领导干部自然资源资产离任审计：制度梳理与实践

吴勋 樊钰

【摘要】契合审计监督全覆盖的政策导向， 研究领导干部自然资源资产离任审计实践现状发现： 试点区域起步于东部沿海地区， 逐渐趋于广泛， 但审计公告公开范围有限， 主要集中在县级地方政府; 审计内容主要是领导干部资金和项目管理情况、重大决策与履行监管责任情况， 审计对象以土地资源和水资源为主体、矿产资源为补充， 大气资源审计存在缺失， 审计类型以财务与合规审计为主， 绩效审计不足; 地理信息与大数据技术得到了一定程度的应用。 基于审计发现的问题， 提出拓展审计内容与对象覆盖面、消除审计监督盲区， 推进绩效审计、强化审计结果应用， 发挥审计治理功能、完善整改反馈机制的建议。

【关键词】领导干部;自然资源资产;离任审计;试点

【中图分类号】 F239.4     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）03-0085-5

一、引言

改革开放40多年以来， 粗放型经济增长模式使得我国经济在飞速增长的同时也付出了沉重的资源环境代价。 为了改變生态环境呈现出的“局部治理、整体恶化”趋势， 中共中央高度重视生态文明建设。 党的十八大以来， 绿色发展理念成为五大新发展理念之一， 生态文明建设也被纳入“五位一体”总体布局。 十八届三中全会提出“探索编制自然资源资产负债表， 对领导干部实行自然资源资产离任审计”， 相关试点工作由此拉开帷幕。 此后， 多个相关制度文件相继发布， 领导干部自然资源资产离任审计成为生态文明制度体系的重要组成部分。 十九大报告指出， 建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计， 凸显出生态文明建设的重要战略地位。 作为中央推进生态文明建设的一项重要制度安排， 领导干部自然资源资产离任审计在2018年被正式确立为一项经常性、全新的审计制度。

领导干部自然资源资产离任审计是一项重要的制度创新， 体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的理念。 从开始试点至今已有五年， 领导干部自然资源资产离任审计工作制度建设、实践试点分布等情况具体如何？ 在实践过程中存在哪些问题， 该如何解决？ 针对上述问题， 本文基于对领导干部自然资源资产离任审计工作的制度建设及试点， 以十八届三中全会以来公开检索的12份领导干部自然资源资产离任审计结果公告为研究样本， 分别从制度建设、试点分布、审计内容、审计方法以及结果反馈等角度梳理领导干部自然资源资产离任审计工作现状， 总结实践中出现的问题并提出对策建议， 以促进国家审计更好地助力国家生态文明建设。

二、领导干部自然资源资产离任审计制度梳理

为了保障领导干部自然资源资产离任审计实践工作的顺利进行， 中共中央、国务院及审计署在试点之初密集颁布了系列文件， 进一步夯实制度基础、健全制度体系、发挥制度作用， 促进审计实践工作的有序推进， 这也充分体现出“制度先行”的基本原则。 本文梳理了中共中央、国务院以及审计署发布的相关制度， 如表1和表2所示。

显而易见， 领导干部自然资源资产离任审计政策框架已初步确立， 包括基本制度与操作指南两个层次。 中共中央、国务院在提出对领导干部实行自然资源资产离任审计要求后， 进一步构建并完善了领导干部自然资源资产离任审计总体制度体系与具体制度设计， 为自然资源资产离任审计工作实践指明了方向， 便于实践工作的有序开展。 《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》在2017年6月审议通过并下发执行， 中共中央、国务院在上述文件中明确提出， 自然资源资产将从2018年开始成为领导干部离任审计的经常性项目。 审计署在中共中央、国务院发布的上述文件基础上， 具体制定了试点工作指导方案， 规范了领导干部自然资源资产离任审计目的、对象、内容以及重点等基本要素， 以增强工作的可执行性， 推动实践工作的顺利开展。

三、领导干部自然资源资产离任审计试点情况

2015年以来， 政府审计机关组织了多批次自然资源资产离任审计试点， 多地先后开展了试点工作， 积累了许多宝贵的经验， 也为实践工作的进一步开展打下了良好基础。 领导干部自然资源资产离任审计试点分布情况如表3所示。

2015年， 领导干部自然资源资产离任审计工作从山东、湖南等六省起步; 2016年与2017年试点范围逐步扩大， 东南部地区的试点城市数量明显多于西北部地区， 其中又以浙江、湖南、江西以及广东几省开展试点项目较多; 2018年， 该项工作在全国范围内全面推开。 2015年， 《生态文明体制改革总体方案》将内蒙古呼伦贝尔、浙江湖州、湖南娄底、贵州赤水以及陕西延安定为领导干部自然资源资产离任审计国家级试点城市。 随后， 自然资源资产离任审计进一步铺开、试点地区快速增长， 2016年扩展至包括湖北、四川等在内的多个省、直辖市、自治区， 2017年江苏、辽宁、宁夏等七省市成为新增试点区域， 到2019年年底， 领导干部自然资源资产离任审计试点已经遍布全国所有省份。

四、领导干部自然资源资产离任审计实践进展

虽然实践工作已经在全国范围内全面推开， 但是审计结果公告的公开程度仍然不够充分。 本文根据地方审计机关审计结果公告专栏检索结果， 筛选并梳理了12份相对完整的审计结果公告作为研究样本， 归纳实践工作进展情况， 具体如表4所示。 由表4可知， 地方政府自然资源资产离任审计试点区域集中于东部沿海地区， 审计结果公告公开单位主要为县级。 另外， 在查询与搜索的过程中还发现， 地方人民政府官网或地方审计部门官网为审计结果公告的主要公开途径， 省级审计机关或者审计署层面公开的审计结果报告尚未查询到， 侧面反映出审计公告公开主要集中在县级地方政府， 公开范围有限。

1. 自然资源资产离任审计内容。 本文梳理了各区域在开展领导干部自然资源资产离任审计工作过程中规定并执行的审计内容重点， 如表5所示。

从审计内容来看， 领导干部资金和项目管理情况、重大决策与履行监管责任情况是自然资源资产离任审计的主要内容， 贯彻落实中央重大决策部署与遵守法律法规情况审计处于次要地位， 资产管理和生态保护目标完成情况审计尚未得到足够重视。 上述分布特征体现出审计内容仍然集中于传统的财务审计领域， 政策落实与责任履行等情况审计相对处于次要地位。 《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》提出领导干部自然资源资产离任审计应重点集中于“责任、资金、政策”三方面[1] ， 对于政策落实与责任履行等情况审计需要进一步加强。

2. 自然资源资产离任审计对象。 从资源属性方面划分， 自然资源资产离任审计对象涵盖土地、水、矿产、森林、草原、大气以及海洋等七种自然资源， 根据对12份审计结果公告的分析， 本文总结了不同资源涉及审计公告数量情况， 如表6所示。

从审计对象来看， 领导干部自然资源资产离任审计已经形成了以土地资源和水资源为主体、矿产资源为补充的基本格局， 森林资源较少涉及， 草原资源、大气资源与海洋资源审计存在一定缺失。 需要说明的是， 上述审计结果公告涉及区域主要为内陆农业区， 草原资源与海洋资源涉及较少， 这一情况比较合理。 然而， 在“强化大气污染治理、坚决打赢污染防治攻坚战”成为地方政府生态文明建设重要工作的背景之下， 大气资源环境审计缺失显然无法契合审计监督全覆盖的内在要求; 事实上， 早在2013年， 《大气污染防治行动计划》业已提出中央财政设立大气污染防治专项资金， 但是大气资源方面的领导干部自然资源资产离任审计实践显然滞后于大气污染防治的政策导向[2] 。

3. 自然资源资产离任审计类型。 根据审计类型的不同， 领导干部自然资源资产离任审计类型分为三种， 包括财务审计、绩效审计以及合规审计。 财务审计主要反映相关财政资金预算编制、拨付方式以及实际使用等方面是否科学、及时与合法; 绩效审计主要针对被审计对象如地方领导干部开展的资产管理与保护等经济活动的效率性、效果性以及经济性进行评价; 合规审计主要评估被审计对象开展相关管理活动或工程项目招投标与建设等环节是否遵守国家相关政策及法律制度。 实际工作中， 审计结果公告中的三种审计类型数量具体情况如表7所示。

由表7可知， 领导干部自然资源资产离任审计类型以财务审计与合规审计为主， 绩效审计不足[3] 。 需要说明的是， 审计结果公告往往同时揭示财务问题、绩效问题、合规问题等多方面内容， 例如南阳市唐河县公开《潘跃华同志任唐河县少拜寺镇镇长期间自然资源资产离任审计结果公告》中， 既包括滞留自然资源环境整治资金93800元， 又包括工程竣工办理不及时， 还包括少拜寺镇违法占地、非法采砂等多方面问题。

4. 自然资源资产离任审计方法。 在实践工作中， 通过引入卫星遥感探测、排污监测、大气监测、GPS全球定位、地理信息、大数据等技术， 旨在应对因自然资源地理分布、资产属性复杂性带来的审计工作难题。 从试点地区实践情况来看， 上述技术尤其是地理信息技术与大数据技术在领导干部自然资产离任审计中得到了一定的应用， 从而有效地提升了整体审计效果。

（1）在地理信息技术应用方面， 作为关键测量方法， 地理信息技术在山东省、浙江省、云南省、内蒙古自治区等多个试点地区均有重要应用。 地理信息技术包括卫星导航定位技术（GNSS）、地理信息系統技术（GIS）与遥感技术（RS）， 在审计工作中， 主要应用于区域定位、面积测量以及空间分析等方面， 但是由于上述技术应用依赖专业设备、对操作人员也有较高的专业要求， 因此在实践中的普及程度有待进一步提升。

（2）在大数据技术应用方面， 许多地区探索运用了大数据信息技术和地理测绘技术等现代科技手段。 许多省市首先通过地理信息技术采集与存储自然资源基础数据， 再利用大数据技术对其进行进一步分析， 通过基础数据建立起共享网络系统， 对各地区自然资源资产进行有效评估与检测， 并能进一步整合国家审计大数据， 进而有效提升审计工作效率与效果。 例如： 四川、湖南等省市借助卫星遥感与地理测绘技术获取了审计过程中必需的基础数据; 青海省审计厅在整合审计数据信息过程中采用了大数据技术， 进而在对海东市市长自然资源资产离任审计工作中取得显著成效; 浙江省在进行海洋资源审计时， 借助地理信息系统进行数据采集， 并将卫星遥感数据与矢量数据导入系统进行叠加并测算与分析， 进而有效提高了数据的准确性。

5. 自然资源资产离任审计发现问题与整改反馈。 针对地方领导干部任职期间应当承担的相关自然资源资产管理与保护等责任， 试点区域审计机关开展了审计工作， 审计结果公告中对审计发现的主要问题进行了公开， 相关审计内容以及审计发现的相应主要问题如表8所示。

由表8可知， 试点区域审计发现的问题主要集中在资金使用与项目管理规范性不足、效率低下， 资产管理和生态保护预期目标未达成。 根据审计结果公告， 50%的被审计项目存在资金和项目管理问题， 包括项目建设过程的招投标与验收不规范， 项目建设完成后后期管理效率低下， 资金使用流程不规范以及去向不清晰等; 41.67%的被审计项目存在资产管理和生态保护目标完成情况方面的问题， 具体体现在责任目标设立过程或内容不合规、目标执行与落地不到位、资产管理力度不够等方面; 33.33%的被审计项目存在重大决策与履行监管责任情况方面的问题， 如未按规范流程进行决策制定导致决策失误以及决策过程出现偏差等。

此外， 在上述审计结果公告样本之中， 除了指出审计过程中发现的被审计对象存在的主要问题， 还同时给出了处理整改披露情况与相关的审计建议， 具体如表9所示。

审计处理整改情况披露不充分与审计建议存在缺失是审计结果公告存在的突出问题， 可能影响环境审计问责功能实现效果。 由表9可知， 66.67%的审计公告仅仅指出审计发现的问题， 并未给出针对性审计建议; 与此同时， 仍然有41.67%的审计结果公告未披露整改跟进措施， 也未根据审计决定书对审计对象限期整改提出明确要求。

五、研究结论与建议

1. 结论。 基于对领导干部自然资源资产离任审计制度建设与试点的梳理， 本文以十八届三中全会以来的12份领导干部自然资源资产离任审计结果公告为研究样本， 分别从制度建设、试点分布、审计内容、审计方法等角度梳理领导干部自然资源资产离任审计工作现状， 研究发现：

（1）从审计制度建设与试点分布来看， 与实践工作相关的基本政策框架初步确立， 包括基本制度与操作指南两个层次; 试点区域集中于东部沿海地区， 同时审计结果公告公开单位主要为县级。

（2）从审计内容来看， 地方领导干部资金和项目管理情况、重大决策与履行监管责任情况是重点审计内容， 贯彻落实中央重大决策部署与遵守法律法规情况审计处于次要地位， 资产管理和生态保护目标完成情况审计尚未得到足够重视。

（3）从审计对象与审计类型来看， 领导干部自然资源资产离任审计形成了以土地资源和水资源为主体、矿产资源为补充的基本格局， 森林资源较少涉及， 草原资源、大气资源与海洋资源审计存在一定缺失; 审计类型以合规审计与财务审计为主， 绩效审计相对不足。

（4）从审计方法来看， 卫星遥感探测技术、地理信息技术等多种探测技术在部分试点区域得到应用， 但受限于专业设备与操作人员要求， 上述技术并未得到普及。

（5）从审计发现看来， 资金使用不规范、项目管理规范性不足并且效率低下、资产管理和生态保护未达到预期目标是审计过程中发现的共性问题。

（6）从审计整改情况来看， 审计建议缺失较为严重以及审计处理整改情况披露不完全等问题突出， 可能会对审计的威慑力以及治理效果产生不利影响。

2. 建议。 基于上述实践工作中的现存问题， 本文提出以下建议：

（1）拓宽审计内容与对象覆盖面， 消除审计监督盲区。 审计内容方面， 贯彻落实中央重大决策部署与遵守法律法规情況、资产管理和生态保护目标完成情况也是地方领导干部履责情况的重要体现， 但是在以往实践中并未得到足够重视， 未来审计工作中需要进一步关注上述内容。 审计对象方面， 应开展大气污染审计。 近年来， 我国大气污染日益严峻， 相关污染问题接连不断， 影响了国民生活质量， 成为地方政府工作重点之一。 开展大气污染审计， 有助于发挥审计大气污染治理效力， 服务国家生态文明建设。 但是在当前的试点工作中， 大气污染领域审计缺失。 总体而言， 在当前阶段， 实践工作中可以从探索统筹整合审计资源、创新工作方式方法、建设高素质审计队伍等多个方面， 提升审计监督的深度与广度。

（2）推进绩效审计， 强化审计结果应用。 绩效审计目标不明确、绩效评价指标缺失、审计量化评价手段匮乏等问题导致在领导干部自然资源资产离任审计领域， 绩效审计难以有效开展。 在国家审计全覆盖背景下， 应总结试点工作经验， 设计评价指标、开发量化手段， 实现财务审计与绩效审计的有效整合。 此外， 实践工作中存在领导干部自然资源资产离任审计结果公告透明度不够理想、审计处理整改情况跟进与审计建议出具缺失等多个问题， 这也是存在“屡审屡犯”现象的关键所在。 因此， 需要建立健全问责机制与结果运用机制， 明确地方领导干部责任， 秉承“一果多用”理念， 解决审计问题发现与结果运用脱节问题， 提升审计服务生态环境治理能力。

（3）发挥国家审计治理功能， 完善审计整改反馈机制。 国家审计虽然在“摸清家底， 揭露问题， 促进管理”等方面发挥了积极作用， 但是“屡审屡犯、屡犯屡审”的问题也一直存在， 国家审计治理功能缺失占据主导因素， 领导干部自然资源资产离任审计同样如此。 发挥国家审计治理功能， 需要完善审计整改反馈机制， 即在领导干部自然资源资产离任审计结果公告中明确审计整改责任主体和责任部门， 建立相关审计责任追查机制; 同时， 确立跟踪检查制度， 完善审计整改反馈机制。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 钱水祥.县级党政主要领导干部自然资源资产离任审计研究[ J].审计研究，2016（4）：15 ～ 19+39.

[2] 吴勋，郭娟娟.国外政府环境审计发展现状与启示——基于WGEA全球性环境审计调查[ J].审计研究，2019（1）：31 ～ 40.

[3] 陈朝豹，耿翔宇，孟春.胶州市领导干部自然资源资产离任审计的实践与思考[ J].审计研究，2016（4）：10 ～ 14.

【基金项目】国家社会科学基金一般项目“雾霾治理中政府环境责任审计的实现机制研究”（项目编号：17BGL145）;陕西省教

育厅重点科学研究计划项目（哲学社会科学重点研究基地项目）“资源型企业社会责任报告鉴证影响因素研究”（项目编号：20JZ075）

【作者单位】1.西安石油大学油气资源经济管理研究中心， 西安 710065;2.西安石油大学经济管理学院， 西安 710065