我国草原生态保护补助奖励政策效应评价研究进展

李志东， 刘某承

(1．中国科学院地理科学与资源研究所， 北京 100101； 2．中国科学院大学， 北京 100049)

我国草地资源丰富，天然草地面积约在2.80×106～3.99×106km2之间[1]，占全国领土面积的30%～40%，是为国民福祉提供保障的重要生态系统。根据国内外学者的研究与测算，草地具有重要的生态功能，全国草地每年提供的生态服务价值可达千亿至万亿元数量级[2-4]。而现阶段，我国草地退化严重[5]。大量的研究结果显示，导致草地退化的主要驱动力可分为自然因素和人为因素两个方面，自然因素主要包括气候的干暖化以及暴雨、暴雪等极端天气灾害，人为因素主要包括超载过牧和过度开垦等人类活动。目前较主流的观点认为，人为因素是导致草原退化的最主要驱动力，自然因素在一定程度上加快草原退化的进程[6-12]。基于此，为了遏制人类活动对草原生态环境的持续破坏，2011年起，我国开始实行草原生态保护补助奖励政策(简称草原补奖政策)。

作为我国草原生态补偿的重要举措之一，草原补奖政策具有拨款数额大(2011年中央财政转移支付136亿元，后逐年增长),受众群体多,覆盖面积广等特点，是当前生态补偿领域的研究热点之一。现阶段对该项政策的效应评价研究包含了法律体系[13]、监管力度[14]、执行难度[15]、补奖机制[16]、补奖标准[17]、牧民反馈[18]等诸多方面，相应成果对政策未来的调整与改进具有重要的指导意义。但截至目前，这些研究尚缺乏系统的梳理与分析。因此，本文梳理了草原补奖政策效应评价研究的各环节内容，总结其研究方法，旨在对政策的总体效应评价以及开拓未来的研究方向提供参考。

1 草原补奖政策研究现状

草原补奖政策的主体思路是国家以补助奖励资金的方式作用于牧民社会经济系统，带动牧民生产生活转型，进而间接恢复草地生态功能。本研究将草原补奖政策分为国家(政策制定者)、牧户(政策响应者)和草地(政策检验者)3个主体，以及这3者之间的2个重要过程，即国家以补助奖励形式作用于牧民的过程和牧民因生产生活转变而间接恢复草地生态功能过程，共计5个环节的效应评价研究。通过对已有文献的梳理与归纳，对应于这5个环节的效应评价研究可归类为政策设计评价、补奖标准评价、牧民满意度评价、牧民生产生活转变评价和草地生态恢复评价(图1)。

图1 研究思路图Fig.1 Research ideas

由于草原补奖政策是在我国生态文明建设背景下，出于国情制定的具有中国特色的草原生态补偿政策，因而现阶段对该政策展开研究的主要是中国学者(其中少数外文文献亦多为中国学者撰写)。基于此，本研究通过中国知网(CNKI)的“CSCD”和“CSSCI”检索数据库对草原补奖政策评价研究的现状进行分析，以“草原生态保护补助奖励政策”及其若干简称为主题和关键词，逐一筛选，去掉偏离主题和与政策评价无关的文献，最终获得切合题意的期刊论文70篇(图2)。自草原补奖政策启动以来，政策评价的总体热度呈上升趋势，研究的热点也从政策设计评价到生产生活评价的逐渐转移，相关成果大多发表在《草地学报》《草业科学》《干旱区资源与环境》等与草地生态、农业经济领域相关的期刊。

图2 草原补奖政策评价研究时间演化图Fig.2 Time evolution diagram of evaluation research on the policy

2 草原补奖政策评价研究进展

2.1 政策设计评价

时至今日，草原补奖政策已经推行了近两轮(10年)，总结前两轮的经验，及时发现政策设计中存在的问题，对日后的政策规划与调整意义重大。

整合相关的研究发现，现阶段我国的草原补奖政策设计仍存在许多疏漏(表1)。首先是法律制度体系的缺失。当前的生态补偿法律制度体系之下，与草地资源相关的法律法规已有不少，如《草原法》《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》以及各省草原条例及管理办法等[13]，但随着近两轮草原补奖政策的实施，面对层出不穷的新问题，相关法律制度体系也应及时完善，形成科学、全面、明确的生态补偿法律机制。在实现有法可依的同时，有力的监管体系是为政策保驾护航的必要手段，可目前我国的草原补奖政策监管严重缺失，导致政策执行效率偏低，效果与理想水平差距甚远[14]。除此之外，补奖的方式未能全面考虑牧民的核心利益[19]，“一刀切”的风格忽略了各地自然、经济、社会条件的多方面差异，不利于公平公正[20]。最后，也有学者从政策的执行难度以及政策的稳定性等方面做出探讨，认为“长期欠账”导致的草地退化存在治理难度大的问题[15]，政策文件也缺少对政策延续性的详细描述等[16]。

综上，在草原补奖政策持续探索与推进的10年里，对政策制度的“体检”覆盖了法律体系、监管力度、执行难度、补奖方式、牧民利益以及政策延续性等诸多方面(表1)，已相对成熟和全面，进一步的深化研究可待新一轮政策调整之后再针对新问题进行具体分析。基于现有的结论，短期而言，法律体系的构建，监管力度的提升，因地制宜的布局，自下而上的考量以及长效机制的形成等将是草原补奖政策后续完善的重要方向。

2.2 补奖标准评价

补奖标准是草原补奖政策的核心内容之一，也是当前研究的热点之一。我国幅员辽阔，不同区域的草地资源管理模式以及草地资源退化程度不尽相同，因此对于补奖标准的评价，研究者选择了不同的政策覆盖区域来开展研究(表2)。结果显示，当前研究覆盖区域的实际补奖标准普遍低于当地的理想补奖标准[25-30]。

表1 政策设计评价一览表Table 1 List of Policy Design Evaluation

研究中涉及多种不同的核算方法，其中心理标准法和受偿意愿法原理相近，是让牧民自己评估响应政策所带来的收获与损失，给出内心期望的补奖标准，该方法的优点是站在牧民的视角考虑问题，容易得到牧户根据生活中诸多因素结合而产生的综合结果，但如果调查过程中牧户考虑不周则容易产生较大误差；机会成本法与机会损失法原理相近，是核算牧户参与禁牧或草畜平衡活动以后相较于原生产方式的机会成本/损失，该方法的优点在于所得结果是通过核算与比较产生的，相对客观，但缺点在于考虑的因素比较单一，容易忽视机会成本/损失对牧户家庭造成的连带影响；而最小数据法则是首先指定补偿所需要恢复的生态系统服务价值再进行核算，属于生态学与经济学结合的方法，该方法的定量化程度最高，但相比前面的方法也更加复杂，潜在误差因素更广。虽然上述方法各有侧重和利弊，但上述研究仍然得出了一致的结论，即当前我国草原补奖政策实际补奖标准低于理想补奖标准的现象普遍存在。而如何改进并统一核算方法，使之能综合已有核算方法的长处，更准确地量化实际补奖标准与理想补奖标准的真实差距，增强不同区域之间的横向可比性，进而为政策制定者核定后续补奖标准提供更强有力的科学支撑，还有待学者探讨。

表2 补奖标准评价研究一览表Table 2 List of evaluation studies on subsidy standand

2.3 牧民满意度评价

牧民满意度评价是基于牧民的视角，对政策进行的主观评价。因为牧民响应是草原补奖政策承上启下的中心环节，所以牧民的政策体验可在很大程度上影响政策的执行效果，具有较高研究价值。

学者们对牧民满意度的研究主要以经典的统计方法对牧民的基本信息、生产情况、环境认知、补偿收益等指标建立计量经济模型，定量分析牧民的满意度现状及影响因素，进而提出因地制宜的政策建议[31-37]。不同于补奖标准评价结果，牧民的政策满意度不尽相同，满意度良好、满意度一般和不满意的情况同时存在(表3)。研究者的研究涵盖了整体政策[31-33]、生产性补贴[34]、收入变化[35]、管理措施[36]、生态环境[37]等多种满意对象，基本囊括了草原补奖政策的每一核心环节，得到各地不同的研究结果也从另一角度印证了政策差异化的必要性。

虽然这些研究主要集中在内蒙古自治区和甘肃省，但鉴于两省均具有经纬跨度较大的特点，这些研究区仍然呈现了不同的草地类型、不同的政策活动类型以及对牧民生产生活不尽相同的影响程度，具有一定的普遍性。其中侯向阳的研究涉及内蒙古自治区从东到西共15个旗(县)，覆盖了草甸草原、典型草原、荒漠草原、沙地草原、草原化荒漠5大草原类型，相对全面地阐释了整个内蒙古自治区牧民政策满意度的总体情况，得出内蒙古自治区草原补奖政策牧民满意度较高，存在显著区域差异，其中草场流转情况、草畜平衡补奖收入、家畜数量变化情况和政策执行情况等因素会对牧民满意度产生显著影响的重要结论[37]。

表3 政策满意度研究一览表Table 3 List of policy satisfaction research

2.4 牧民生产生活转变评价

国家以补助奖励的形式鼓励牧民响应政策指示，即转变原有的生产生活方式，释放草场压力，为恢复草地生态功能提供条件。相比其他环节，牧民生产生活转变评价的内容更加丰富多样，包括收入变化、生计转型和产业发展等方面，对应的研究结果也呈现了一定的区域差异(表4)。

关于草原补奖政策下牧民的收入变化，张文娟等[38]通过参与式农户评估方法对内蒙古呼伦贝尔市和锡林郭勒盟的调研结果显示，草原补奖政策实施前后农牧民家庭收支结构发生改变，生活条件有所改善；尹晓青[39]结合内蒙古巴彦淖尔市乌拉特后旗全旗的收入统计数据和实地调研结果发现，草原补奖政策对当地牧民增收效果显著；武建双等[40]对西藏27县的问卷调研结果表明，草原补奖政策有利于在一定程度上缩小收入差距。但于此同时，伴随着研究的深入，张心灵等[41]通过倾向得分匹配法对内蒙古4盟市8个旗的牧民收入分析结果显示，草原补奖政策为不超载牧户带来了更多非畜牧业收入，但对于超载牧户来说，现行的补奖收入并不足以弥补牧民的减畜损失；张会萍等[42]对宁夏农牧交错带的研究结果显示，草原补奖政策并未有效实现牧民增收，人工饲草项目使得一些农户由种粮改种草，降低了种植业收入；舍饲养殖项目对农户的养殖规模并无激励作用，反而提高了养殖成本，降低了养殖业收入[43]。综上，可见草原补奖政策对一部分政策覆盖区域的增收效果明显，同时有助于缩小当地收入差距，转变农牧民收入结构，但针对部分特定政策活动下的农牧民群体，增收效果也存在局限性。

对于生产层面，相关研究还相对较少，而且这些研究大多聚焦在了牧民的减畜行为上，当前草原补奖政策的减畜效果非常有限[44-47]，超载现象仍普遍存在[48-49]，政策仅对部分区域的牧民减畜起到激励作用[50]。

关于牧民生产生活转变的评价研究，相同的问题在不同区域也呈现具有差异的结果，如果后续的研究能够将更多的区域进行整合，对比效果显著和效果不佳的案例，探索出影响政策效果的关键因素，将会为新一轮政策的改进提供科学范例。

表4 牧民生产生活评价一览表Table 4 List of evaluation of herdsmen's production and life

2.5 草地生态恢复评价

草原补奖政策的最终目标是恢复草地生态功能，因此草地的生态恢复实际情况，是对政策效果最直接的检验。有学者根据国家及地方的草地监测数据，结合遥感分析发现，政策实施以来，我国草地生态恢复整体成效显著[54]，草地综合植被覆盖率总体上升[55-56]，全国天然草场产草量增长的同时超载率降低[57]。但也存在局部区域政策规划不尽合理，超载过牧问题难以解决[38]，甚至出现生态负效应[59]等问题。

目前关于草原补奖政策下草地生态恢复评价的相关研究还比较匮乏，而且已有的研究大多局限于分析宏观监测数据结果。前文提到的草地退化原因，植被的生态变化受自然因素和人为因素共同影响[60]，但草地的生态恢复也理应从自然因素和人为因素两方面展开讨论。因此只有剔除自然因素的作用或者从草原补奖政策的机理出发，才能具体识别草原补奖政策本身对草地生态恢复的贡献，进而对政策效果有一个更准确的认识。但如何剔除自然因素作用，量化草原补奖政策的作用机理，将宏观尺度和微观尺度结合，有待进一步深入探讨。

3 结论与展望

3.1 结论

本研究对草原补奖政策各重要环节的效应评价研究进行了梳理(图3)，当前研究较为详尽地挖掘了法律体系、监管力度、执行难度等方面存在的政策设计纰漏，并通过多样的方法和思路在补奖标准评价中达成统一结论，展开了针对不同区域多种问题对象的满意度调查，也从收入变化和控制超载等方面解读了牧民生产生活转变，最后借助监测和遥感数据分析了补奖政策实施前后的草原生态改善情况。基于上述分析，当前我国草原补奖政策尚存在制度体系缺失以及诸多区域补奖标准偏低的问题，牧民对政策的满意程度存在区域差异，补奖资金虽然在一定程度上提高了牧民收入但对牧民减畜的激励作用有限，自2010年以来，我国草地生态恢复总体成效显著但也存在局部区域效果不佳。

至于研究层面，关于草原补奖政策效应评价的后续研究，在政策设计评价方面需要学者们与时俱进，对政策体系每一周期的调整和改善都做出跟进分析；补奖标准评价和牧民满意度评价应改进、统一核算方法，为后续的研究提供范例；牧民生产生活评价的研究应加强对传统畜牧业转型与发展的探索，同时增强案例地之间的横向比较和经验借鉴；生态恢复评价应从政策机理出发，挖掘政策自身对生态环境改善的贡献，进而深化对政策效果的认识。

图3 草原补奖政策评价研究结果图Fig.3 The results of the evaluation of the policy

3.2 展望

正如前文提到的，结合政策思路以及对学者们研究内容的梳理，当前草原补奖政策的效应评价研究主要聚焦在3个主体和2个过程(图4)，这样的研究结构让我们可以认识到政策带给牧民(政策响应者)和草地(政策检验者)的效益，但却忽视政策带给国家(政策制定者)的效益。欲保证草原补奖政策具有长足的生命力和延续性，需要在实现牧民收入提高、草场质量上升的同时，国家投入的大量资金亦能得到超额的回馈。只有三者同时满足，形成良性循环，才能使该项政策持续推进，始终辐射良好的社会、经济与生态效应。而现阶段的效应评价研究在国家投入的回馈方面尚处于几乎空白的状态。国家以补奖资金的形式作用于牧民，牧民以生计转型的方式作用于草地，那么草地所带来的生态效应究竟能否匹配国家的资金投入，这是一个值得探讨的问题。因此本研究认为草原补奖政策所带来生态效益的价值评估是该项政策后续评价研究的一个重要方向。

图4 草原补奖政策评价研究展望图Fig.4 Prospects for the evaluation of the policy

除此之外，已有的研究在以下两个方面也有待加强。首先是评价区域的拓宽，当前学者们评价政策时将研究区域主要集中在内蒙古和甘肃，其它省份地区研究较少。根据第二轮草原补奖政策要求，现阶段政策的覆盖区域已达13个省份，因此对其它11个省份的各方面研究亟待加强。对更广泛的区域加以研究有助于中央及时掌握各省区的实地情况，为全方位统筹新一轮政策布局提供更有效的科学依据。同时也能为后续更全面、更准确的政策效应评价研究提供依据。其次是基线调研的增强，生态补偿基线的确定是生态补偿政策研究中不可缺少的重要环节，它是测度生态补偿额外性的必需值，草原补奖政策的补偿基线应包含政策落实之前(即2011年以前)各区域的草原生态状况以及牧民的生计情况，当前研究中提到的基线更多来自于国家及省区宏观的监测和统计数据，这对目前的绝大多数研究(小区域尺度)来说并不准确，直接使用会带来较大的评价误差。因此，后续研究有必要深度挖掘政策覆盖区域的基线值，草原生态环境的基线调查可借助遥感影像，牧民生计情况的基线调查依照基层统计数据、问卷回忆访谈、市场流水记录等资料进行整理汇总。