的劳动力。但是边境口岸地区“空心化”现象严重，空心村多，雇佣越南劳工的成本在上升，且整体素质偏低。

广西边境大约有200万边民，拥有大量的农村剩余劳动力，但是由于边境地区多为山区，生活条件艰苦，创业就业机会少，大量的农村青壮年农民往往选择离开家乡，到发达的深圳、广州、温州等沿海城市的工厂务工，以提高经济收入。留下的都是缺乏劳动能力的老人和儿童，从而虽然本地劳动力资源丰富，但是边境口岸落地加工集群内企业也存在招工难和用工成本高的问题。

由于本地劳动力资源不能满足企业生产需求，广西边境出现了大量的非法越南劳工。基于此，国家、自治区、边境市都出台了相关法律法规管理规范并支持中越跨境劳务，对越南劳工跨国上班进行管理，例如，凭祥市、东兴市的越南劳工办理《务工证》即可在相应市县务工。越南劳工合法性和稳定性增强，但是正规渠道入境的越南劳工的工资水平与本地劳工的差距逐渐缩小，之前越南劳工平均一天的工资大约为60元，2019年，这一工资水平约为150元，企业的用工成本不断增长。且大部分入境的越南劳工来自越南北部省份的农村地区，普遍存在受教育程度不高、劳动技能偏低的现象，加之缺乏相应培训，越南劳工的整体素质、劳动生产率偏低。这使得入境越南劳工主要从事装卸、包装及其他低技术含量的加工制造工作，难以提供复杂的技术工种、高技能人才，无法满足边境口岸落地加工产业转型升级发展的新需求。

(五)集群的政策扶持力度有待加强，受双边关系影响大

口岸长期以来的地缘经济优势使得落地加工主要以进口资源为主。其中边民互市贸易为国家“兴边富民”行动下一项针对边疆地区的优惠政策，进口资源通过边民互市贸易进入成本较低，是边境城市所特有的优势。然而边民互市贸易规定的每人每天8000的免税额度，自2010年12月至今没有提升，边民互市商品限定在轻纺、家电等日常生活用品的货物贸易范畴，没有延伸至相关货物加工及相关服务等附加值提升的领域，技术含量低，实行禁止性清单管理形式，对互市的商品种类有限制，虽然国十条已经扩大到东盟十国，边民互市贸易仍存在商品总量少、品种少、层次低的问题，通过边民互市贸易进口资源实现落地加工对加工企业的吸引力较弱。

边境口岸落地加工在享受地缘经济优势的同时，由于其地理位置的特殊性，也受到两国关系、两国政策等因素的影响。例如，中越跨国德天瀑布景点的商品互市交易点，受中越关系、新型肺炎疫情影响已经关闭，何时再开启未知。在边境口岸，由于中越两国经济发展存在一定差距，部分边民互市口岸存在中国这边口岸设施已建好、越南对应口岸还在建设中的情况，这也直接影响到互市贸易的发展，从而影响边境口岸落地加工产业集群的原料供应。

(六)集群中边民的真实参与度不高，话语权较低

不论是边民互市贸易，还是落地加工，均是想借助边境贸易优势，提升边民的生活质量，实现富边稳边的国家边境安全战略。目前，“边民+落地加工企业”“边民+边民互助组(合作社)+落地加工企业”模式是广西边境落地加工的主要两种模式，但是受限于个体边民互市贸易规模以及边民自身素质较低等原因，大部分边民以租借边民证、出卖边民免税额度、充当互市贸易商品搬运工等形式参与边贸，边民真正实际参与互市贸易不多，大部分通过“出卖”边民资质换取少量收益，没有直接参与到互市贸易的议价等重要环节，参与度不高导致边民在产业链中没有话语权。落地加工企业主要为获取边民互市贸易政策红利、享受税收优惠，边境口岸现有的基础设施和营商环境等相对较差，对落地加工企业的吸引力有限，即使收购边民货物也没有在当地生根的积极性，通道式发展更符合企业的利益最快化，只有边民真正参与进来才能让产业在本地落地。

三、促进广西边境口岸落地加工产业集群长效发展的对策

(一)树立优势示范集群，实施集群融资

对边境口岸已经发展出规模化、基地化、专业化、集约化的落地加工产业集群，例如，凭祥红木加工产业集群、东兴海产品加工产业集群等，以这些优势产业集群为重点示范落地加工产业集群，对新的开放政策、贸易方式等进行试点实验建设，并将成功的、可复制、可操作、可推广的经验用于建设其他边境口岸落地加工产业集群。

集群内单一中小企业自身融资困难是当前中国中小企业生存发展普遍存在的问题，但是集群内中小企业作为集群的一部分，地理空间临近，合作交流频繁，资源信息共享，具有特定产业的根植性，单一薄弱的多个中小企业集聚在一起就会力量强大，整个集群可以以一个整体对外进行融资，创新融资方式，如集群发债模式、区域主办金融机构融资、互助担保融资等。这样既扩宽了融资渠道，又能降低融资成本，加强集群内中小企业的联系纽带，增强彼此间的信任，有利于扩大集群规模，形成集群网络，提升集群整体的竞争力，增强抵御外部风险的能力。

(二)建立全产业链，打造集群品牌

建立以“互市贸易”为核心，多方参与的、前后延伸、多种产业和多种形式叠加互动的全产业链发展模式。

一是借助“一带一路”倡议、“西部陆海贸易新通道建设”，积极引导鼓励企业“走出去”，向后延伸产业链，到越南及柬埔寨、老挝等东南亚国家去进行农业承包种植，直接将收获的初级农产品返运到边境口岸，在边境口岸形成初级加工、精深加工集聚，成品销往国内外。

二是鼓励集群中小企业通过集群网络组织建立科研协会，在政府的引导下，与当地地方性应用型大学开展合作，产学研有机动态结合，重点攻关困扰企业提质增效的重大技术难题，提升企业的生产技术水平。在争取政府政策性研发资金投入的基础上，通过设立集群研发基金、以奖替补等方式，增加研发投入、激发研发人员的研发热情，提升集群企业的创新动力、创新活力，不断提升产品品质、研发新品，向后延伸产业链，增强集群的核心竞争力。

三是先建立集群品牌，特别是本身具有地方特色的产业，或者具有地理标志的产品，可以先打出特色集群产业品牌，形成集体效应，再在集群品牌基础上塑造企业品牌，这样不仅更容易形成品牌传播力、影响力，而且集群内大部分企业均能获取品牌效益，聚集集群内企业的合力和凝聚力。

(三)各边境口岸错位发展，形成良性联动发展

口岸园区作为实现互市贸易商品落地加工的平台，对于边境口岸落地加工产业集群经济规模化、产业化发挥着引领作用。各口岸加工园区应用新发展理念，统筹协调，科学定位，错位发展，因地制宜，依托自身资源，着重打造优势特色产业集群。例如，宁明爱店是全国最大的中草药边贸市场，并且宁明自身种植中草药的基础雄厚，出产优质的八角、玉桂、砂仁等优质药材，适应建立以中草药种植、加工、出口为一体，上下游配套发展的中草药集群加工园区；凭祥着力打造红木、水果加工产业集群园区；东兴重点发展海鲜产品加工产业集群园区；龙州突出坚果加工产业集群园区；实现一口岸一特色园区、一口岸一品牌。这样既避免了产品同质化，减少了口岸园区之间的竞争，并且在招商引资中，能根据自身的规划引进企业，对不同园区实施差异化政策，开展“点对点”服务保障。

提升边境口岸落地加工园区的营商环境。对于依靠优惠政策引导处于生产要素聚集阶段的低附加值、劳动密集型产业集聚，不仅要引得来，还要留得住，要加快推进工业园区基础建设，对园区企业实行“一企一策”、分类精准施政，政府行政管理上做到让企业“只跑一趟”或者“一趟不跑”，让客商感受到推动落地加工产业的信心和决心，提高园区企业的落户率和承载能力。同时扎根本地，通过孵化、发展、壮大本地企业，形成鲜明的园区产业集聚优势，提升园区的平台效应和实际经济带动能力。

(四)吸引本地劳工返乡就业，提升跨国劳务合作水平

利用政策，灵活扩宽劳动力资源利用方式，提高劳动力综合利用效率。一是积极优化服务环境，搭建平台，吸引输出外地的劳务返乡创业就业，提高本地劳动供给。充分利用驻村第一书记、助理等人员，通过村委广播、村标语宣传，以集体及挨家挨户的方式，宣传国家、地区及本地返乡创业就业的各种政策，传播集群内加工企业的就业岗位、福利待遇等就业信息，增加外出务工人员的本地就业率，保障集群内企业的用工需求。鼓励企业将加工工序逐类分离，将某些工序交给家庭的妇女、老人，既增加了集群内加工企业劳动力供给，又能扶持农户。围绕“产教融合”“校政企合作”“校企合作”，鼓励相关市县的应用型学校、职业技术学校围绕边境特色口岸加工产业设置相关专业，设立实践基地、培训实验基地、实习基地、产业园对接基地等，为集群内加工企业源源不断地提供稳定的高素质应用型人才。

二是完善中越跨境劳务合作的顶层设计，进一步推广广西边境跨境劳务试点的成功经验并加快深化开发开放，规范并简化越南劳务管理工作办法，运用大数据，借鉴国际贸易“单一窗口”的经验，实现越南劳工入境通关一体化，在吸纳越南劳动力红利的同时，降低集群内加工企业雇佣越南劳工的成本。通过政府主导，学校、社会、家庭多方参与，加强劳务培训，提高其劳务技术含量和劳动力素质，提升中越劳务合作水平，满足集群内加工企业的多种用工需求。

(五)加强边境口岸政策扶持力度，鼓励边贸创新升级

充分发挥国家“一带一路”倡议、兴边富民行动、西部陆海新通道、国家自贸试验区等国家战略叠加优势，就边境口岸加工产业发展情况多与国家、自治区有关部门汇报对接，积极争取国家、自治区更多的支持。一是争取获得国家级边境贸易创新升级试点，国家层面出台制定合理的动态互市商品免税额度系统，让免税额度与进出口商品物价、边民收入等因素关联起来取一个基点数，由国家口岸管理办公室每年发布，各口岸可根据口岸加工、边民需求在基数上进行弹性调节；边民互市和边境小额贸易的商品类别清单范畴和应用流通领域应比照一般贸易，消除此类进出口商品的流通限制，确保其在国内能合法地流通；实现“点对点”政策服务，简化通关流程，提升便利化程度，对于口岸集群落地加工企业所需进口原材料，可在边境口岸实行一站式通关，无缝接驳。

二是鼓励边境贸易多元化多形式发展，积极培育边境口岸的互联网+边境贸易+落地加工，推动跨境电商在边境口岸落地加工的渠道效应，实现边境进出口规模的扩大，借力电商平台、直播平台等新媒体，创新落地加工产品的销售渠道；推动边境小额贸易和边民互市商品借鉴市场采购贸易方式，在边境口岸建立专业市场、商贸中心和集散中心，允许多人、多品种、多批次、小批量集中聚集采购进出口商品，鼓励边民通过农村合作社、互助组等集体采购，提高通关速度、通关效率及免税额度的利用率。通过以上方式，保障集群内落地加工企业原材料的充足供应，实现集群内产业生态圈的优化，推动集群配套提质提档。

(六)强化对边民合作社的扶持力度，增强边民主体的话语权

边民合作社组织边民通过互助组、装卸队和运输队等形成参与互市贸易的社会组织，使得边民形成了资源共享、机会均等、收入平分的利益共同体，能够有效提升边民的互市免税额度利用率，提高边民从事边民互市的收入。政府强化对边民合作社的扶持力度，一方面扩大边民合作社的覆盖率，对有从事边贸意愿和能力的边民进行边贸政策及相关流程手续指导培训，引导更多的边民以投资投劳参股等各种形式加入边民合作社，一方面提升边民合作社质量，培育一批具有能力到境外采购、签订贸易合同的合作社负责人，带领其边民全过程参与互市贸易及后期的落地加工，真正做到让边民参与边境地区落地加工产业群，享受国家边民互市贸易给予的政策红利；建立边民合作社准入与退出机制，清理一批“僵尸”边民合作社；推进边境临近区域探索组建边民合作社联合社，提升其知名度、谈判能力，增强边民主体话语权。