新时代加强地方人大对外交往工作的探索

文 李元林

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，外交战线以习近平外交思想为指引，牢牢把握服务民族复兴、促进和平发展这条主线，成功开启了新时代中国特色大国外交波澜壮阔的伟大实践。全面贯彻习近平外交思想，最根本的就是要坚持以维护党中央权威为统领，加强党对对外工作的集中统一领导，坚持以中国特色社会主义为根本，增强战略自信，牢牢把握服务民族复兴、促进人类进步这条主线，推动构建人类命运共同体。习近平总书记在党的十九大报告中强调，“加强同各国政党和政治组织的交流合作，推进人大、政协、军队、地方、人民团体等的对外交往。”为新时代背景下人大开展对外交往工作提供了基本遵循和行动指南。全国人大对外交往立足立法机构的职能作用，通过与外国立法机构开展形式多样的交流，不断夯实国家关系长远发展的政治、社会、民意基础，积极为推进国家间务实合作提供法律基础和政策保障。地方人大对外交往肩负着服务国家总体外交，服务地方经济社会发展，服务地方人大中心工作的使命，地方人大在地方党委的统筹领导下，与全国人大和地方外事部门协同配合，积极利用自身优势，发挥着独特的作用。广东省地处我国改革开放的前沿，具有独特的地理区位优势，广东省人大常委会坚持党的领导，全面贯彻落实习近平外交思想，创新对外交往思路，突出地方特色，积极开展对外交往活动，努力为实现中华民族伟大复兴的中国梦、推动构建人类命运共同体作出应有的贡献。

中国特色地方人大对外交往概述

在传统的外交理论上，外交首先指最高层次的外交，外交权主要是国家层面的事务，而且政府外交几乎是一国外交的全部。随着经济社会的发展，国家间的交流越来越频繁，涉及的领域越来越宽泛，政党、议会、平民等多元的主体参与国家外交事务，即意味着国家外交的形式和参与主体己经不再局限于政府外交，外交的参与主体和内容越来越多元化。

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，支撑中国国家治理体系和治理能力，集中体现社会主义民主政治的特点和优势。人大的对外交往是国家总体外交的重要组成部分，是在中国共产党的统一领导下，主要从发挥权力机关和立法机关职能的角度展开的对外交往工作。人大在纵向层级上划分为全国人大和地方人大，因此人大的对外交往由全国人大的对外交往和地方人大的对外交往组成。加强人大的对外交往，可以增进中国与其他国家和地区间民众之间的理解和友谊，巩固和夯实国家间关系的社会和民意基础，为国家间关系的持续良性发展增添新的动力。

广州沙面（资料图片）

随着对外经济、人文、科技等领域的交往愈发频繁，地方人大作为地方权力机关，其所承担与开展的对外交往活动也越来越活跃，与外国地方议会之间的交往和联系也更加活跃与紧密。地方人大围绕地方党委政府的工作重点，积极开展相关领域的立法、监督、执法等的经验交流互鉴，为地方发展提供法律保障，从而推动地方经济社会发展，在国家总体外交事业中发挥的作用越来越重要。对于地方人大来说，要聚焦地方人大主责主业，以立法、监督等重点工作为中心，加强与外国地方立法工作机构和法律界的务实交流，有针对性地互学互鉴有关领域立法的新视觉、新做法、新经验。

地方人大对外交往的方式灵活多样。主要形式有：请人大常委会领导会见外宾或出席重要外事活动；有针对性做外国地方议会议员的工作，如根据外宾的兴趣和专业背景，有针对性地安排参访考察项目，让他们更好地了解中国特色社会主义道路、理论、制度和文化；根据年度重点立法、监督计划开展相关国家和地区调研；与外国地方议会开展机制性互访交流；安排各级人大代表参与对外交往活动；组织或参加国际会议等。比如河北省人大常委会2019年成功承办第四届中美省州立法机关合作论坛，美国10个州的议会领袖参加。这场中美地方交往的重要活动，增进了交流合作，讲好了中国故事，展示了河北形象。由此可见，地方人大对外交往，不仅可以“走出去”，向各国议会介绍中国，还可以“请进来”，让更多外国议员亲自到访中国，感受中国的发展和变化，客观地了解中国，收获其他渠道和方式难以实现的效果。

地方人大对外交往发挥的意义和作用主要体现在以下方面：第一，有利于中国树立良好的国家形象。地方人大对外交往的活跃度可以非常好地向世界展示中国政治的民主与开放，地方人大积极开展对外交往，有利于更加广泛、深入地宣传我国的政治制度和人民代表大会制度的优越性，更好地讲述中国故事。第二，有利于广交朋友，增进民众友谊。地方人大对外交往对象广泛，也方便开展知心交心工作，有利于其它国家的民众更好地了解中国国情，增进双方感情及友谊，不断增强对我友好力量。第三，推动务实合作，服务当地经济社会发展。地方人大对外交往依托地方国际友城关系定期互访交流机制，能够及时地了解和掌握经贸、人文等领域的合作信息，助力地方经济社会发展，比如陕西省人大常委会积极宣介陕西，助力“一带一路”建设，在促成开通西安—拉脱维亚里加中欧班列新线路中积极发挥作用。

广东省人大常委会对外交往实践

改革开放以来，广东省围绕国家总体外交和广东经济社会发展大局，广交天下朋友，积极发展与各国省州建立友好关系，“朋友圈”不断扩大，有力地促进了广东与世界各国地方之间的交流合作。1979年9月，广东省与外国第一对友城由时任广东省省长习仲勋同志和澳大利亚新南威尔士州州长兰恩通过信件方式缔结的广东省与新州友好省州关系。自1979年至2019年12月，广东省与外国地方正式缔结友城关系198对，其中省级49对，地市县区149对。国际友好省州及友好城市关系，是地方政府对外交流合作的重要渠道，也是加强各领域国际交流与合作的重要平台。广东省人大常委会依托广东省建立的国际友好省州关系，积极开展与外国地方议会的交往，在友城框架下推动与国外友好省州市议会建立交流机制，迄今为止，已分别与韩国、日本、印尼、澳大利亚、美国、俄罗斯、丹麦等8个外国地方友城议会建立了机制性友好交流关系。

广东省人大常委会充分发挥广东的区位、经济和文化优势，准确把握地方人大对外交往的对象广泛、领域广阔、形式多样、方式灵活等特点，严格遵循党和国家外交工作的总体部署，深化地方人大与国外地方议会的交流与合作，努力为国家总体外交、我省经济社会发展和省人大中心工作服务。比如接待外国国家及其地方议会代表团，以及政府官员、议员、友好组织、友好人士等来宾访粤，组织各种形式的代表团出访，主动宣传我国的改革开放政策和人民代表大会制度在广东的生动实践，不断增进同外国国家及其地方的议会和人民之间的理解和友谊，助推经贸、科技、文化等方面的交流与合作。2019年共接待外国国家和地方议会代表团、国际组织、友好交流团体等42批次416人次。

广东省人大常委会立足履行职能，把立法工作与地方人大对外交往有效结合起来，在制定《广东省荔枝产业保护条例》的过程中，时任广东省人大常委会主任黄云龙出访墨西哥，回国后组织翻译《墨西哥州龙舌兰保护法》《墨西哥州养蜂法》，借鉴了墨西哥立法保护农产品的有关经验。特别值得一提的是，广东是著名侨乡，有3 000多万海外侨胞，遍及世界160多个国家和地区，此外省内有10.17万归侨、2 000多万侨眷，广东籍海外侨胞、港澳同胞素有念祖爱乡的情怀，一向关注支持家乡的经济社会发展。为了更好地对华侨权益进行保护，广东省人大常委会加强侨情的国际调研，积极关注国内外侨情的新特点新变化，加大涉侨立法的工作力度。2015年7月，广东省人大常委会审议通过了《广东省华侨权益保护条例》，这是我国第一部由省级人大审议通过的保护华侨权益的地方性法规，较好地回应了海外侨胞的新关切和新诉求。

同时，为了更好地回应海外华侨回国参加社会政治生活的期盼，广东省人大常委会开创性地建立了邀请华侨列席省人代会的制度，并于2014年审议通过了《邀请华侨列席广东省人民代表大会会议试行办法》，由此广东省人大邀请来自不同国家、不同行业的粤籍华侨列席省人民代表大会。经过多年的制度实践，与会华侨提出非常多的有利于促进广东经济社会发展的宝贵建议意见，其中不少建议意见被采纳，并落实到具体的工作部署中，有利于进一步推动广东在新时代的改革发展。

地方人大对外交往工作的短板解析

广东省人大常委的对外交往在省委的统筹领导下，积极配合全国人大的对外交往工作，努力服务于国家总体外交。通过建立和拓展国际友城间的地方议会友好关系，为广东省与友城间的经贸、文化、科技等领域合作牵线搭桥；通过与国外地方议会开展形式多样的交流，学习借鉴立法、监督以及议会运作等方面的先进经验，为地方经济社会发展作贡献。

但广东省人大常委会的对外交往和全国其他地方人大一样，在对外交往方面依然存在一些短板和有待完善的空间，主要体现在对地方人大对外交往的地位和作用认识还不到位，潜力未发掘充分，与政府外交均衡化发展程度不高。表现在以下五个方面：

第一，地方人大对外交往主动性不足。由于地方人大的对外交往起步较晚，而且长期以来对地方人大对外交往的定位主要是从属于政府对外交往，在外事工作中较多表现为追随国家的总体外交，全国人大及地方党委政府外事安排，导致地方人大的对外交往在安排上往往呈现出一种“被安排”的状态，显得其主动性不足。

第二，地方人大对外交往地方特色有所欠缺。地方特色是地方人大对外交往的生命力和价值体现，是衡量地方人大对外交往工作实效的重要标准。地方人大对外交往只有符合当地具体实际情况，实事求是，坚持从实际出发，才能充分发挥其效用。总体而言，地方人大对外交往中的活动大部分都是由全国人大或地方外事部门统筹安排，而且多表现为请常委会领导出面礼节性会见，此外由于外宾来访的时间短，一般难以安排具有实质性的交流考察，没有太多的机会向外宾展示丰富生动的地方特色。以广东省为例，近年来广东省人大常委会在自主安排一些出访和接待活动的同时，都会结合本省及人大自身工作需要安排交流考察内容，但是与全省经济社会发展对外事工作提出的新任务、与新形势下聚焦人大主责主业开展对外交往工作提出的新要求相比，还存在较大的差距，没有充分发掘广东地方特色。

第三，地方人大对外交往中人民群众参与度不够。目前，地方人大对外交往活动主要集中在人大常委会领导和组成人员与外国国家或地方议会议员之间互访、交流，普通的人大代表和人民群众参与地方人大对外交往活动则比较少。一方面可能是由于我们对普通人大代表和人民群众参与地方人大对外交往的作用认识不够，主动安排参与的意识不强，但更深层次的原因是工作调研不够深入，缺乏对人大代表所在部门和行业情况的深入了解，缺乏对人民群众中所蕴含的对外交往智慧的深入发掘。

第四，与外国地方议会交流机制体制不完善。经过较长时间的实践证明，与其他国家地方议会开展对口交流是地方人大履行对外交往职能的一个重要抓手。地方人大需要不断扩大与其他国家地方议会的交往，因此更应该建立持久而稳定的联系，不断巩固和深化友谊，推动互利合作。但是，在实际工作开展中，时常因国外议会或地方人大改选、人员变动、日常联系不足、信息更新不及时等种种原因，使得一些原本已建立的双向交往关系逐渐不畅甚至中断，极大地影响了地方人大对外交往关系的稳定性。

第五，地方人大对外交往专业性有待加强。目前广东省人大常委在对外交往过程中，除礼节拜访、介绍情况以外，已经开始注重聚焦人大主责主业，邀请相关领域的专业人士参与地方人大对外交往，推动地方人大年度立法、监督计划项目的国际调研等实质性交流。因此，如何在一般性的增进国际友好以外，还能够增加切切实实的具体专业领域的合作，提高地方人大对外交往的针对性和实效性，是一个值得深入探索的课题。

加强地方人大对外交往工作的建议

中国特色社会主义进入了新时代。放眼世界，我们面对的是百年未有之大变局。当前我国发展既面临前所未有的机遇，也面临前所未有的挑战，今日广东之发展也到了新的历史起点上。广东正努力实践习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，坚持党的领导、坚持中国特色社会主义、坚持新发展理念，奋力决胜全面建成小康社会，开启建设社会主义现代化新征程。广东作为人口大省、经济大省、外贸大省、制造业大省和侨务大省，正深度参与“一带一路”建设，深化自贸试验区改革，并携手香港、澳门，举全省之力推进粤港澳大湾区建设，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，加快推进“一核一带一区”区域发展新格局构建。

广东省人大常委会对外交往工作以全面贯彻习近平外交思想为根本遵循，立足本省改革发展实践与需求，思想上政治上行动上与党中央保持高度一致，措施上方法上立足现实需求，切合工作实际，为国家总体外交服务，为我省经济社会发展服务，为省人大常委会中心工作服务，充分发挥自身特点和优势，努力在丰富内涵、创新形式、增强实效等方面多下功夫，推动广东省人大常委会对外交往工作不断与时俱进，创新发展，提升水平。

一是坚持用习近平外交思想武装头脑，指导实践。在对外工作中，坚持党的集中统一领导，坚持中国特色社会主义，是习近平外交思想的根本所在。外交大权在党中央，党中央对外交工作实行集中统一领导。在地方外事战线工作的同志，一定要牢记习近平总书记的教导，坚定理想信念，对党、国家、人民绝对忠诚，要牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻执行党中央外交方针政策，坚决维护国家利益和民族尊严，坚持外交为民，全心全意为人民服务。在实际工作开展中，就是要把习近平总书记的教导内化于心，外化于行，按照“外事无小事，遇事多请示”的工作要求，把我省人大的对外交往工作因时因势抓实抓好，努力在服务好国家总体外交、全省经济社会发展和我省人大常委会中心工作方面多思考、下苦功、务实效。

二是进一步提高对外交往工作的主动性和实效性，突出地方特色。地方人大要有正确角色观，要把自己摆进波澜壮阔的国家外交事业中，积极主动作为，综合考量地方人大的重点工作，探索对外交往的有效途径和形式。第一，变“被安排”为积极主动作为。针对全国人大及地方外事部门安排来访的外宾团组，尽量提前介入，在弄清楚外宾来访的目的基础上，结合广东实际，提出外宾来访的行程安排建议，提高外宾接待工作的针对性和实效性，体现广东地方特色。第二，要聚焦地方人大主责主业，积极主动做好与外国地方议会的交往工作。一方面，可以结合省人大常委会领导和组成人员的出访工作，积极开展立法、监督、执法等方面的国际调研，相互学习和借鉴有关领域立法、监督、执法的新做法、新经验、新制度。另一方面，也可以根据国家外交和我省对外交往工作实际需要，与全国人大外事局、省委外办等部门协调配合，主动邀请相关外国地方议会组团来访，进一步增进相互了解，推动务实合作。

三是进一步增加对外交往工作中的人民性元素。“具有广泛的人民性和代表性”是我国人大对外交往的鲜明特点。为探索通过适当方式为人民群众参与地方人大对外交往提供平台，可以有针对性地安排人大代表特别是基层代表参与对外交往工作，比如以乡村医生、教师、技术人员等人大代表，作为人民群众的“代言人”，代表们用平实的语言、真实生动的事例亲身讲述代表人民行使国家权力的故事，能够更有效地宣介我国人民代表大会制度的特征和优势，更好地对外展示我国根本政治制度蕴含的强大生命力。

四是进一步推动对外交往工作制度化。建立健全对外交往相关工作机制，能够有效地发挥地方人大对外交流交往的积极作用。第一，在接待和出访的工作原则、内容、流程等具体方面，可以通过制定地方人大对外交往的工作规范，努力提高对外工作的能力和水平。第二，立足地方人大对外交往的职责，主动联系国际友城议会，通过签署备忘录、举办相关会议或者活动等方式完善发展交流机制，不断巩固和发展地方人大与外国地方议会间的友好关系。

五是进一步加强对域外地方议会制度的研究借鉴。海乃百川、有容乃大，我国人大制度和西方议会制度虽然在政治上有着本质区别，但是在组织结构、具体工作职能等方面有着相似之处。他山之石、可以攻玉，对于地方人大而言，应当树立世界眼光，积极学习借鉴世界各国人民创造的文明成果，加强对相关域外地方议会制度的研究，学习借鉴相关经验，并结合实际工作中加以运用，不仅有助于提高自身的工作能力和水平，还有利于推动我国人民代表大会制度的完善。

地方人大对外交往实践证明，我国地方人大开展的对外交往工作在国家总体外交事业中发挥了重要作用，增进与各国人民友谊、推动地方社会经济发展。从党的十九大到党的二十大，我国将迎来全面建成小康社会、中国共产党成立一百周年、党的二十大召开等重大节点，外交工作任务艰巨，外交战线使命在肩。因此，我们应当清醒地正视地方人大开展的对外交往工作仍然存在的诸多短板与有待提高的地方。特别是当前面对严峻复杂的国际疫情和世界经济形势，地方人大对外交往工作也面临新的更大挑战，要因时因势做好疫情防控条件下的地方人大外事工作，我们就要坚持底线思维，做好较长时期应对外部环境变化的思想准备和工作准备，始终坚持党中央对对外工作的集中统一领导，协同配合全国人大和地方党委对外事工作的统筹安排，不断探索地方人大对外交往的新内容、新方法，为新时代地方人大对外交往工作制度完善和发展作出更大贡献。