泉州市中心市区旧厂房改造政策实施成效分析

魏绍钢

(泉州市自然资源和规划局技术中心 福建泉州 362000)

0 引言

2008年，根据国务院关于促进节约集约利用土地的文件精神，北京、上海、广东等地纷纷出台相关文件，通过城市更新增加城市建设用地的供应。2010年，福建省借鉴广东等地的先进试点经验，印发了《福建省政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》(闽政〔2010〕27号)。为落实以上政策，泉州市政府分别于2012年和2016年两次出台旧厂房改造政策，探索老旧厂房改造更新办法，为城市更新拓展新路径。经《泉州中心市区“三旧”改造专项规划》[1]调查整理，泉州中心市区202 km2范围内，初步统计出“三旧”用地总存量731块，面积约3507.02 hm2，其中旧厂房用地315块，面积约844.82 hm2(图1)。这些传统工业区、老旧厂房作为城市更新的重要后备资源，如何将其有效盘活，将成为优化调整城市空间布局的重要抓手。

图1 存量旧厂房用地分布图

1 政策回顾和实施成效

1.1 2012年泉州市中心市区旧厂房改造政策

2012年，泉州市出台了《关于推进中心市区旧城镇旧厂房旧村庄改造的实施意见》(泉政文〔2012〕81号)，主要以实施自行改造为主，分为两种方式：一是保留工业用地性质，利用现有工业厂房举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其他经发改部门确定的新兴产业和养老、幼托等社区服务业。二是在符合城市规划和改造政策前提下，允许将用地性质变更为商业服务等用途，但应按规定经评估后依法补交土地出让金[2]。

试行3年，共研究同意旧厂房改造项目41宗。从实施情况来看，企业改造积极性不高，仅有18家企业完成项目前期策划工作，最终只有7宗交纳了土地出让金，完成了土地性质的转换。大部分企业因未开展项目规划，或由于资金需求量大等原因暂停项目改造工作。大部门企业反映不满意的主要政策点有：①地价按评估价计算，需补交较高的土地出让金；②改造后的建筑不可分割转让；③办理程序复杂，至少须经半年以上才可完成全部程序。这些诉求，虽然反映出泉州市中心市区旧厂房改造政策的一些缺陷，也反映了部分企业试图通过拆除重建、提高容积率和分割转让等办法，实现其低效旧厂房的快速增值和获取较大利润的目的。

1.2 2016年泉州市中心市区旧厂房改造政策

2016年，针对社会各界尤其是企业反映比较集中的政策条款，在借鉴厦门、深圳等先进地区相关政策基础上，泉州市重新制定出台《泉州市人民政府关于印发中心市区旧厂房改造为商业办公场所的若干意见(试行)等两份文件的通知》(泉政文〔2016〕85号)，做出以下优化调整：

(1)一方面对真正想盘活利用旧厂房资源，发展新兴业态和众创空间，以及改造为公共服务设施和市政基础设施的企业，进一步降低门槛，加大政策扶持力度和政策扶持的精准度；另一方面对一味要求提高容积率、分割转让、搞房地产开发获利的，仍然进行必要的限制或提高门槛。

(2)补交土地出让金的计算方式改为按基准地价计算。

(3)取消改造用地面积上下限控制和取消政策享受次数。

(4)对不改变用地性质的改造项目审批权下放区级单位，强化属地政府职能；对改造为商业办公的容积率统一按原土地出让合同约定执行，改造为公共配套和市政基础设施的指标按单元控规统筹，不再开展地块控规调整论证。

(5)改建、翻建(新建)原有旧厂房的，改造后产权仍然不允许分割转让的政策不变；改建、翻建(新建)后容积率不变。同时强调限期实施改造、签订履约协议，要求研究同意后6个月内办理完成相关手续。

经过3年试行，共研究(含初审)同意旧厂房改造项目214宗，总用地面积约172 hm2。其中保留工业用地性质的210宗(占98%)采用保留工业用地性质、临时变更建设使用功能的改造方式。改造为新兴产业的84宗(约占39.3%)，改造为商服设施的82宗(约占38.3%)，改造为教育幼托、医疗养老、体育或公共停车场的48宗。改造为商务办公、商业服务业比重仍然较大。总体上来看，新的旧厂房改造政策较旧政策更好地调动了企业积极性，中心市区部分低效工业用地得到盘活利用。鲤城区在古城打造了美食城、甲第门文创园、大寺逅文创园等文化创意项目，丰泽区改造完成一批电子商务、研发设计等新兴产业项目，部份项目改造为教育、体育、医疗等公共服务设施，有效缓解了配套不足的问题。

2 存在问题分析

历经两次政策实践，泉州旧厂房改造工作取得了一定成效，但问题也随着政策的推进逐步显现，在政策的灵活性上较广东省等先进城市仍然存在一定差距，如图2所示。

图2 改造项目分布图

(1)规划统筹力度不足。在2012年未出台政策前，随着全国文创产业的兴起，泉州自发出现了领袖天地、源和堂1916等老旧工业区成片改造项目，打造了较具代表性旧改文创项目。而政策出台后，大量的改造项目以自行改造为主，零星分散于全市各个角落，实施效益不明显，缺乏整体统筹规划，无法形成规模性集聚效应。零散的自行改造项目在一定程度上破坏了规划。

(2)缺少有效产业引导。在项目生成阶段，缺少对项目功能和产业引导，侧重于土地和空间形态管控。部分企业缺少对项目运营全面策划，2016年政策实施后仍有38.3%项目改造用途仅定义为商业、办公，需通过后期策划招商，且可能存在打擦边球、搞变通作小产权房的苗头。而虽然政策已对规划保留工业区的企业改造有所限制，但区域内仍存在允许实施 “退二进三” 项目，可能带来工业园区产业空心化新问题。例如：城东浔美工业区虎都工业园利用周边商圈优势，局部改造为商业、酒店等功能，在一定程度上导致二产用地流失。

(3)土地利用效益受限。旧厂房改造旨在盘活闲置厂房和提高土地利用率，开发强度高，厂房的利用率随之升高，开发强度不足，厂房的利用率受到影响[3]。为防止企业逐利一味提高容积率，两轮政策均采用了一刀切的方式对旧厂房改造的容积率进行限制，在一定程度上影响了企业改造积极性，同时也排除一些存在特殊需求的优质项目。例如：泉州东海宝盖工业区的金棉化纤制品有限公司整体转型为文创园，现状容积率仅0.7，采取基本单元平均容积率1.38的控制要求，远远无法达到企业利益诉求，且不利于土地节约集约利用。

(4)土地利益分配难。两轮政策均未突破土地利益分配的难题，企业须一次性支付改变用地性质的土地成本，征收搬迁成本仍由企业自行承担，使得企业自行实施旧厂房改造的土地成本可能比通过“招拍挂”取得的土地成本更高。例如：东海某旧厂房改造项目，0.67 hm2用地由工业变更为商业办公性质，容积率约3.5，需一次性补交土地出让金5000万元，总改造建设费用1.4亿元以上，还不计算搬迁拆除成本。相较于广东省可进土地收益返还分成[4]的策略，由于缺少省里有关政策的支持，受土地政策的制约，政府与企业之间的利益较难平衡，对企业改造积极性影响较大。 这也是造成重新出台的政策后，98%的项目选择了保留工业用地性质的原因。

(5)运行机制衔接不畅。在项目研究决策阶段，消防、人防、环保等部门联审联办意见不够明确，致使项目后期办理手续仍然存在问题。部门之间衔接脱节，无法形成合力，造成项目推进缓慢。而98%的项目保留工业用地性质，地上建筑改造成其它使用功能，不利于规范土地用途管制秩序，在办理后续新建审批手续时，产生了土地性质与建筑物性质不一致的问题，且无过渡期要求，容易产业新的历史遗留问题。

3 政策改进建议

(1) 加强规划引导，分区推进老旧厂房改造。依据现状工业区空间分布情况，划定成片改造区域和自行改造区域[5]。重点应以政府为主导，对集中成片的旧工业园，强化自上而下的规划管理实施管控。例如具备成片改造条件的仁凤工业区、北峰工业区、成州工业区、鲤城火炬、临江、后坑工业区等，应制定各区域的发展策略，加快推动成片改造。对自行改造区域的零散老旧厂房，应注重引导置换为公共服务设施和基础设施，满足城市提质的要求。

(2)制定配套产业政策，引导企业转型升级。产业是经济的命脉，老旧厂房改造应侧重产业转型升级[6]，避免产生过多商业地产，对房地产造成冲击。应结合区域特色和发展条件，梳理产业功能布局，有目的、有针对性地进行产业招商，培育新兴产业。同时，应准确把握改造项目准入条件，设定改造后的亩产、地均税收等目标，树立以产业、功能转换为导向的政策体系。

(3)科学确定改造规模，提高土地利用率。综合考虑区域经济条件、市政体系规划，通过投资强度评估来合理确定旧厂房改造的建设规模。对具有较好保护价值的工业文化遗产，可选择保留原有建筑物进行有效保护和合理利用。但是对毫无保留价值的老旧厂房，宜重新进行规划设计，在不增加对周边基础设施压力前提下，保证资产的投入产出与土地面积成正比，提高土地利用率。

(4)调整土地利益分配，实现政企共赢。旧厂房自行改造降低了政府收储成本，贡献了固投和税收，政府和企业双方均有受益。政府不应只考虑土地收益，将项目改造作为一锤子买卖。可积极学习广东等地先进经验[7]，向省里争取土地政策支持，通过土地出让金返还，折价、弹性收取土地出让金，减免税收等方式，适度地让利于企业，去除工业用地的隐形价值，完全实现土地的经济价值。

(5)推动联审联办，规范项目运作。加强部门之间的协作，由资源规划部门、产业管理部门、住建部门(含消防)、环保部门以及所在地的监管单位组成固定的旧厂房改造推进机构，统筹协调解决项目全生命周期中存在问题，解决管理方各自为政的弊端[8]。另外，为避免建筑使用功能与用地性质不符，可学习深圳M0新型产业用地类型，增加产业用地的灵活性，或按过渡期执行要求，切实加强跟踪监督。