特区宪制基础的“共同构成”法理——以《港区国安法》制定为例

郑 磊

(浙江大学 光华法学院，浙江杭州 310008)

2020年，恰值《香港基本法》颁布30周年，第十三届全国人大常务委员会第二十次会议通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》(以下简称《港区国安法》)，力挽狂澜、转危为机，有望“带来挽救一国两制转机”，(1)陈弘毅：《国安法争议：以香港为家的我们的心声》，载《香港01》周报第215期，2020年5月25日。行政长官林郑月娥在2021年2月1日出席《香港01》2020经济高峰论坛发表视像致辞时表示，2020年是香港回归以来一个重要转折点，是“一国两制”行稳致远的新起点。来源：https://www.sohu.com/a/448007726_260616，访问时间：2021年2月12日。是通过基本法的宪法实施的重大事件，也是“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”的里程碑事件。如何“共同构成”特区宪制基础，这是一个“极易混淆政治宣示与法律分析”(2)黄明涛：《论宪法在香港特别行政区的效力与适用》，载《法商研究》2018年第6期。的议题，《港区国安法》尤莫能外。《港区国安法》的制定实践，从事项权限宪制基础以及立法程序宪制基础两大方面体现并丰富了宪法和基本法是如何“共同构成”特区宪制基础的，笔者尝试以此为例，缘此两个方面考察其中“共同构成”形态的法律原理。

一、中央立法健全港区国安法的事项权限宪制基础之“共同构成”法理

2020年5月28日，第十三届全国人大第三次会议通过《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(文中简称“528决定”)，开启通过中央立法来健全港区维护国家安全制度的立法程序；以此为据，2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第二十次会议通过《港区国安法》，并于同日通过《关于增加〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件三所列全国性法律的决定》(文中简称“增列附件三决定”)，并由香港特区在当地公布实施。

就事项权限方面考察宪制基础构成原理，可如其构词，化约为两步进行：“构成”选项，如何“共同”。换言之，首先，需要具体列举在此事项上“构成”宪制基础的主要条款有哪些；其次，此事项上的宪制基础是如何得以“共同”构成的。

(一)“共同构成”的依据选项

第一步关于“构成”选项的考察，是铺垫性工作，可通过条文列举的方式，分设立特别行政区的总括性事项和维护国家安全的具体性事项的两个层面来概括性考察。在特区的设立及其制度安排的总括性事项层面，宪法和基本法共同构成特别行政区宪制基础，从条款上可主要列举为：由《宪法》第31条、第62条第14项以法律等决定特别行政区设立和制度的规定条款，联结《香港基本法》第1条一国条款、第12条高度自治权条款等“基本法的根本性条款”，以及第2条全国人大授权高度自治权条款、第11条基本法自足性条款(3)“基本法的自足性”理论，主要参见黄明涛：《论宪法在香港特别行政区的效力与适用》，载《法商研究》2018年第6期；黄明涛：《论〈香港特别行政区基本法〉的自足性——对基本法第11条第1款的一种解读》，载《学习与探索》2015年第1期；佳日思教授更早也采用了“self-contained and exclusive instrument”来阐述应当以基本法为基本法律框架，参见Yash Ghai, Litigating the Basic Law: Jurisdiction, Interpretation and Procedure, in Johannes Chan, Hualing Fu and Yash Ghai(eds), Hong Kong's Constitutional Debate: Conflicts over Interpretation(Hong Kong: Hong Kong University Press,2000)pp.3-52, at 44.等为主的规定，所共同构成的宪制基础规定体系。在维护国家安全的具体性事项层面，共为特区宪制基础的主要条款是：《宪法》第28条维护社会秩序和国家安全的国家义务条款，联结《香港基本法》第23条国家安全立法条款，两者共同构成特区维护国家安全的特区宪制规定体系。

(二)“共同构成”的分工结构

如前所列的诸多“构成”依据选项，仅仅是“共同构成”的前提外观；既然是“共同”构成，其实质内容在于各规范选项之间的结构分工、动态转换。如何分工、如何转换，正是如何“共同”的呈现场域。“共同”构成的法理，包含着不同宪制基础依据的分工原理和转换法理，其中，分工原理是基础，转换原理是关键。分工与转换，均以贯彻和发展“一国两制”原则、尊重特区高度自治权、维系基本法自足性为圭臬。本部分以中央立法健全港区国安制度为例来阐述其中的分工结构和转换原理，考察宪法和基本法如何形成意义脉络来“共同”构成特区宪制基础的规范体系，这首先需要引入作为方法的“一国两制”。

“一国两制”不仅仅是作为研究对象的内容方针出现，而且可以引入作为方法的“一国两制”。这一方法的基本主张是：“一国”同“两制”的丰富关联，不是仅仅单维度对应于底线同空间、中央事务同特区事务或者《宪法》同《香港基本法》，而是需要综合体系使用这些维度，形成“议题内容——应对途径——依据组合”三阶规范构成来展开的结构性分析，对同一议题展开多维度复眼式观察，细分“一国两制”研究的“最小公分母”，展开霍菲尔德式(Hofeldian)分析，以凝练“一国两制”实践的“最大公分母”。

根据“一国两制”方法，在其前两阶，对特定的基本法实施事项，可区分议题内容和应对途径双重要素，分别判断是属于“一国”形态抑或“两制”形态。于是在逻辑上，可以区分出“一国”形态的议题内容、“两制”形态的议题内容以及“一国”形态的应对途径、“两制”形态的应对途径四种要素形态类型(如下表1所示)。通常认为，在宪法和基本法中彻底区分“一国”条款和“两制”条款，不具有操作可能性的；(4)《宪法》中体现“一国”的条款的梳理，参见胡锦光：《论“一国两制”之“一国”的宪法体现》，载《“一国两制”研究》2013年第1期。通过议题内容—应对途径上的要素细分，则可为探讨具体的基本法实施事项的“一国”属性抑或“两制”属性提供分析结构。

表1 议题内容要素-应对途径要素的“一国”、“两制”形态四类型表

具体而言，“一国”途径，对应着由中央人民政府履职。“两制”途径，则对应着由特别行政区履职。这是基本法特有的途径，不同于全国性法律所规定的一般性途径。基本法中两类途径皆有规定：两制途径如《香港基本法》第23条将国安立法授权特区自行立法的途径，“一国”途径如基本法设计的香港维护国家安全机制，再如第13条外交事务和第14条防务驻军，第18条第3项的附件3条款，第4款的战争状态紧急状态条款，第158条规定的全国人大常委会解释程序。

在“一国两制”实践中，四者之间，即议题内容的“一国”抑或“两制”形态，同应对途径的形态，并非简单化的“一国”对“一国”、“两制”对“两制”的平行对应，而是呈现出交错对应的复合样态，这典型体现在基本法所规定的具有双重途径应对的“一国议题上”。而且，这类“一国”议题，不仅可以由“两制”途径应对，而且应当优先由“两制”途径来应对，“两制”途径是应对这类“一国”议题的默认途径；但是由于是“一国”议题，中央人民政府履职的“一国”途径不会缺位，而且是兜底存在，虽然引而不发，在必要时，则应补位出现以履行宪制责任。而这些履职途径，根据基于基本法规定还是基于宪法的直接规定或其他全国性法律的规定，可以分别体现为是基本法上的“一国”途径抑或一般型“一国”途径。“两制”议题，有学者认为，对应的主要是由特区履职的“两制”途径，在这类议题上的“一国”途径根据《香港基本法》序言中“不在香港实行社会主义的制度和政策”的否定性承诺而被总体性悬置。(5)陈端洪教授指出，港澳基本法在宣言和总纲都写下了“不在香港(澳门)实行社会主义的制度和政策”的否定性承诺，这是悬置宪法一个根本原则和部分规范的总承诺，足以显示国家何其谦抑。参见陈端洪：《论港澳基本法的宪法性质》，载《中外法学》2020年第1期。但不能否定这一问题仍有展开的空间。

由此，作为方法的“一国两制”三阶分析的前两阶段，主要通过对基本法实施事项的“议题内容——应对途径”结构要素分解与组合而呈现了出来(如下图3所示)。两阶的议题和途径要素，均具有特定的宪法依据和基本法依据，这些具体依据在特定议题上以何种样态“共同构成”宪制基础，是单项出现、递进出现抑或平行出现，则是“一国两制”方法第三阶“依据组合”考察的内容。

表2 “一国两制”方法下的议题内容和应对途径要素对应简表

将“一国两制”方法运用到中央立法健全港区国安制度的宪制基础分析，可以揭示出“共同构成”的分工结构层面的样态。

第一，在议题内容上，维护国家安全功能的实现，不存“两制”的问题。特别行政区，是经济特区、也应当容纳政治特区，但不会是国家安全特区。《香港基本法》第23条所涉及的是一个“一国”议题。

第二，在应对途径上，基本法规定的“一国”议题通常同时设置了“两制”途径和“一国”途径并存。如若只有“两制”途径单存而没有双重途径的设置，通常是“两制”议题而非“一国”议题。在实现国家安全立法的具体途径上，《香港基本法》第23条明确设置了“两制”途径，即香港特区“应自行立法”禁止七类危害国家安全的行为和活动，但作为“一国”议题，“两制”途径自然不是排他性途径，不会彻底排除“一国”途径在必要时出场的可能性，即在特区立法缺位情况下中央立法的出场，以及在中央立法运用第18条以及符合基本法规定的其他方式禁止七类犯罪之外的行为和活动等潜在的“一国”途径。“528决定”所开启的中央立法程序，正是基本法关于国家安全立法所专门设置的默认式“两制”途径长期未能兑现情况下，退而适用了备用式“一国”途径。

基本法规定的“一国”议题对应的双重途径结构背后的原理，是这类“一国”议题的双重宪制责任主体。然而，中央人民政府和特别行政区维护国家安全的宪制责任，既会承载在同一基本法条文中，也常常出自不同的规范依据，以规范组合的形态“共同构成”特定议题的宪制基础。

第三，在规范依据上，《宪法》第28条要求国家维护社会秩序，镇压危害国家安全的犯罪活动，该条赋予了包括中央人民政府和特区政府在内的国家整体“维护社会秩序”、防治“危害国家安全的犯罪活动”的宪制责任和国家义务。在此意义上，第28条为特区维护国家安全立法提供了宪法上的具体宪制基础条款，但该宪法条款也主要经由《香港基本法》第23条直接体现。申言之，《香港基本法》第23条对《宪法》第28条予以具体化，一方面，明确赋予特别行政区自行立法义务，为之提供直接宪制基础依据，而《宪法》第28条为其间接宪制基础依据。另一方面，通过不排除中央直接立法义务而为中央直接立法提供规范转接口，接向宪法和其他全国性法律中为此处中央直接立法提供宪制基础的规范依据，在本例中，正是接向《宪法》第28条，换言之，中央为健全港区维护国家安全制度直接立法以《香港基本法》第23条为宪制基础转接口，以《宪法》第28条为直接宪制基础依据。

基本法上的宪制基础转接口是宪制基础依据组合中一项关键的规范装置。若缺少之，《宪法》和其他全国性法律依据等中央履行宪制责任的规范依据将无从接入成为特区宪制基础依据。通过宪制基础转接口，在转换条件满足的情况下，接入宪法相关依据作为中央履行宪制责任的依据，体现了基本法自足性的要求，这是宪法“共同构成”特区宪制基础的特色样态。在这个意义上，“528决定”通过《香港基本法》第23条上的宪制基础转接口、《宪法》第28条赋予中央国家宪制责任。

关于维护特区国家安全宪制责任的双重主体，《港区国安法》第3条进一步予以具体化：在第2款规定港区国家安全是特区的“宪制责任”和“应当履行……的规定职责”之前，第1款首先明确中央人民政府对此负有“根本责任”。该条结构性地充实了维护特区国家安全的双重宪制责任主体的宪制基础规范，尤其是为中央履行健全港区维护国家安全制度宪制责任提供了直接的宪制基础，履行了《宪法》第28条则由此可以转为间接宪制基础依据。

(三)“共同构成”的转换原理

以上论述，以中央立法维护港区国安制度的事项宪制基础分析为例，考察了宪法和基本法成为特区宪制基础的“共同构成”样态的静态分工结构，需进一步阐述动态转换的两个重要相关问题是：“两制”途径转向“一国”途径的前提条件，以及转换后的方式选择，也就是规范依据组合中各规范依据之间的转换条件以及转换后各规范选项间的选择原则。由特区履职的“两制”途径何时转向中央直接履职的“一国”途径的前提条件判断，这里既应有基本法上的规范性框架，也有时机选择的决策裁量空间。

“528决定”及其“说明”，从三个层面对这项转换条件进行了概括性论证：第一，未完成。“说明”中介绍，23条立法体现了特区“负有维护国家安全的宪制责任和立法义务”，然而，回归23年，由于反中乱港势力和外部敌对势力的极力阻挠、干扰，23条立法“一直没有完成”。第二，无法完成。自2003年23条立法受挫以来，这一立法在香港已被严重污名化、妖魔化，香港特区自身完成23条立法“实际上已经很困难”。第三，问题凸显。“一国两制”实践过程中也遇到了一些新情况新问题，面临着新的风险和挑战，其中的“一个突出问题”是，香港特区“国家安全风险日益凸显”，“528决定”及其“说明”对此均进行了一定篇幅的描述，例如，“决定”中重申，“港独”、分裂国家、暴力恐怖活动等各类违法活动“严重危害国家主权、统一和领土完整，一些外国和境外势力公然干预香港事务，利用香港从事危害我国国家安全的活动”，“说明”中排比式指出，“严重挑战‘一国两制’原则底线，严重损害法治，严重危害国家主权、安全、发展利益”。(6)王晨：《关于〈全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第2期。三层面的逻辑要素，体现了宪制基础依据切换条件的规范性框架，可为《香港基本法》第23条、《港区国安法》第3条中“两制”途径转向“一国”途径的时机选择提供规范分析框架。

《宪法》第28条为中央直接履行健全港区维护国家安全制度宪制责任提供了事项依据，而这一宪制责任的实现，在理论可能性上有多种职权和程序选项，分别对应着“共同构成”宪制基础的不同规范依据的选择。这些选项大致可以分为三大类：(1)基本法内的途径。主要是指中央人民政府根据《香港基本法》第48条第(八)项向行政长官发出指令，进一步敦促特区尽快完成国家安全立法。(2)基本法内外联动的途径。这是根据《香港基本法》第18条规定增列附件三中的全国性法律等各种途径的概称，又可称为基本法附件途径，或形象地称为“附件三+”途径。(3)基本法变动的途径。这指的是依据《香港基本法》第158条解释基本法以及根据第159条修改基本法。

三类选项如何取舍，应当权衡考虑尊重特区高度自治权、基本法自足性和保证宪制责任有效履行，这里的关键是，选择特定的时空场景中最大程度符合“一国两制”原则的方案。不难看出，三类选项对特区高度自治权、基本法自足性的影响程度而言是递增的。据此，第一类选项在尊重特区高度自治权上是最优选，于是成为中央通常情形下的主要选项。基本法修改对基本法自足性乃至其前提安定性所带来的冲击性，在通常情况下不会成为现实选项考虑，对基本法相关条款的解释则不足以系统性地解决相关问题。对比之下，当第一类选项“实际上已经很困难”时，(7)参见王晨：《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》(2020年5月28日第十三届全国人民代表大会第三次会议通过)，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第2期；王晨：《关于〈全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第2期。第二类选项会被更多关注。而在第二类的诸多选项之中，此次增列入附件三的全国性立法，排除了《刑法》《反间谍法》《国家安全法》《网络安全法》《反恐怖主义法》《反分裂国家法》等调整类型更为广泛的危害国家安全行为和活动的全国性法律，专门针对港区维护国家安全的专题立法，既是出于中央立法履行宪制责任的针对性和系统性，也是出于尊重特区高度自治权和基本法自足性的考虑。正如王振民教授对比各国维护国家安全立法的标准所指出的，《港区国安法》是最温和、最基本、最低程度的立法。(8)王振民：《“港区国安法”是最温和最基本的立法》，在“纪念香港基本法颁布30周年国际研讨会”上的发言(2020年6月15日)，https://mp.weixin.qq.com/s/awC-tcM6aDn3P1NYGd67cA，访问时间：2020年8月15日。

二、“决定+立法”组合程序中的宪制基础“共同构成”法理

此次《港区国安法》立法程序，经历了全国人大“528决定”、常委会立法以及“增列附件三决定”三个阶段，其中，“决定+立法”的双阶段立法组合程序，是一种立法创新。这不仅体现在立法程序上的创新，而且集中体现在“528决定”对特区宪制基础实践中所呈现出的三方面创新和特色上。

第一，“528决定”列举式援引四项《宪法》规定，并概括式援引《香港基本法》有关规定等宪制基础依据，不仅成为“一国两制”实践中明确援引了宪制基础依据的人大决定，而且是目前为止援引依据数量最为丰富的“一国两制”人大决定，并且组合援引《宪法》规定和《基本法》规定。由此，“528决定”为特区宪制基础依据的援引原理提供了饱满的素材。

第二，由全国人大做出决定授权常委会立法，不论在“一国两制”实践中，还是在人大立法实践中，均是一种立法创新，这一立法方式的宪法依据涉及到了一些意义重大、理解多元且未成共识的全国人大职权条款。“528决定”为思考这些职权条款提供了素材、提出了疑问，有利于通过具体解释所涉的全国人大职权条款来进一步廓清特区宪制基础的职权原理。

第三，“528决定”为常委会制定《港区国安法》“提供了宪制依据”，据此，有主张认为，这不仅是特区宪制基础的适用，而且其本身又充实了特区宪制基础的组成。(9)《港区国安法》草案说明中明确指出，“528决定”是“最高权力机关……作出的重要制度安排”，“为下一步制定相关法律提供了宪制依据”。沈春耀：《关于〈中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法(草案)〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第3期。这为分析特区宪制基础依据的生成原理提供了素材。

限于篇幅，本部分选择前述三重原理中援引原理和生成原理，分而述之。

(一)“共同构成”的援引原理

特区宪制基础依据的援引原理是“共同构成”法理，“528决定”为此提供了饱满的信息，其援引样态从不同角度考察：从规范渊源看，既有宪法依据又有基本法依据；从规范内容看，既有实体依据又有权限程序依据；从援引方式看，既有关联援引又有单独援引，既有具体援引又有概括援引。(见下表)

表3 “528决定”宪法和基本法依据援引表

分析“共同构成”法理之援引原理正好循此三个层面展开。所援引规定的规范渊源层面的考察，关注的焦点是援引《宪法》规定的条件。宪法和基本法在整体上“共同构成”特区宪制基础，并不必然推出在特区治理实践中，宪法和基本法在具体事项上“共同援引”为规范依据。就此而言，《香港基本法》规定的援引具有优先性，《宪法》规定的援引应体现出谦抑性，援引《宪法》规定以穷尽《香港基本法》规定为前提。叶海波主张“对香港的管治应当遵循基本法穷尽主义”，认为”唯有基本法上的机制不足用时，方可寻求宪法的授权”。(10)叶海波：《基本法穷尽主义：兼论人大涉港“决定”的地位》，载朱国斌编著：《“一地两检”与全国人大常委会的权力》，香港城市大学出版社2020年版，第147-162页。基本法穷尽主义是基本法自足性理论的典型体现。黄明涛根据“基本法的自足性”指出，“象征国家主权统一的宪法规范必须纳入《香港基本法》所代表的特别行政区宪制秩序内才能得到实现，不存在宪法直接适用的问题。”黄明涛：《论宪法在香港特别行政区的效力与适用》，载《法商研究》2018年第6期。笔者认为，这一情形主要发生在基本法规定尚未被穷尽的场景，体现为“消极的自足性”或“防御的自足性”；当基本法规定被穷尽时，基本法的自足性则以“积极的自足性”或“发展的自足性”形态呈现。这也体现在“共同构成”法理中的规范援引原理中。对此从两方面来理解：其一，只有在穷尽基本法规定的情形下，才可联合援引或单独援引《宪法》规定；其二，当穷尽基本法规定后，中央履行宪制责任所依据《宪法》应当明确且完整地援引。前述关于“两制”途径转向“一国”途径的转换条件的分析，阐述了“528决定”出场的必要性，也就阐述了《宪法》规定援引的必要性。

所援引规定的规范内容层面的考察，重点是所援引规定是否准确、是否充分。既然是已满足穷尽主义援引条件的《宪法》规定,就应当明确且完整地援引，内容应包括实体(权限)依据和程序依据。在“528决定”中，《宪法》第62条第2项、第16项是程序依据。所援引的实体依据和权限依据较为饱满：有《宪法》第31条设立特别行政区的总体授权，并通过第62条第14项转化为全国人大职权的授权，以及只是概括援引了的“《香港基本法》的有关规定”。具体而言，对于《宪法》上的实体条款，除了概括性授权的第31条，前述第28条维护社会秩序和国家安全的国家义务条款是更有针对性的具体授权条款，宜在决定中一并援引。对于可以发挥规范转接口作用的《香港基本法》有关条款，则主要是指序言中的“一国两制”方针，第1条一国条款、第2条全国人大授权高度自治权条款、第12条高度自治权条款。

援引方式层面的考察，重点在于探求有利于维系基本法自足性、有利于说理论证展开的方式。关于援引方式上的原理，第一，联合援引优先于单独援引，通过基本法规定的同时援引来体现援引其他规范的基本法规范转接口，有利于维系基本法自足性。第二，具体援引应当成为常态，这是说理论证的规范起点。第三，援引方式的考察，需结合援引原理的其他面向展开，例如，相对而言，实体依据多以联合援引形式出现，可见，宪制基础的“共同构成”尤其典型地体现在实体依据上。“528决定”中，《宪法》第31条、第62条第14项实体依据和权限依据，同作为实体依据的《香港基本法》相关规定是联合援引出现的。遗憾的是，《香港基本法》有关规定仅以概括援引方式出现而略去了具体条文，这固然显现基本法的整体性也凸显了宪法依据。然而，《宪法》规定的援引若以符合“共同构成”法理的转换原理并以连接《香港基本法》规范转接口规定的方式出现，仍是基本法自足性的一种例外体现。但是，由于没有明确援引或指出《香港基本法》具体条款的规范转接口，使得作为实体(职权)依据的《宪法》规定的单独援引显得突兀，未能充分地呈现出基本法的自足性。

(二)“共同构成”依据的生成原理

“528决定”连同《港区国安法》，不仅是港区宪制基础适用的示例，而且其本身也丰富了港区宪制基础。其在何种意义上构成特区宪制基础，同宪法和基本法的既有宪制基础形成何种结构关联，则是“共同构成”依据的生成原理所关注的内容。

“528决定”既是一项宪法监督决定，又是一项立法授权决定，这从其援引的规范依据和七点内容可见。根据授权立法的一般原理，被授权主体经过授权获得立法权限而制定的法规范，基于被授权主体作为制定主体而非授权主体作为制定主体来确定位阶。要言之，授权立法仅授权权限不授权位阶。经由“528决定”，全国人大授权全国人大常委会行使其所享有的决定特别行政区制度(《宪法》第62条第14项)、制定基本法律(第62条第3项)的权限，但由此制定的《港区国安法》，仍然是全国人大常委会的立法，并不因此获得等同全国人大直接制定的基本法律的地位。与此同理，国务院根据全国人大常委会授权就《立法法》第9条事项所制定的仍然是行政法规，并不因为授权而具有常委会立法的效力位阶。同时，“528决定”确实在一定程度上加持了《港区国安法》的效力地位，使之不同于单纯由全国人大常委会所制定的法律。可见“528决定”对于《港区国安法》具有既限制又加持的双重意义。

“528决定”对《港区国安法》带来的更全面的法律效果，可参照全国人大的“基本法合宪决定”(11)《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉的决定》(1990年4月4日第七届全国人大第三次会议通过)。来考察。1990年4月4日，《香港基本法》通过同日，全国人大以前无先例的合宪性审查决定方式，(12)参见梁鹰：《合宪性审查工作的推进与完善》，载《中国法治论坛(2018)“依宪执政与法治政府建设”主题报告集》(2018年5月7日，深圳)。重申了《宪法》第31条所规定并通过《香港基本法》序言第3段和第11条具体化的基本法自足性要求。(13)自足性理论主张者通常认为，这是基于《香港基本法》第11条的要求。参见黄明涛：《论宪法在香港特别行政区的效力与适用》，载《法商研究》2018年第6期。笔者认为，基本法自足性是一项基于《宪法》第31条规定的宪法要求。限于主要主题和篇幅，本文不再展开，但这是基本法研究的一项重大的基础理论问题。它包括两个互为依托、互相嵌套的层面：首先，是宪法层面的基本法自足性，或者说宪法对基本法自足性的尊重，这是基础层面。如全国人大的“基本法合宪决定”，通过明确宣告基本法“是符合宪法的”，既排除了基本法中同宪法不一致的规定内容的违宪可能性，但并没有赋予基本法同宪法相同的地位，基本法仍然属于依据《宪法》第62条第3项规定的“基本法律”；又明确了《宪法》在特别行政区整体适用、但同基本法不一致的部分规范悬置适用。(14)参见陈端洪：《论港澳基本法的宪法性质》，载《中外法学》2020年第1期。其次，是法律和制度层面的基本法自足性，或者说法律和制度对基本法自足性的遵循，这是外观层面。如“基本法合宪决定”强调，“香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”不论国家立法还是特区立法，均应遵循之；作为全国人大决定的“528决定”以及据此制定的《港区国安法》，概莫能外。《港区国安法》用第2条专门强调了基本法的根本性条款，规定在港区维护国家安全制度领域不得违背基本法第1条和第12条的规定及其体系脉络，由此明确将《港区国安法》及其立法依据“528决定”等纳入基本法自足性麾下，专门重申(reemphasizing)和有力增援(reinforcing)了基本法自足性。“528决定”草案说明指出，“任何维护国家安全的立法及其实施都不得同本决定相抵触”，(15)王晨：《关于〈全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定(草案)〉的说明》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第2期。这体现了确立“528决定”在香港特区维护国家安全制度领域处于核心地位并具有自足性的立法原意，但这一地位和属性并不影响基本法所调整的其他领域，属于在基本法自足性麾下的子系统自足性。“528决定”依据《宪法》和《香港基本法》规定作出，创新性地适用了特区宪制基础，并在适用意义上丰富了特区宪制基础的实践图景。

概括而言，《宪法》和《香港基本法》共同构成特别行政区的宪制基础，就是《宪法》和《香港基本法》“自足构成”特区宪制基础，在适用宪法基本法特区宪制基础的意义上丰富和发展了宪制基础，但并未另起炉灶地生成宪制基础新依据，此为特区宪制基础的生成原理。

三、余论：宪法的谦抑性与基本法的自足性

上文以《港区国安法》的制定实践为例，基本呈现出“共同构成”法理的外观形态：“共同构成”的分工结构，可通过“议题内容——应对途径——依据组合”三阶规范构成的“一国两制”方法考察，以港区国安立法为例，作为基本法规定的“一国”议题，当基本法设置的特区“应自行立法”之“两制”途径堵塞时，就需打开中央履行宪制责任的“一国”途径，宪法规定也由间接宪制基础转化为经由《香港基本法》第23条转接口接入的直接宪制基础依据。“共同构成”的宪制基础规定之间的转换条件，既需“两制”途径客观不能的事实前提，又有选择“一国”途径各选项中最有利于基本法安定性选项的规范要求。

“决定+立法”组合程序的立法创新中所呈现出的“共同构成”法理的援引原理和生成原理，则体现为：在各项宪制基础规定之间，宪法规定的援引应当谦抑，只有穷尽基本法规定之时方可援引宪法规定；一旦援引，则应准确、充分；联合援引优先于单独援引，明确条文号的具体援引应为常态。援引宪制基础的立法成果在适用意义上丰富和发展了宪制基础内容，并未在规范形态上新增并列的宪制基础规范，在规范基础生成原理上，“共同构成”是“宪法和基本法”的“共同构成”，以基本法的“自足构成”为前提。

至此所揭示的，还主要是“共同构成”实践形态法理，其背后的内核与基础，仍然是这样一个一体三面、互为体用的实质性问题：宪法和基本法的关系——宪法的特区效力——基本法的位阶属性，这构成了深层次的“共同构成”法理。回望这一层面，一方面，宪法基础理论层面的基本法研究弥足重要，“一国两制”实践中的新情况新问题无不扣问着中国宪法的基础理论研究。另一方面，特区宪制基础得以“共同”构成，端赖“宪法的谦抑性”+“基本法的自足性”辩证统一，这既是“共同构成”法理的前提和基础，也是其理论特色和方法圭臬，这项基础来自于“一国两制”方法的基础法理，伴随着“一国两制”实践新情况新问题，其样态虽与时俱进，这一基础原理仍创新守正。