“选择性退休”是个好办法——专访中国（海南）改革发展研究院院长迟福林

■文／本刊记者 刘洪清

挖掘人口素质红利

记者：“十四五”规划纲要第四十五章提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。其中的“逐步延迟法定退休年龄”，引发社会广泛关注，为什么要“逐步延迟法定退休年龄”？意义何在？

迟福林：不同发展阶段法定退休年龄的调整及其退休制度的改革，都要考虑人口老龄化趋势决定的人口年龄结构，人均预期寿命、劳动力市场供求状况，由人均受教育年限决定的人均初始就业年龄，以及养老保险基金储备和社会经济可持续发展的要求等多种因素。我国目前实行的男性满60 岁、女干部满55 岁、女职工满50 岁的退休年龄制度，早已不适应我国即将进入中度老龄化阶段的人口发展趋势。

一是与人口年龄结构不匹配。随着我国人口老龄化速度不断加快，60 岁及以上老龄人口与劳动年龄人口之比表示的老年抚养比持续快速提高。比如，2010年，我国60岁及以上老年人口1.78亿人，15－64岁劳动年龄人口9.99亿人，老年抚养比为17.8%，意味着5.6 个劳动年龄人口供养1 位养老金领取者。到了2019 年，我国60 岁及以上老年人口达到2.54 亿人，15－64 岁劳动年龄人口减少到9.89 亿人，老年抚养比上升到25%左右，即3.9 个劳动年龄人口供养1 位养老金领取者。如果依据实际领取养老金和实际就业人数（养老保险费缴纳人数）计算，目前的老年抚养比已上升为2.73 ∶1，即2.73 个缴纳养老保险费的就业人员供养1 个养老金领取人员。有研究预测，在生育率持续走低、不延迟退休年龄的情况下，2035 年前后有可能出现每2 名养老保险缴费者供养1 位养老金领取者的情况。

二是与人均预期寿命变化不匹配。随着生活水平和健康医疗服务水平的持续改善，我国人均预期寿命已经从1981年的67.9岁提高到2019年的77.3岁，退休年龄过低使退休工作比远远超过了0.5 的合理水平。〔注：退休工作比=（人均预期寿命－平均退休年龄）÷（平均退休年龄－平均初始就业年龄）〕。根据“中国养老社会保险基金测算与管理”课题组对2001－2050 年城镇职工平均初始就业年龄的测算，2005年和2010 年城镇职工平均初始就业年龄为17 岁和18 岁，并呈现出每5 年递增 1 岁的趋势。据此判断，2019 年城镇职工平均初始就业年龄已经提高到21 岁。有关专家曾指出，尽管我国法定退休年龄本来就很低，但提前退休现象非常严重。除了上世纪90 年代末国企改革时数以千万计的提前退休人员，以及后来政策允许一些特殊工种提前退休人员之外，很多地方提前退休的人数一直在增加，“未老先退”问题特别突出，有的地区提前退休人员占到当年退休人员的30%，导致实际平均退休年龄只有54 岁。据此测算，2019 年全社会平均退休工作比为 0.71，远远超过了养老金可持续发展要求的退休工作比不超过0.5 的水平。

三是与劳动力市场供求关系不匹配。我国劳动年龄人口从2012 年开始下降，年均减少300 万人以上，减少幅度不断加大，“十四五”期间预计还将减少3500 万人。

四是造成中高端人力资源的巨大浪费。我国新增劳动力的平均受教育年限不断延长，已经达到了13.7 年。平均受教育程度越高，平均初始就业年龄也就越大。新增就业人口的平均初始就业年龄已从2005 年的17 岁提高到2019年的21 岁左右，其中60%以上都接受过大专到博士研究生的教育。根据抽样调查，我国本科毕业生的平均初始就业年龄为24 岁，硕士毕业研究生的平均初始就业年龄为26 岁，博士毕业生的平均初始就业年龄为29岁。在“一刀切”的法定退休年龄制度下，劳动者受教育程度越高，初始就业年龄越大，工作年限就越短，导致人力资本利用率下降和中高端人力资源的巨大浪费。

五是不适应高质量发展对充分利用人口素质红利的客观要求。随着人口增长放缓和人口规模红利的逐步式微，我国经济持续增长和高质量发展需要以人口素质红利替代人口数量红利。但是，“一刀切”的过低法定退休年龄使大批专业基础扎实、技术熟练、能独当一面的低龄老年高素质劳动力过早退出职业岗位，失去了发挥专长和为社会创造价值的平台，多年积累下来的专业技能和丰富经验不能充分开发利用，严重浪费“人口素质红利”。

调整退休年龄，让退休年龄与人口年龄结构、人均预期寿命和劳动力市场供求匹配，使其适应高质量发展对充分利用人口素质红利的客观要求，是建立健全老龄化社会政策和制度安排的重要前提，对平衡“增长与养老”关系，对保证经济持续稳定增长的劳动力供给，对挖掘人口素质红利、助力高质量发展，对增加养老保险缴费、降低企业缴费压力、提高企业市场竞争力，促进更多财政资金投资于人力资本开发与科学技术研发、助力创新型国家建设，都有重要的现实意义和长远意义。

“选择性退休”是共同经验

记者：“十四五”期间，该如何稳慎地推进落实“逐步延迟法定退休年龄”？

迟福林：“十四五”规划纲要明确提出“逐步延迟法定退休年龄”，使延退政策从研究论证阶段进入了落地实施阶段。遵循什么原则，选择什么方式和路径来推进，是“实施渐进式延迟退休年龄”的关键。

2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”后，对延退质疑与担忧的声音一直未断。根据相关调查数据，我国城镇劳动力中具有延迟退休意愿的比例只有15%左右。不同职业劳动者的延迟退休意愿差异显著。高等院校和科研机构中工作收入高、身体健康状况好的男性从业者，以及企业管理岗位和技术岗位的劳动者更愿意延迟退休；而各类企业工薪水平较低的城镇职工对延迟退休的意愿相对很低。因此，在实现延迟退休年龄目标的大前提下，充分尊重劳动者个人的选择权，在较长一段时期内允许符合一定条件的劳动者在法定的退休年龄区间内自主选择退休时间，有利于凝聚社会共识。

“选择性退休”的本质是把退休年龄选择的自主权交给个人，通过养老金调整机制强化对个人自主选择“延迟退休”的有效激励，符合一定条件的劳动者在正常退休年龄前选择提前退休，减扣一定比例的养老金；在正常退休年龄后延迟退休，增加一定比例的养老金。

“选择性退休”是很多国家顺利推进延迟退休年龄的共同做法。例如，挪威2011 年启动新一轮养老保险制度改革，开始实行“选择性退休制度”，将固定的正常退休年龄“67 岁”改为62岁可选择退休并可开始部分提取养老金，但不得超全额养老金的70%，并规定75 岁为退出劳动力市场的年龄上限，其中62 岁为可选择提前退休的年龄，67 岁为可全额领取养老金的正常退休年龄，75 岁是必须退出劳动力市场的年龄，明确了可自主选择退休的法定年龄区间。德国2005 年颁布“67 岁退休”的法案，决定从2012 年开始用17 年时间推进渐进式提高国民领取养老金的年龄，到2029 年把全额领取养老金的年龄从65 岁提高至67 岁，但可在到达全额领取养老金年龄之前自主选择提前退休而开始部分领取养老金。可提前部分提取的养老金被分为30%、50%、70%三个档次，选择提前退休的年龄越小，领取养老金的比例越小；越接近全额领取养老金的年龄,领取的养老金档次越高。美国2014 年出台的退休改革方案引入了两个退休年龄概念：最早退休年龄和正常退休年龄，规定到2022 年把正常退休年龄提高到67 岁，但劳动者可选择在 62－70 岁之间的任何年龄开始部分领取养老金，开始领取的年龄越小，领取的比例越小；开始领取的年龄越大，领取的比例越大；在到达正常退休年龄后才能全额领取养老金。

视觉中国

“选择性退休”的激励机制

记者：如果以“选择性退休”模式推进延退工作需要遵循哪些原则？

迟福林：一是对退休年龄做动态调整。考虑到我国目前的法定退休年龄很低，在一定时期难以一步调整到与人口老龄化发展趋势相匹配的程度。要按照“十四五”规划和2035 年远景目标纲要提出的“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，明确不同阶段可渐进式动态调整的退休年龄区间，包括可自主选择提前退休而开始部分领取养老金的最低年龄、可开始全额领取养老金的正常退休年龄，以及必须退出劳动力市场的年龄上限。如果“十四五”期间开始实行选择性退休，可把男性的退休年龄区间确定为60－75 岁，该区间中的正常退休年龄应可动态调整。设定一定年限逐步把正常退休年龄提高到65 岁。

二是突出“自主选择性”。在实现渐进式延迟退休年龄目标的大前提下，设定“退休年龄区间”，符合条件的个人可在法定退休年龄区间内综合自身情况和养老金需求自主选择退休年龄和养老金领取方案。

三是把人均预期寿命和退休后平均余命作为设定正常退休年龄的基本参照。在2030 年之前，我国人均预期寿命有望达到79 岁，可根据退休后预期寿命余年将退休工作比下调到养老金可持续发展要求的0.5 的水平，将全额领取养老金的正常退休年龄确定为渐进实现的63 岁左右比较适当。到了2035 年左右，我国人均预期寿命预计会达到82 岁左右，届时再把65 岁作为全额领取养老金的正常退休年龄，可实现退休年龄与人均预期寿命、人口年龄结构和退休后预期寿命余年的基本匹配，也可使退休工作比下降到养老金可持续发展要求的0.5 左右，比较符合我国人口老龄化发展的中长期趋势。

四是实行男女不同的选择性退休年龄区间和推进实施延迟退休年龄的时间表。我国目前女职工满50 岁、女干部满55 岁退休，意味着把女性退休年龄延迟到与人口年龄结构和人均预期寿命相匹配的程度，需要更长的时间和更多的阶段。同时考虑到我国女性承担的家庭照护责任普遍较男性更多，需要设置分步实现男性和女性延迟退休年龄的不同时间表，为提高女性的正常退休年龄设置更长的过渡期。

五是坚持不同职业、不同群体的公平原则和例外原则。考虑不同行业、职业类别以及对劳动者体能要求的差别，对特殊工种、特殊行业和特殊群体设置不同的正常退休年龄和“选择性退休”的年龄区间。例如，劳动强度较大或对体能要求较高的传统制造业、资源行业、安保服务、警察等职业的正常退休年龄应低于一般行业的正常退休年龄。特殊工种职工尤其是常年接触辐射、毒性、超强度噪音等行业的劳动者，正常退休年龄和退休年龄区间可在一般行业的退休年龄区间下限的基础上再提前5 年。对丧失劳动能力无法工作到正常退休年龄的劳动者允许提前退休，并可依法全额领取养老金及政府养老救济金。

六是在高技能、高人力资本行业率先推行自主选择性延迟退休。很多大学目前都实行了教授柔性退休制度，教授在62～67 岁之间自主选择退休。我国目前已有条件鼓励科研、教育、医疗、文化等人力资本密集型或经验密集型行业,率先实行以“62－70 岁”为退休年龄区间、以62 岁为可选择提前退休并可部分领取养老金的最低年龄、以65 岁为正常退休年龄、以70 岁为原则上退出劳动力市场年龄上限的选择性退休政策。

记者：如果以“选择性退休”制度模式推进延退工作，是否需要建立养老金奖惩机制？

迟福林：建立有效激励个人选择延迟退休的养老金奖惩机制，是很多国家顺利实现延迟退休年龄目标的重要原因。例如，挪威对低于正常退休年龄退休的劳动者，公共养老金根据提前退休的时长按一定比例减付；对晚于正常退休年龄退休的劳动者，公共养老金根据晚于正常退休年龄的时长按一定比例增加。以减免税、递延征税等税收优惠政策鼓励老年人选择延迟退休、继续就业获得工作收入。对参加私人养老金制度、年龄达到正常退休年龄区间选择继续工作的职工，给予企业或个人直接财政补贴、税收减免及税收递延等税收优惠措施。继续工作所得收入进入个人养老账户可享受最高不超过4000 挪威克郎的免税，投资补充养老保险的收入所得免缴所得税，等到领取养老金时再补缴所得税。对人均预期寿命延长带来的养老金支出压力，通过精算机制从纳税人转移给退休人员，由养老金领取者自己承担寿命延长带来的养老金成本，并按照期望寿命增加一岁劳动者必须增加8 个月工作时间的原则，动态调整正常退休年龄区间。在德国，每晚于法定退休年龄1 个月退休的劳动者，可多领0.5%的养老金，晚于法定退休年龄1 年退休的劳动者，每年的养老金增加6%；劳动者比法定退休年龄早退休一个月，则扣减0.3%的养老金，一年扣减3.6%的养老金，意味着提前一年退休只能领取全额养老金的96.4%。美国在上世纪80年代初规定，劳动者超过65 岁后选择继续工作，1935－1936 年出生的每月增发养老金0.50%，1937－1938 年出生的增发0.54%，1939－1940 年出生的增发0.58%，1941－1942 年出生的增发0.63%，1943 年及以后出生的增发0.67%。

如果我国以“选择性退休”推进实施渐进式延迟退休年龄，需要以合理的养老金调节机制形成自主选择延迟退休年龄的“有效激励”。例如，建立鼓励推迟退休、控制提前退休的养老金制度，劳动者在退休年龄区间中的正常退休年龄前选择提前退休，减扣一定比例的养老金；在正常退休年龄后延迟退休，增加一定比例的养老金。

营造以能力为导向的公平就业环境

记者：鼓励低龄老年人延迟退休继续工作，需要采取哪些配套的政策？

迟福林：怎样保护低龄老年人的就业权利，是以“选择性退休”模式推进延退工作必须考虑的问题，需要出台配套的法规政策。

一是需要建立健全以“选择性退休”实施渐进式延迟退休年龄、保护低龄老年人继续就业的法律保障。目前，我国《劳动合同法》和《就业促进法》中缺少保护和促进老年人就业的规定，老年人就业政策和就业环境等法律法规有待完善。为此，我国应加快调整修改相关法律法规，为以“选择性退休”推进延迟退休年龄提供法律保障。

二是需要在积极就业政策框架中加强对延迟退休的支持。统筹鼓励老年人延迟退休和促进青年人创业就业，关键是要营造以能力为导向而不是以年龄为导向的公平就业环境。尽快设立老年人就业服务机构，为老年劳动者提供求职信息搜寻、职业技能培训、职业评估等一站式服务。把老年大学、老年人再就业培训等纳入公共教育和就业服务的范围，加强促进老年人就业的职业技能培训服务。

三是需要出台以“选择性退休”推进延迟退休年龄、鼓励低龄老年人就业的税收优惠政策。对正常退休年龄后选择延迟退休继续就业的劳动者获得的工资收入实施税收减免的优惠政策。对企业因雇佣延迟退休者而产生的养老金等缴费义务，给予一定时间内一定比例的税费减免激励。■