江苏南通河长制推行的现状、问题与对策

季丹丹 李凤芹

摘要：自河长制实施以来，南通市水环境得到了明显的改善和提高，通过系统化思维的运用，探索形成了河流保护治理工作的新理念、新思路和新方法。在对当地政府和居民调研后发现，南通市河长制的治理尚存在着公示牌效果不佳、居民参与感不强、分支细流管理不到位等问题。南通市应该通过完善信息化管理平台，进行民众走访以确保有效监督，加大宣传力度，倡导企业参与，形成全民参与良好风气，不断夯实提高河长制治理工作，推动水污染治理工作。

关键词：河长制;现状分析;探索反思;南通市

南通市因水而生、因水而兴、因水而美。治水是一项系统工程，近年来南通市加大城区水环境治理财政投入，在系统之水上下大功夫，集中财力，优先保障河道整治、控污截污等民生项目，城市水环境治理新建项目投资额逐年提升。通过两年努力，南通实现了城区水质“后进生”向“优等生”的蝶变，甩掉了“水质状况全国排名靠后”的帽子。南通如何能在短时间之内水质得到大幅提升，这其中河长制发挥着什么作用以及发展过程中存在着哪些问题都值得我们进一步研究。

一、南通市河长制推行的实践与探索

（一）结合水系特征，开展河道景观系统化管理

南通市充分发挥河长制体系优势，实施上下联治、水岸共治、江河同治，采用“控源截污、水系连通、清淤疏浚、自然活水、生态修复”等措施，促使市内主要通江河道水质基本达到Ⅲ类水标准。在进行河流整治的过程中，南通市坚持科学规划、精准治理、源头治理、长效治理，同时为满足当地人民美好生活的需要，结合其生活特点，采用“生态水利工程+湿地公园”的方式，打造了多条生态景观河，为居民锻炼休闲提供了好去处。

（二）依托信息技术，打造河长制监督管理平台

基于当前信息化系统建设的先进技术，南通市打造了河长制监督管理平台。通过信息化手段，将河长巡河轨迹、频率、所使用的交通工具进行记录，从而对河长工作进行有效的监督管理。同时，巡河过程中所发现的问题也可以通过此平台上报，通过系统分派处理问题的河长，最后由河长将处理结果进行拍照上传。该平台不仅可以有效地对河长工作进行考核，有利于完善考评制度，统筹规划协调管理，而且可以节省大量的人力和物力。

（三）健全合作机制，形成多主体联动参与格局

依托河长制工作平台，南通水利局与城乡和住房建设局联动合作，对长江以及农村、城镇河流进行明确的分工管理，优化融合部门资源，不仅加强与农业农村部门、交通运输部门、生态环境部门之间的合作，更是与上海、泰州、苏州建立跨区域协调联动机制，形成了政府部门的强大工作合力。

在社会层面，南通大力倡导共建共治共享、人人参与河长制工作的理念，聘请民间河长参与河湖监督。党员河长、老舅妈河长、巾帼何长……等一批民间河长加入其中，形成了政府主导、部门协同、社群参与的合力治江格局。

二、南通市河长制推行的现存问题

（一）河长公示牌效果不佳，导致工作过程出现灰色地带问题

1. 出于将责任具体落实到人的要求，自2017年起，南通市河长制公示牌公示的是各街道各级别的河长负责人个人的联络方式，而取代了之前的一贯的街道河长办的联系方式。这一举措虽然可以方便居民找到具体负责人，点对点的将问题进行反馈，但也带来了一些其他影响。由于是个人电话，存在河长对于陌生号码接听不及时或是直接拒接的现象，相较于直接公示相关河长办的投诉电话，这一做法滋生出了河长敷衍和逃避责任的灰色地带。在目前南通的举报机制中采用的是实名制举报，因此居民通常考虑到举报带来的个人信息的泄露问题从而打消了举报想法。巡河工作的表面化、形式化等问题也接踵而至，对于河长制工作的进一步开展造成了阻碍。

2. 通过对港闸区河长办工作人员的访谈发现，河长制公示牌上公示的基本都不是聘请的民间河长。一些“民间河长”在任职后没有开展实质性的工作，有的甚至缺乏专业知识的培训，由于不在河长制监督管理平台的考核范围内，是否巡河依靠的是河长的自觉性和责任心，在管理和考核两方面存在着较大的难题。而公示牌上公示的河长大多都有其他工作而身兼河长，对于河流管理也难免会出现一些乏力的状况。

（二）居民参与感不强问题

通过深入小区和对沿岸居民进行采访，居民对于参与河长制管理这个话题大都是保持着“不关我的事，各家自扫门前雪”、“沉默不愿评论政事”这样的态度，不愿意参与到群众对于政府工作的监督管理中来。造成居民参与感不强主要有以下几个原因：

1. 河长对工作的不负责使得居民失望从而产生了懈怠心理。在调研过程中，我们发现南通市部分河流沿岸的居民对于河流问题也曾进行过举报反馈，甚至通过媒体进行曝光监督，但是新闻热度过后，相关社区及河长对于所反映的问题处理并不是十分令人满意，从而使得居民对于河流的监督管理热情减少。

2. 外来人口的融入感不强。经国务院批准，南通对行政区划进行的调整，市区版图随着扩大。所采取的人才政策及一系列优惠政策使得城区内外来人口激增。笔者在调研过程中发现，这些外来务工人员仅将南通作为一个谋生的城市，城市归属感不强。根据马斯洛需求曲线，仅停留在温饱阶段、疲于奔波生计的外来务工人员的关注重点并不在于周边河流环境。而作为在城市长期生活的主人，這种“事不关己，高高挂起”的态度将会给南通河长治理方面带来巨大挑战。

3. 存在着较为明显的学历、区域认知。在调研过程中，笔者发现主城区居民对于河长制的认知存在着较为明显的区域认知。这样一个认知的不同是由所从事行业和学历息息相关的。总体看来，以濠河、市政府为中心的区域居民对于河长制的认知和关心程度较高，他们大多数是具备着高学历和一定政府工作经验，对相关问题较为了解。在一些较为偏僻的小区，拆迁安置房和留守老人较多，勤劳的老人们会沿河种植蔬菜以减少开销。因此，在南通主城区对于河长制存在着认知分布不均，总体认知较为欠缺的问题。

4. 河长与居民之间沟通渠道不畅。在沿岸调研过程中发现，河长与居民之前缺乏交流，不能及时准确了解居民诉求和河流所存在问题，导致居民对河长工作缺乏了解，河长的巡河时间和频率居民不了解，从而大大降低了居民对于河长工作的认可度。

（三）分支细流的管理不足问题

根据南通所处的地理特征，南通运用系统化思维，实施上下联治、水岸共治、江河同治，重点维护长江下流水质和濠河及周边河道水质，使得通吕、通启大运河及市区主要河流水质基本达到了Ⅲ类水标准，但是对于一些小区周边的分支细流的管理依旧有着很大的完善空间。

在顶层设计方面，南通市抓住矛盾的主要方面，先集中精力整治范围较大，影响范围较广的河流，对于各分支细流所做出的规定和要求相对较为薄弱。但是部分也会影响着总体，作为活水的分支细流终将会汇入大江大河，它的水质环境得不到改善依旧会影响南通整个水质体系的净化。南通本就处于长江的最下游，河流所含泥沙量较大，要净化水质必须进行沉淀这一较为缓慢地过程。若是分支细流水质环境得不到改善在一定程度上会加大江河净化的压力。调研期间正值梅雨季节，今年雨水颇丰，导致部分河流河面上有着水藻等漂浮物，根据居民反映有些黑臭水体存在着反复现象。部分分支细流由于暴雨，河面的悬浮物打捞处理并不及时。这些河流又恰恰小区旁边或是穿小区而过的河流，是居民日常生活中接触最多的河流，河水表面的不干净不仅影响美观也极大地影响居民生活的幸福感。

（四）宣传与大众对于河长制认知不平等的问题

在当今互联网发展的自媒体时代，南通已经充分利用网络平台，通过公众号进行文章推送等形式公布政府工作讯息，并在电视台、南通日报上开辟专栏，每月汇报工作进展。但是这种宣传效果并不显著，在调研过程中，大部分居民没有听说过河长制，仅停留在河面有人打扫的认知上;极少数听说过河长制的居民对河长制也只是一个大概的了解。目前水环境保护活动仅停留在“动员式”参与，由父母带领着儿童进行着简单的植树，捡垃圾等活动，并不能深切感受到河长制推行的目的及意义。而处于初高中阶段的有了一定认知能力的学生，在应试教育的背景下，忙于日常学习也因此对这方面缺乏了解。

（五）参与主体的不平衡问题

理想化的河长制推行过程中，应该有政府，企业，公众共同参与，联手合作从而进行水污染防治。但是在南通推行河长制以来，企业的参与度一直很低，基本行为主体依旧是政府。南通有许多的化工企业、重工业企业的工业废水对于水污染都有很大的影响。虽然南通生态环境局也通过设定水污染指标关闭了许多不合格的工厂，但是企业的责任心并没有被调动。在资金方面，因为极少企业的加入，2019年和2020年南通在河流治理投资额分别达到5.9亿元和6.1亿元，较之2018年增长近80%，这给财政也带来了不小的压力。

三、提升南通市河长制推行水平的对策建议

（一）进行民众走访，确保有效监督

基于马克思唯物辩证法的基本特征，在河长制治理过程中我们需要进行联系，从而才能进一步发展。顶层设计，统筹规划不能凭空想象，这是不现实不科学的。政府部门需要及时走访沿岸居民，听取群众的心声，了解民众所需，保障公众的知情权。对已经进行治理的河流开展回头看活动，确保黑臭体不再反复。与民众进行沟通与联系，使得群众更加了解河长制，更加明白政府工作的目的和重要性，从而使得河长制的工作能够进一步发展。

此外，要从根本上保护举报人的信息保护制定相关举报细则和措施，使得形成人人能举报，人人敢说话的社会氛围。在举报落实方面，一方面需要加强对于个人信息的保护，从根本上保证大家监督权力，使得大家愿意监督，敢于监督;另一方面，在接到举报电话后需要进行及时的整改并与举报对象进行后期回访，确保情况得以改善，从而也是大家明白政府具体事项的开展与对于举报事项的重视的一个重要渠道。

（二）倡导企业参与，提高治理责任感

水生态环境治理是一个长期性的、战线长、难度大的任务，在治理过程中需要耗费大量的财力和物力。生态与环境建设局通过编制和完善水质监测系统，关停并转“散乱污”企业200家，推动了断面水质的改善。除生活污水之外，企业工业污水是水质污染的最主要来源。要进一步增强企业的社会责任感，倡导企业积极参与河长制的治理过程中。企业参与不仅可以从源头上减少水质的污染，而且可以增强社会影响力，减轻政府治理河流的财政压力。

（三）加大宣传力度，实现全民参与

基于当下宣传与大众认知停留在浅层次的状况，笔者认为青少年是国家发展的希望与未来，应该将“河小青”引进初高中校园，通过志愿活动进一步增强青少年对于河长制的认知，从而扩大社会影响力，形成全民爱水沪江的良好氛围。此外，还可以通过制作宣传短片的形式，在人流量较大的路口街头进行电子屏幕的播放展示，让水环境保护知识“飞入寻常百姓家”，提高主人翁意识。

（四）扩大水治理范围，减少区域差别

主城区商品房由于房价高所对应的物业管理和居民素质会相应较高。而拆迁安置房所处的环境和管理就会相对薄弱。在这些学历、治理、环境都相对较弱的地方，老人也相应较多。应该增加对这些地区的河流的巡逻次数，由当地的居（村）委会加强对老人家的思想教育，并结合老人家大多只会说南通话的特点，运用南通话进行一些宣传和河长制方面的教育。也可以进行河段的景观打造，搭建堤坝，种植花草，美化环境是大家喜闻乐见的。大家看见河流的变化便自然而然会减少河流污染。

四、结语

南通市的河长制推行使得周边的河流有了很大的改善，生态河流的打造大大提升了居民的生活幸福感，但是在推行过程中依旧存在着些许不足。在公众参与治理这一已经被全球公认的解决水污染问题必不可少的环节中，南通依旧需要进行发展和完善。仅仅依靠政府推动的河长治理是很难完成社会的河流改造，甚至会出现“边整治边破坏”的现象，大大提高了河流整治的成本，造成了资源的浪费。

在河长制的推进过程中，要进一步完善河长考核制度，通过立法、编写制度等形式规范河长的治理，使得信息公开透明化，实现河流管理的法制化和德治化。发展民间公益组织，通过丰富的参与形式确保群众参与的真实度和有效性，形成良好的参与氛围。

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（作者单位：盐城工学院优培学院）