核安全公众沟通若干问题的探索

张蔚华，孟宪清，杨安丽，高元勋，刘致岐,，郭海峰，丁志博，冯建平

(1.生态环境部东北核与辐射安全监督站,辽宁 大连 116001；2.辽宁省生态环境事务服务中心,辽宁 沈阳 110000；3.大连市生态环境事务服务中心,辽宁 大连 116001；4.辽宁红沿河核电有限公司,辽宁 大连 116001)

2014年4月15日，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议，首次提出总体国家安全观，核安全成为构建国家安全体系的重要组成部分。核事业的发展离不开社会公众的理解和支持，开展核安全公众沟通工作是维护公众环境权益，保障公众参与权、知情权、监督权的重要途径，也是持续增强公众对核安全信心的有效手段。统筹做好核安全公众沟通工作对促进核能核技术利用事业发展，建设生态文明和美丽中国具有重要现实意义。

1 核安全公众沟通工作的组成

目前，我国尚未有法规或政策文件对核安全公众沟通予以明确定义，其组成内容也未做出界定。近年来，结合我国核安全监督的良好实践，通常将核安全公众沟通工作分为四个方面。

1.1 科普宣传

核安全公众沟通是面向全社会公众开展的公益性事业，通过开展核安全科普宣传，加强科学技术普及，提高公民科学文化素养，推动经济发展和社会进步。核安全科普宣传宜采取公众易于理解、容易接受、方便参与的方式，利用多平台、多形式、多渠道，扩大受众面，增强渗透力，将核与辐射安全知识传导给公众，消除公众对核与辐射事业发展的疑虑和担心。

1.2 信息公开

核安全法规定国务院有关部门及核设施所在地人民政府指定的部门、核设施营运单位在各自职责范围内依法公开核安全相关信息。国务院核安全监督管理部门依法建立健全了核安全信息公开常态化机制。核安全信息公开的主要内容有行政许可、监督检查报告、辐射环境质量、核事故、管理制度、安全状况等。对于涉及公众利益的重大核安全事项采用适当方式向公众告知，征集意见，并以适当形式反馈[1]。

1.3 公众参与

核设施所在地人民政府应就涉及影响公众利益的重大核安全事项，举行听证会、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，依法做好核安全相关建设项目的公众参与，探索建立公众全程参与的模式和方法，鼓励社会公众参与核安全相关重大事项的决策和咨询。

核安全公众参与还包括公众监督。《核安全法》第六十八条规定：“公民、法人和其他组织有权对存在核安全隐患或者违反核安全法律、行政法规的行为，向国务院核安全监督管理部门或者其他有关部门举报”。

1.4 舆情应对

核安全舆情应对是指针对突发、敏感、异常的核安全事件而引发的网络舆论危机，利用相关手段最大限度地消除虚假信息，向社会传递真实情况的一种危机处理方式。我国核安全舆情应对工作仍处于发展阶段，有关核安全的网络和社会舆论环境敏感，涉核谣言偶有发生。掌握核安全舆情应对的主动权，理性、正向引导核安全舆情是持续强化政府公信力建设的重要方面。

2 核安全公众沟通工作特性

我国核安全公众沟通工作始终坚持习近平生态文明思想，以“理性、协调、并进”的中国核安全观为根本遵循，其工作特性除具有常规公众沟通工作的要求外，还具有自身特点。

2.1 敏感性

我国核能产业链条完整，核技术利用分布点多面广，在安全高效发展的同时，也实际发生了一些涉核群体事件。如2016年8月，江苏连云港中法“核循环项目”引发当地抗议游行，项目永久停建。2013年7月广东江门鹤山核燃料循环产业园项目遭受当地公众强烈反对，项目因此而无限期搁置。2011年6月，江西彭泽发生社会群体性事件，抗议内陆核电建设，引发社会和新闻媒体广泛关注。上述案例表明，核安全公众沟通工作也具有高度敏感性，公众存在恐核、畏核心理，涉核“邻避问题”易发。

2.2 专业性

核能核技术利用科学知识主要由粒子物理学、原子核物理学、热力学、反应堆工程、电磁学等构成，专业门槛高，公众掌握核相关知识较为困难。同时核辐射看不见摸不着，难以感知。因此开展核安全公众沟通工作技术含量高，专业领域广，需要大量具有较强专业背景和技能的人才，找准科学、专业与通俗、准确的平衡点，结合受众实际，将晦涩难懂的核安全知识变成易于理解、轻松掌握的核安全常识。

2.3 强制性

我国在多部法律法规中规定了核安全公众沟通内容，如《放射性污染防治法》第五条规定:“县级以上人民政府应当组织开展有针对性的放射性污染防治宣传教育……”，《核安全法》第六十四条规定：“核设施营运单位应当公开本单位核安全管理制度和相关文件、核设施安全状况……等信息”。国家通过立法，对政府部门、从业单位提出了开展核安全公众沟通的强制要求。

3 核安全公众沟通工作存在的问题

我国和平利用核能近60年，2018年我国核电生产电力量已约占国内总发电量4.2%[2]。截至2020年3月，我国现有47台运行核电机组、15台在建核电机组。核技术利用单位7.8万家，在用放射源约14.6万枚，射线装置约19.8万台(套)[3]。相对于核能核技术快速发展形势，核安全公众沟通工作相对滞后。

3.1 公众沟通的法规标准有待完善

表1梳理了现行核安全公众沟通的主要依据。从表1可见，一是公众沟通工作缺乏法规文件支撑。截止2020年12月，我国颁布核安全相关法律2部，行政法规9部，部门规章30余项，核安全导则100余项，制定国家和行业标准1 000余项。虽然我国已经建立了较为完备的核安全监管法规标准体系，但该体系偏重污染防治、行政许可、标准规范等核安全监督管理，涉及公众沟通规定较少，指导文件相对缺乏；二是现有依据文件重心有偏颇。现行核安全公众沟通明确的内容主要集中在信息公开和公众参与两方面，缺乏科普宣传、舆情应对方面的规定；三是针对性较弱。现有公众沟通工作的依据文件仅有4部属于核安全领域，其余为通用性普适规定，对核安全公众沟通工作的指导性、针对性不强。

表1 现行核安全公众沟通主要法规文件

3.2 责任主体不明，工作缺乏统筹

出于专业性、公共利益、国际惯例等因素的考虑，我国将政府核安全监管的行政职能和推动产业发展的行政职能进行分离[4](见表2)，坚持依法独立监管作为核安全监管的一条基本原则。

从表2可见，我国核安全监督管理职责涉及多部门，各职能部门各司其职，既相对独立，又协调配合、互有交叉，但对于核安全公众沟通工作的责任主体尚未明确规定。

表2 核安全监督管理体制

政府职能部门责任主体不明确，间接导致相关制度的不完善、更新不及时，进而导致地方、企业、社会组织等宣传责任不清、接口不畅。地方、部门各自为战，宣传资源有限且分散，缺乏统筹协调，未能形成合力。

近些年来，核安全公众沟通通常围绕新发布的政策法规解读，“6·5”世界环境日、“4·15”全民国家安全教育日等重要节点进行，没有形成连续性、系统性的长效公众沟通机制，尚未形成资源统筹和区域协调的核安全公众沟通工作体制。

3.3 监管部门力量急需充实

生态环境部归口管理的国家核安全局作为国务院核安全监管部门，对全国民用核安全相关活动实施全面监督管理。国家核安全局的业务监管司、派出地方监督站以及技术支持单位均未设置专门核安全公众沟通部门，其中内设机构的公众沟通工作由核安全协调处兼任[5]，派出机构的公众沟通工作由非关联业务处室兼任，在人员配置、经费支持、宣传渠道、专业能力等方面均存在不同程度的短板与不足。

3.4 公众沟通施力不均衡

长期以来，核安全舆情应对工作重事后遏制、管控，轻前期预警、研判，没有建立相对固定的涉核舆情研判队伍，形成行之有效的应对机制，舆情应对的主动性、前瞻性有待加强。

地方生态环境主管部门承担着生态环境的宣传教育职能，相关保障较为完备，工作体系和运行机制较为健全，但实际公众沟通工作中通常是重常规环境保护，轻核安全宣传，对核安全公众沟通工作也缺乏组织领导、资源保障。

3.5 公众沟通新途径利用不足

随着科技的发展，以互联网为依托的新媒体平台异军突起，核安全公众沟通工作也应当与时俱进，加强创新途径和方式。图1统计了2020年“4·15”国家安全教育日宣传活动期间，报送给国家核安全局的新闻和报告中所采取的公众宣传方式，统计对象包括地方生态环境主管部门、涉核事业单位、科研院所、核设施和核技术利用企业。

从图1可见，当前核安全公众沟通方式主要为传统方式，互联网宣传途径占比轻，多元信息的融合度不高。传统方式信息传播范围小、公众互动交流不充分，对大数据的运用也不足，存在核安全公众沟通工作未与新技术、新途径同步发展的短板。

图1 “4·15”公众沟通方式统计

4 对策建议

4.1 加强中央宏观指导，完善制度建设

一是完善法规政策。从国家层面制定切实可行的核安全公众沟通的法规政策顶层设计文件，明确责任主体，划分各自职责；推进核安全公众沟通工作实施细则、工作指南的发布，对核安全公众沟通的内容、层次、深度进行细化规定；建立涉核信息发布白名单、公开目录；制定相关公众沟通工作实施方案、计划纲要，加强业务指导。二是加强组织领导。把公众沟通工作纳入地区经济社会发展目标体系和规划体系，明确责任和进度要求，全面落实任务。三是组建专职机构。推动设立相对独立的专职机构，吸纳专业人才，逐步形成一支专业化队伍。四是健全督导机制。围绕工作责任和目标任务，对责任主体实施督导管理，建立统计、考评相结合的反馈制度，及时发现并推广先进典型。

4.2 整合公众沟通资源，保障合理配置

统筹核安全公众沟通各类宣传资源，将常规环境保护与核安全宣传教育有机结合，充分利用已有宣传平台、途径，加大资源投入，常态化推进核安全公众沟通。建立中央指导、地方主导、企业作为、社会参与的工作机制，注重资源整合、信息共享，加强综合运用，实现核安全公众沟通工作高效运转。

2020年初，生态环境部某派出机构在辖区内构建了核安全公众沟通长效宣传机制，构建了覆盖从中央到地方，从企业到团体的区域共同体，整合核安全公众沟通资源，形成工作合力。该辖区内某核电厂所在城市生态环境局近三年开展涉核公众沟通活动数量占全部公众沟通活动的比重，从前两年的4%～5%增加到2020年上半年就达到10%。可以看出自机制建立后，核安全公众沟通活动数量占比大幅增加。

4.3 预防为主防控结合，双向平衡发力

增强核安全公众沟通的主动性、前瞻性，深入建设涉核舆情监测预警机制，形成舆情监控、跟踪、处置、反馈等步骤流程。在特殊时期、关键地区，重点关注舆情动向，提升舆情预警、鉴别能力；强化舆情分析研判，提高对舆情走向、舆情后果的预测能力；加强快速危机公关能力，维护社会稳定；加强舆情应对与管控处置，建立舆情应对专业团队；定期组织舆情应对培训，开展应对演练。

4.4 把握新闻传播规律，创新宣传方法

在新形势下，要持续丰富和创新核安全公众沟通工作方法、措施，把握新闻传播规律，利用新型传播媒介，融合不同媒介，将新型传播媒体和传统媒体有机结合，加强经验反馈和成果推广，扩大传播范围，增加社会公众的受众面和接受度；充分发挥地方政府、涉核企事业单位自身优势，推动建设核安全公众沟通教育实践基地，鼓励开展核安全公众参与实践；逐步将科普宣传纳入各级党校日常培训体系和中小学校通识教育体系。

4.5 注重宣传受众体验，形成闭环管理

注重宣传受众的反馈，加强工作创新，不断改进宣传方式，在公众参与中不断优化公众沟通工作，真正形成闭环控制，如图2所示。一是合理区分受众，分阶段、分层次、分步骤的有计划和重点地开展公众沟通工作。二是扩大受众面，将核安全科普宣传进机关、学校、企业、社区，以点带面，让公众自发成为核安全的支持者和宣传员。三是根据受众的需求，及时校正调整公众宣传内容方法，避免出现脱离实际、“自说自话”式的宣传。从公众生活密切相关的核知识入手，逐步深入核能利用、辐射环境等专业领域，打造一批群众喜闻乐见，社会广泛认可，有一定影响力和知名度的核安全公众沟通精品栏目和作品。

图2 公众沟通工作闭环管理流程