习近平法治思想中的权力监督理论

邓峰彬

〔中图分类号〕D920.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447—662X（2021）06—0017—10

2020年11月16日，全面依法治国工作会议明确提出习近平法治思想，这不仅是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，更是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南。习近平总书记在这次会议中精辟总结了“十一个坚持”，涉及国家治理从微观层面到宏观层面的方方面面，构成了习近平法治思想的主体部分。其实在2014年，习近平就“权力制约与监督”已经进行了重要论述，“要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”通过这样的制度设计，才可能对权力进行有效的监督，尤其针对集中行使权力的“一把手”和领导班子制约监督。习近平法治思想中关于权力监督的讨论，不仅是对这一问题的继续深化和拓展，而且也和党的十九届四中全会精神完全契合，即完善党内监督和国家监督的相关制度，科学配置权力和运行制度机制，构建不敢腐、不能腐和不想腐的一体化机制。

2021年1月习近平在第十九届中央纪委五次全会上要求将监督融入“十四五”建设之中，并加强政治监督及对公权力运行的制约和监督，凸显权力的制约监督在国家治理中的重要作用。随着《中华人民共和国监察法》的出台，纪检监察体制改革全面推开，权力的制约和监督从理论探索进一步上升到国家治理体系的实践层面。习近平法治思想中的权力监督论述全面深入地讨论了权力制约和监督的方方面面，也是未来健全监督体系、更好地融入国家治理体系的重要遵循，本文试从理论渊源、基本构成和意义价值三方面作出探析，以更深入地理解习近平法治思想。

一、习近平法治思想中权力监督的理论渊源

自2012年以来，以习近平同志为核心的党中央开始了以全面从严治党为鲜明特征的党的建设新的伟大工程，全面贯彻党的群众路线方针，大力加强反腐斗争，建立健全党和国家权力运行与监督体系。2018年，在第十三届全国人民代表大会第一次会议上，《中华人民共和国监察法》的出台成为新时代习近平权力监督理论的重大成果和生动实践。习近平关于权力监督问题的理论思考是对马克思主义的深化和发展，是中国共产党治理实践的智慧结晶，以及对新时代全面从严治党管党、中国特色社会主义法治国家、法治政府、法治社会建设的有力回应。

1.传统马克思主义中的权力监督思想

西方政治哲学在近现代以来的研究重心是权力的正当性问题。权力的分离与制衡被认为是确保权力正当运行的主要方式，几乎所有重要的思想家都对此有过或多或少的讨论。无论是近代的霍布斯、洛克、孟德斯鸠，还是现代的罗尔斯、诺齐克、哈贝马斯，都将权力问题作为思考政治哲学问题的根本所在。就思想的谱系而言，从亚里士多德的政体三要素开始，提出法治优于人治的观点;西塞罗在亚里士多德理论的基础上进一步提出权力从属于法律，法律是最高的权威;洛克与孟德斯鸠的三权分立理论，即将立法权、行政权、司法权分立从属于不同主体，形成相互监督、相互制约的权力格局，以有助于法治国家的形成，这样的观念在20世纪同样被奉为圭臬。

马克思关于权力的讨论与近代以来的政治哲学传统不同，“劳动、暴力和自由，表达了近代三个巨大的事件中出现的对传统的挑战。马克思不过是把它公式化了，考虑得更彻底。”在马克思看来，劳动创造了人类，暴力是历史的助产婆，而支配他者的人不能获得自由，因此工人阶级想要在政治上获得解放，劳动就不再纯粹是私人领域的行为，而必须要光明正大地进入到公共领域或政治领域，因为在劳动中必然存在着支配问题。“几乎在亚里士多德之后不久，权力问题就成了决定性的政治问题，人的生活整个领域，都不是作为生活领域，都成了围绕‘谁统治谁这样决一雌雄的那种权力斗争的领域。”尽管西方政治哲学着眼于“正当统治”这个根本问题，但马克思认为传统的政治哲学并没有论及权力背后的阶级力量对比，所以才给予特别强调，“你们的法律不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志。”马克思主义认为，社会主义的法律是维护全体劳动人民的法律，任何人都没有超越法律的特权，即使是掌握公权力的人。恩格斯说，“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按照一般法律向每一个公民负责。”列宁则主张通过中央监察委员会来实现制约监督权力的目的，“形成一个紧密的集体，这个集体应该‘不顾情面，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询、检查文件、以至做到绝对了解情况，并使各项事务严格按照规定办事。”

传统的政治分权理论无法阻止国家权力在资本面前的异化，或者避免权力运行受到阶级意志等根本因素的影响，权力制约的本质应当是从权力这一事物产生运行的根本层面出发，进行更为科学合理的制度设计。作为一个人民民主专政的社会主义国家，中国的一切权力属于人民。权力机关及其工作人员只能在人民授权的范围内行使国家权力。因此，只有将权力牢牢地为人民群众所控制，权力才能得到真正的制约，这完全符合党和国家提倡的“以人民为中心”的根本宗旨。

2.中国共产党关于权力监督问题的经验总结

中国共产党自建党伊始，就高度重视权力的监督问题，并且一直将其作为政党治理、国家治理的核心问题。党的第一代领导人毛泽东在各种不同场合多次强调党和国家制定政策法规时必须接受监督，“我们的政策，不光要领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道”，这是扩大民主生活的根本途径，涉及党的发展和兴亡，更是对各种腐败行为的有效制约，“加强纪检工作，健全党内的组织生活和民主生活，充分发挥支部的堡垒作用，发动对党员干部违法乱纪行为的揭发和检举。”毛泽东关于权力监督的主张在邓小平这里得到了传承。邓小平要求党员同志严格律己，接受广泛的社会监督，“对于我们党来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督。”这才能有效地避免官僚主义、形式主义等不良作风，才能确保党和国家的民主生活有序进行。相反，如果党和国家的权力不受监督，完全是关起门来自行其是，让人民群眾无从监督，最终不仅会使国家治理走入歧途，而且也犯了脱离群众的严重错误。江泽民关于权力监督的讨论在理论和实践上进一步推进。他在党的十六大报告中指出，“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的任务。”如果在腐败问题上无所作为，将会使党失去人民的支持，也将有损于党的执政地位，甚至会造成党走向自我毁灭的风险。江泽民促进了权力监督的制度化建设，即通过健全制度来制约监督权力。通过严格的程序、合理的结构、科学的配置，确保权力从决策到执行的各个环节都能处于监督之下。这些制度建设在党的十七大报告中得到了深化，“落实党内监督条例，加强民主监督、发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”在党的十七届四中全会上通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，继续强调权力的制约监督问题，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”新时代所提到的“制度笼子”和权力清单制度就是落实监督制度的有力举措。

3.新时代党和国家权力监督实践的理论探索

中国共产党的领导是全面依法治国的前提依据，“要把制度建设摆在党的建设的重要位置，以制度建设巩固思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设成果，加强制度执行力建设，为党的长治久安提供坚强制度保障。”党的制度建设旨在增强党的自我净化、自我完善、自我革新以及自我提高能力，这样才能够带领中国人民走向伟大的民族复兴。

历史经验告诉我们，中国共产党在领导中国人民进行革命、建设和改革的过程中步入深水区、面临重大危机与风险时，党的自身建设一次次使中国共产党化险为夷、转危为安。越是遇到国际国内的复杂环境，就越需要强化党的执政地位、提高党的执政能力，以确保党和国家的稳定繁荣。当然，党的领导与国家治理是相辅相成的。一方面，党领导全国人民协调不同国家机关积极履行职责，另一方面，党通过纪律检查监察监督促使各个国家机关根据宪法和法律积极履行职责，这两方面的有效结合才会真正落实全面依法治国的制度设想。在此过程中，各级机关的领导都必须以宪法和法律为行为准绳，“不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”。与此同时，也要强化党内监督以防止个别党员的腐败行为损害党的廉洁性，所以“党内监督，首先要监督好主要领导干部。主要领导干部权力集中、岗位关键，强化监督至关重要。”

全面从严治党与全面依法治国都要求健全完善权力运行制度和监督体系。“全面从严治党”就是要健全党内监督，将自我监督作为最基本的监督是由中国共产党作为执政党的独特地位所决定的。基于此，中共中央先后制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016）、《中国共产党党内监督条例》（2016）、《中国共产党巡视工作条例》（2017）、《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》（2020）、《关于进一步加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（2021）等一系列党内法规，建立了全方位、多层级、交叉型的监督制度。另外，强化权力监督的同时也要强化权力制约，这是党的十八大以来全面从严治党的重点内容，具体表现在科学地配置权力以及合理地分解权力，不同性质的权力由不同的机关、部门或个人来行使，保证权力的纵向和横向都得到有效制约，权力的腐败也由此得到遏制。党的十九大报告更进一步指出，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”质言之，完善监督体系首先要坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建党和国家一体化的监察体制，是反腐工作转向治本的关键，也是反腐败斗争的重要制度成果，更加健全了中国特色社会主义监察制度。

二、习近平权力监督理论的核心内涵

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出，“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”到党的十九大报告中提出“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”，习近平关于权力制约监督的思想逐步深化，权力制约监督是实现中国特色社会主义法治的内在要求，是事关党和国家全局的重大课题，举国上下在这一点上的共识在实践中得到凝聚。孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”习近平进一步强调，“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。”

习近平关于权力监督的认识也受到了中国古代监察制度的启发。中国历史上的监察制度，主要是监督整个官僚系统的顺畅运行，任何滥用权力的官员都可能面临被“弹劾”的惩罚。正是这一制度的存在，为传统中国官僚系统的稳定运行提供了有力保障。对此习近平指出，“我们古代很早就有监察、御史、弹劾、谏官等方面的制度。这些制度有不少在历代反腐倡廉中发挥了重要作用，对我们推进反腐倡廉制度建设具有借鉴意义。”习近平关于权力监督理论有着深厚的思想基础，同时又结合新时代监察监督的社会现实，体现了鲜明的问题导向，从而成为习近平法治思想的重要构成，其核心要义主要包括五个方面的内容。

1.坚持及加强党的全面领导是权力监督的根本保证

中国特色社会主义法治建设必须要加强党的领导，这是由全面依法治国的性质和任务所决定的，《中华人民共和国宪法》第一条就清晰地规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，任何公民、组织都不能反对党的领导，否则就会构成违宪行为，是对中国特色社会主义法治的破坏。

社会主义法治建设必然要在制度设计上体现“党的领导”，从立法、执法到司法的整个过程落实“党的领导”，坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，“这三个方面是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。”在中国的法治建设实践中，坚持党的领导就是坚持党领导立法，将党的主张通过立法程序上升为国家意志，然后通过宪法、法律等制度呈现出来，进而在法律实践的各个层面严格执行，同时借助纪检监察对执行情况进行有效的监督。经过这个过程，将确保党的政策能够完全進入到国家和社会治理的方方面面，也完全实现了党对全面依法治国的总指导。中国共产党作为执政党，在国家事务中处于顶层设计的位置，是领导各方的核心枢纽，要保证全面依法治国的落实执行，同时也有监督法律运行的职责。质言之，坚持“党的领导”要从口号变成行动，从立法、执法到司法，贯穿法律运行的整个过程。党领导立法是基础和前提，然后在执法过程中形成廉洁高效、守法诚信的法治政府，保证司法权的独立公正行使，维护社会公平正义，真正让党的领导全面落实，特别在是司法实践中，党员干部要身先士卒，党和国家也在积极推进这种做法。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追求规定》，就是党员干部带头支持司法的具体要求。从立法、执法、司法到守法的法治运行过程中，各级党政领导干部尊法、学法、守法、用法，真正实现良法善治。

坚持党的领导是坚持中国特色社会主义法治道路的独特性所在，因为党的领导是中国特色社会主义法治与现代西方国家法治最为根本的区别，是中国法治实践的经验总结，是党领导人民进行革命、建设、改革所取得的丰硕成果。我们坚持党的领导，让党领导人民有效地治理国家，不仅体现了人民当家作主的基本宗旨，而且也夯实了党的群众路线基础，社会主义的人民民主制度也得到了切实贯彻。

中国共产党作为执政党，在国家治理中处于核心地位，监督权的运行自然离不开党的领导。在监督权自上而下的运行过程中，党的纪律检查机关的第一要务就是维护政治纪律，特别要监督党的各级机关在政治纪律上的执行情况。从中央的层面来看，中央纪委及国家监委应该率先做出榜样，中共中央纪委、国家监察委要加强纪检监察的力度，执纪问责、审查调查并行不悖。从地方的落实情况来看，习近平明确要求“各级党委（党组）要坚持全面从严治党、依规治党，坚持不懈加强领导班子建设，完善党内监督体系，健全党内法规制度，锲而不舍落实中央八项规定精神，把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。”在权力监督的整个体系中，上级纪委对下级党委和纪委的监督也要有的放矢、切实有效，遇到下级纪委不积极履责、各种推诿的情况，拒不报告问题线索或案件查处情况的，要进行必要的追责，因为的确存在地方纪委知情不报的情况，特别是同级监督在实践中往往落空，领导岗位上的一把手腐败问题往往难以反映到同级纪委。基于此，习近平强调纪委要充分发挥监督的专门职能，落实各级党委（党组）的主体责任，强化党风廉政建设，纪委监委要忠于职守，纪检监督和监察监督的作用要真正得到发挥而非流于形式，并强调“增强权力制约和监督效果，必须保证各级纪委监督权的相对独立和权威性”，以促进监督权有效发挥作用。

2.人民性是权力监督的最终依归

习近平谈到权力监督的问题时强调“以人民为中心”，旨在强调中国的法治建设是为了人民，中国法治的发展必须依靠人民，中国法治的成果由人民共享。这是巩固我国建设新型权力制衡体系、发展权力制约和监督的社会主义法治实践的必然结果，也体现了党在新时代加强治理体系和治理能力现代化的决心和能力。无论何时，中国共产党的群众观不能变，中国共产党的主体执政地位不能变，中国共产党人对遵循法治的决心和能力不能变，中国共产党人坚持一切为了人民、一切依靠人民的初衷不能变，所有的行动都是要让人民群众在依法治国、从严治党中感受到公平正义。

人民性必须坚持走群众路线。因为中国共产党的执政地位是人民赋予的，我们必须时刻遵循人民的主体地位，正如习近平多次提到的“以人民为中心”就是“坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！”让人民利益成为制约和监督权力的重要依据，确保权力的决策、运行都是以人民群众的利益为最终皈依。立足人民群众的需求和期盼，做好国家的纪检监察工作，是指导我国未来纪检监察工作发展的重要方针，是新时代习近平监察法治工作理论的重点要求。

法律的生命在于实践，实践的主体是最广大人民群众。人民群众是中国最大的政治基础，让人民群众参与到监督实践中来并不单单是由人民群众进行监督，最主要的还是由专职的纪检监察机关监督权力的行使是否为了人民群众的利益，是否以人民群众的利益为归宿。只有这样，才能真正将习近平权力监督理论落到实处，才能强化中国共产党的执政能力和执政水平，并促进中国特色社会主义法治建设，发挥好监察法在国家治理体系中的关键作用，最终以促成法治国家、法治政府和法治社会的真正实现。

3.权力配置的法治化道路

绝对的权力会导致腐败，将权力纳入法治轨道已成为普遍共识，“纵观人类政治文明史，权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民”。“把权力关进制度的笼子里”旨在让整个社会强化对公权力的监督。权力无论大小，只有监督到位才不会被滥用，也才会杜绝各种腐败。目前各级政府推行的权力清单制度，就是规范权力运行机制的有益探索，尤其对公权力行使形成了有效制约，很大程度上压缩了权力寻租空间，未来将会继续加大体系化的规制，“依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力”。事实上，早在2014年的第十八届中央纪委第三次全体会议上，习近平就指出了影响我国反腐败工作与权力监督工作的根本问题，“影响反腐败成效的问题主要是两个，一是反腐败体制机制不健全，机构职能分散，形不成监督合力;二是有些案件受到各种因素影响难以坚决查办、有的地方腐败案件频发却追究责任不力。解決存在的问题，还得靠制度。”在新时代的历史大背景下，我国的纪检监察法治建设的新目标就是将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，深化国家监察体制改革，以加强国家监察力量、完善党内监督体系。

监督权的有效实现要依靠法治思维和法治方式。不同机关的职权分工要科学合理，各项职权行使必须有宪法、法律的明确授权，执法过程也要符合比例原则，司法实践公开透明，整个官僚体系的运作必须以廉洁高效、公开透明为目标。国家公权力的各种不同职能，应该由宪法、法律等进行规定。不同职能部门的权力边界应该是清晰明确的，这样可以最大限度地防止权力寻租的空间，从而保证公权力的正当运行。各个国家机构是以宪法、法律为依据而产生的，各个国家机关不仅应依法行政，而且违法也必然要承担相应责任。只有这样才能确保国家机关的权威及公信力。公权力运行的法治化包括两个维度：一方面是纵向的各级政府权力的运用，不同层级政府的权力产生必须于法有据，各级政府在行使职权的过程中要做到权责一致，有权力而无责任会导致权力滥用，而有责任而无权力会造成政府无能;另一方面是横向的同级政府不同职能部门的权力运用，这在美国这种三权分立的国家体现得非常明显，也就是所谓的立法、行政、司法三种权力进行横向的制约监督。然而，中国的权力运行逻辑与美国的分权制衡有着根本差别，中国的权力并没有性质上的区别，更多的是职能上的分工。换言之，西方的分权制衡是在不同权力机构之间进行必要的约束与制衡，而在中国特色社会主义的现实语境下，横向权力都是以党的路线方针政策为圭臬，以人民的根本利益为归宿，根本上不存在分权制衡的情形，尤其处理相关的社会问题时，尽量保持政府在社会事务上的宏观管理可让社会保持足够的活力，尤其是在各种行政管理事务上，全面推行“权力清单”制度，限制公权力的自由裁量权。不同职能机关面对人民群众的重大问题时，不是相互推诿而是应该积极协调，最终得到落实。只有人民群众的问题得到了及时有效的解决，才能集中精力创造更多的社会财富，才能确保人民更有动力追求美好生活。

公权力配置的法治化，是防止权力滥用的有效途径，也是全面依法治国的重要手段，这被无数的经验教训所证明。几乎所有的文明社会，都以法治作为国家建设的基石;放弃法治的治理也同样被证明是不可持续的，习近平指出，“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安;什么时候忽视法治、法治松弛，什么时候就是国乱民怨”。

4.权力制约是权力监督的内在构成

中国语境下的权力制约与监督，并非不同权力之间的制约监督，而是权力运行中不同阶段或环节的制约监督，最终都是以人民群众的利益为归宿，以保障公民权利的实现。在这个意义上，人民群众的利益就是评价权力是否正当的标准，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”

只有权力的产生、运行做到合法、公开、透明，才会最大限度地遏制腐败，因为“阳光是最好的防腐剂”。如果没有公开透明，政府的权威就难以建立，会造成更大的信用危机，“权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。”因此，探索权力的制约监督方式成为未来的方向。由于中国的一切权力属于人民，全国人大是最高权力机关，其他国家机关都由人大产生并向人大负责，各个国家机关的权力是职能上的划分而非性质上的差别，不是西方意义上的分权制衡模式。在中国，权力自上而下的运行过程中，存在决策、执行、监督三个不同的环节。为了避免权力运行中可能出现的腐败行为，现实中主要从“权”“事”“人”三个方面展开。规制“权”的方式体现在权力清单制度上，各级政府及相应的职能部门主动公开权力清单，并积极向人民群众进行广泛宣传。这不仅对权力机关自身构成了有效约束，防止其滥用权力，更方便了人民群众对公权力的有效监督。除涉及国家秘密的事宜之外，权力的产生、运行都应坚持公开透明的原则，甚至从决策到执行再到监督，都应该坚持公开。只有这样，才能形成全方位的监督。如果在权力的决策环节中进行了公开，但执行中并未公开透明，那么相关的政策是否得到执行，群众完全无从知晓，何谈监督？只有涉及人民群众公共利益的各项事务公开透明，才能真正增强政府的权威和公信力。规制“事”的方式体现在政府决策中的社会民主参与制度以及政府审批中的流程控制原则，涉及重大公共利益的问题，必须进行相应的听证程序，增加民主监督的环节;特定“事项”决策权过于集中的机构和岗位要进行权力分散、交叉任职、岗位轮换等控制措施，避免权力因过于集中而可能产生的滥用问题。规制“人”的方式体现为抓住领导干部这个“关键少数”，因为他们是具体使用国家权力的人，“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”通过对权力本身、公共事务以及掌握公权力的人进行制度上的规制，使“权”“事”“人”都能够在合法的轨道上以合法的方式运行，这本身就实现了权力监督的目标。

需要指出的是，在权力的运行过程中，制约与监督是一体两面。如果权力的运行通过相关的制约机制能够有效地防止腐败，那无疑是事半功倍，反之权力的监督机制跟进就显得非常必要。通常而言，监督权力从后果上看，可以分为专责监督和非专责监督。前者是由专门的国家监督机关进行监督，例如国家监察委;后者所说的各种机构虽具有监督职责，但监督权的落实一般最终仍要归到专责监督机构，例如审计监督，审计机关发现问题后最终要移交到监委调查相关问题并做出相应处理。除了这种分类之外，根据是否有公权力的参与，还分为两类：一类是来自公权力机关的监督，即强化对政府自身权力的监督，尤其针对行政权力的监督，通过相应的程序形成一系列完善的问责机制和常态化的监督模式，同时也会对相关责任人给予公开道歉、开除公职、罢免等处罚措施，让监督切实落地;另一类是来自社会领域的监督，尤其人民群众的监督，“人民的眼睛是雪亮的，人民是无所不在的监督力量。只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠;只有人人起来负责，才不会人亡政息。”只有将各种监督结合起来，形成健全完善的监督机制、全面覆盖的监督体系，使得各种监督在法治的框架内运行，不断提升监督的规范化法治化水平，才能真正防止权力的腐败和滥用。

健全权力的制约监督体系可以完善社会主义法治体系，可以推进党风廉政建设和反腐败斗争，最终归宿是保障人民群众的利益。将监督权理论通过国家法律的形式固定下来，是深化国家监察体制改革决策部署的重大举措，也是坚持和加强党对反腐败工作领导，构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然选择，更是坚持党内监督与国家监察一体化运行，坚持走中国特色监察制度的创制之举。

5.反腐防腐是权力监督的核心功能

避免权力腐败异化的有效方法就是让权力从产生到运行都受到制度的约束和监督，例如党和国家已经推行的“权力清单”制度，讓掌权者清楚地认识到权力的边界、公权私权的范围，能够使用以及如何使用，相应的制度设计就是要让掌握权力之人清醒地认识到，“手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，不是可以为所欲为、随心所欲的”。当掌握权力的人对此有了清晰明确的认识，才有可能避免公权私用，但并非所有掌握权力之人都能认识到这一点并严格要求自己，所以对掌握权力之人监督就是必要的。“没有健全的制度，权力没有关进制度的笼子里，腐败现象就控制不住。”当前，党和国家开展了一系列的“反腐倡廉”行动，旨在让手握权力之人受到有效的制约和监督，防止权力的私用或滥用，正如习近平所指出的，“要加大治本力度，推进标本兼治，深化相关改革，加强对权力运行的监督和制约，不断压缩腐败现象生存空间和滋生土壤。”落实反腐行动的根本途径就是法治反腐，即在法治的框架下对各种权力腐败行为追究相应的法律责任。

“法治反腐”在宏观层面表现为，立足于中国特色社会主义法治，建立完善的法律体系、形成完整的监督体系及保障体系，让腐败行为彻底无处遁形。“法治反腐”在微观层面表现为，权力机关的职能设置、权力边界等要于法有据;不同职能的赋权既要科学合理，也要高效顺畅，既能形成制约机制，也能产生有效制约;依法监督权力，固然要强化自上而下的组织监督，同时也要改进自下而上的民主监督，并将两者进行有效结合。在法治的基础上，大力强化各种公开制度，包括决策公开、执行公开、结果公开等，“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。”所有这些措施旨在强调权力运行的公开透明，像阳光普照大地一样，让任何权力腐败都无处藏身。与此同时，要坚定不移推进反腐败斗争，不断实现不敢腐、不能腐、不想腐一体推进战略目标。“三不”一体推进是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略，要深刻把握不敢腐、不能腐、不想腐的内在联系，把惩治震慑、制度约束、提高觉悟结合起来，将其落实到正风肃纪反腐各方面，努力实现政治效果、纪法效果、社会效果相统一。

三、习近平法治思想中权力监督理论的重要意义

习近平法治思想中的权力监督理论，立足于马克思主义传统，又创新了现代法治理论，从而将马克思主义权力监督理论推向了崭新阶段;凝聚了中国法治建设的经验和智慧，使得国际社会更加深入地了解中國特色社会主义法治，从而积极学习借鉴中国法治建设的经验和智慧，最终让“中国之治”逐渐走人全球法治舞台的中央。

1.丰富了监督理论的基本内涵

习近平的权力监督理论关注的重点是监督权力本身，旨在保证手握公权之人能合法正当地履行职责，防止其可能出现的腐败行为，这种制度设计完全不同于西方的分权制衡制度。尽管分权制衡制度在西方已运行了数百年，却也存在相应的问题，例如将立法、行政和司法分别赋予不同的机构来行使，看似能够独立行使又相互制约，但党派之间的政治分歧与政府、国会和法院的权力分置同时存在，面对重大公共危机，分权制衡体制就会面临议而不决、决而不行等内耗问题，正如有学者所指出的，“制度运行机制的低效率问题，各机构、各政党之间推诿扯皮的问题长期存在，且一直无法消除此弊端。”

与之不同的是，习近平权力监督理论是“中国特色”的制度表达，植根于中国的国家治理之道，正如习近平所指出的，“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。”中国的国家治理必然立足于中国的历史与现实。首先，中国共产党的革命实践和执政经验是马克思主义中国化的不断推进;其次，传统中国的治国思想也为现代中国的治理提供了思想资源，如传统中国的贤能政治在现代中国依然发挥着重要作用，贝淡宁（Daniel A.Bell）教授曾专门讨论为何贤能政治比单纯的民主制更适合中国;最后，我们对其他国家治理经验的吸收和借鉴，发挥他山之石可以攻玉的作用。“中国特色”就是立足新时代国家治理的现实需要，将这三种思想和制度资源结合起来，从而形成了既非纯粹学习西方又非仅仅依靠传统的治理模式，这种创造性的融合转化使中国的国家治理真正充满了中国特色和时代特征，体现了国家治理的独特性和生命力，极大地丰富和发展了现代国家的权力监督理论。

2.提升了反腐防腐的治理效能

党的十八大以来，“反腐”这一主题在多个场合中频频被习近平提及，成为了当前国家治理的重要关注点之一。党和国家也在制度设计上进行了精密筹划，当前的纪检监察体制改革正是大力反腐的行动落实。习近平强调“反腐”目的就是要真正实现“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进战略目标，途径就是要整合各类监督，例如将党内监督、监察监督、人民监督、舆论监督等监督方式聚集起来形成合力，最终来提高监督的实效。这不仅是党和国家对广大人民群众的庄严承诺，也是纪检监察体制发挥作用的根本途径，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要表现。在具体操作中主要体现在两个方面：一方面是完善党内监督，增强党内法规的执行力，牢牢把握关键矛盾，强化党内政治思想教育，使“红脸”“吹风”“出汗”成为常态，严肃党的政治纪律和政治规矩，使政治透明度显著提高，夯实党的执政基础;另一方面是强化监察监督，特别是权力的纵向和横向监督，综合运用监督调查处置职能，推动监督落向实处，对监督中发现的问题严肃调查处置，对可能出现的问题防患于未然。事实上，纪检监察体制改革，也为权力的重新配置提供了可能，在未来自然会形成新的权力分工体系、配合制约体系，新的监督机制也会随之诞生，权力出轨或寻租的可能性将会被极大地遏制。只有让纪检监察监督真正落到实处而非走形式，才有可能实现有力监督、有效监督、精准监督，促使掌握公权之人正当地运用其权力，那么反腐防腐工作才会真正取得成效。

党政机关在党纪国法的框架内联合起来积极行动是权力监督的根本要求，但现实却不容乐观，习近平明确强调，“担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”纪检监察监督的最终归宿是确保权力的正当运行、政令畅通、令行禁止，这与党和国家的治理水平和治理效能密切相关。仅凭纪检监察监督仍然是不够的，还要联合诸如舆论监督、司法监督及群众监督的方式，形成全方位多渠道的监督合力，最终才能真正提高监督治理效能。

3.推动完善党和国家监督体系

以习近平法治思想为指导，推进中国共产党的党内立法，促进反腐行动的长期展开，就是要加强权力的制约监督，通过制度进行治理。法治要求权力的配置、运行、结果、程序等都应该于法有据，任何掌权之人都不可超越法律的界限。在这个意义上，法治更注重程序性或形式性。通过相应的程序或步骤，权力被限制在特定的规矩之内，逾矩将构成滥用权力，这就是习近平反复提到的“制度笼子”。它在实践中通常表现为权力、事务、人员都要受到制度的规制。此处的制度不仅指国家的法律，还包括党的纪律以及军事纪律等。然而，将权力关进制度的笼子，要真正落到实处且完全发挥作用，并不是件容易的事情。实际中的许多权力机构出于特权思想和本位主义，对党和国家的要求阳奉阴违，看似制定了许多制约和监督权力的规章制度，却完全是虚有其表或流于形式，尤其制定的相关规范从根本上缺乏可操作性，或者与现实情况完全脱节，或者缺乏有效的衔接配套等问题，最后不但没有防止权力的腐败反而导致腐败更加难以控制。

为了能够让监督权真正落到实处，杜绝各种监督中的“花拳绣腿”，则应该形成严密的法治监督体系。面对权力监督中存在的问题，例如监督目标模糊、范围不清楚、程序不健全、机制不完善等，要加大各种监督方式的协调统一，将不同类型的监督通过相应的制度配套整合起来，形成系统全面的监督体系和强大的监督合力。与此同时，完善监督工作的规范化、程序化和制度化，让党和国家机关工作人员全面处在监督体系的规制之下，最终实现有效的权力监督，也健全了国家的监督体系。

4.确保国家治理现代化有序推进

习近平的权力监督理论是国家治理现代化的基本要义。国家治理现代化的一个重要维度就是国家治理的法治化。建立一整套国家制度体系，包括以黨章为核心的党内法规体系、以党的基本路线为基础的政策制度体系以及以宪法为统领的法律体系，然后通过党内法规和方针政策的宣传教育，让人民群众了解并知晓党和国家的治国理念和经验，最后通过宪法和法律对相关的理念和经验加以法律化定型化，从而促进国家治理的现代化走向法治化。

国家治理现代化不仅涉及政治、经济等方面，更涉及法律方面，尤其是需要在法治的框架下实现治理现代化。准确地说，就是把法治理念、法治思想、法治方式贯通于国家治理的各个领域、各个方面、各个环节，“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障”。质言之，国家治理现代化的表现之一就是推进国家治理走向法治化，所以中国特色社会主义法治建设，特别是在立法、行政、监察、司法等领域的制度建设，都是在为国家治理现代化提供制度准备的。

国家治理现代化在社会主义法治语境下的基本要义就是治理的法治化。而实现治理的法治化，就必须坚持习近平法治思想中的“十一个坚持”，使之成为国家治理现代化的行动指南和基本遵循，最终真正实现从思想到行动的转化落实。

结语

权力监督理论是习近平法治思想不可或缺的构成部分，也是中国特色社会主义法治的核心要义，更是未来监察法实践的指导思想。为此，首先，完善监督体系，促进各种监督方式进行有效的衔接和配合，让权力的制约监督真正发挥作用并产生实效;其次，强化制约机制，将不同类型的权力以及不同阶段的权力，进行科学的配置和分工，形成相互配合又相互制约的良性机制;最后，确保公开公正，使人民群众最终成为受益人，“让权力在阳光下运行，做到依法行政，才能更好把政府职能转变过来。”

中国共产党第十九届中央委员会第五次会议于2020年10月29日通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》，其中明确提出“完善党和国家监督体系，加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督。坚持无禁区、全覆盖、零容忍，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的良好政治生态。”2021年1月22日召开的中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议强调，“坚定不移全面从严治党，坚持和完善党和国家监督体系，忠实履行党章和宪法赋予的职责，有力推动党中央决策部署有效落实，围绕现代化建设大局发挥监督保障执行、促进完善发展作用，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，深化纪检监察体制改革，扎实推进规范化法治化建设，切实加强干部队伍建设，为‘十四五开好局提供坚强保障，以优异成绩庆祝建党100周年。”将监督机制融入“十四五”规划，就是要贯彻四中、五中全会精神，让监督体系更好地融入国家治理体系，就是促使监督自上而下地发挥作用，实现让人民群众满意的监督。只有这样，才能让习近平权力监督思想真正成为监督实践发展的指导和依据，才能真正推进新时代全面依法治国的实现，有效提升国家治理现代化的水平。

责任编辑：秦开凤