基于合同管理对PPP绩效影响分析

2021-07-03郭权吴光晔

区域治理 2021年7期

关键词：项目管理权利政府

郭权，吴光晔

1.青岛大学商学院；2.北京建筑大学

一、PPP项目绩效评价概述

因为PPP项目具有特殊性，所以PPP项目的绩效也具有特殊性，主要有以下几点：

（一）PPP项目有更广泛的阶段

一般来说，传统项目管理的管理阶段从施工期到项目竣工是项目的一个重要阶段。反观PPP项目来说，从项目管理的PPP机制中的权利、责任、义务以及风险分担的设计，到项目执行过程的运营和维护等等，这些东西无一不和PPP项目的绩效有着密切的联系。所以，PPP项目相比于一般的传统项目，它的项目运行周期更长，项目的参与方更多，这也就体现了其项目的复杂程度和一定的不确定性，这也就说明了其绩效测度的工作和指标更复杂。

（二）更加注重各方参与

PPP项目一般由政府发起，主要建设项目是基础设施的福利性建设。政府通常是投资人，政府对这些资金的使用是公开透明的，从而提升了资金的使用率，有利于提高公众参与PPP项目的绩效。

（三）社会公共效益和经济利益效益并重

PPP项目除了在经济和效率的方面达到相应的目标外，也要在公共利益方面满足要求，而且要达到有一定的社会效益。具体来说，经济效益方面应该满足总投资可控、建设质量与进度目标、运营成本合理、政府的支付费用在合理的范围内等，社会效益应该满足项目能够提高质量公共产品或服务、公众满意度提高以及对自然环境保护等方面。

比如对于垃圾焚烧发电项目采用PPP模式时，既要关注总投资是否超标、项目质量验收情况、运营成本是否合理、政府补贴价格是否可承受等方面外，还要考察项目对公众生活环境的改善、减少环境压力等方面。

（四）要求从后评价到过程评价的转变

传统的项目绩效评价模式来源于企业管理中的绩效评价理论，因此，绝大部分为“后评价”，即在项目完成后（通常是竣工验收后）依据所建立的绩效评价指标体系，采用合适的评价方法对项目进行评价。但后评价这种对结果的考察总结是在项目与项目之间传递的，并不能对于某单一项目本身实现改进。一个好的工程项目（尤其是PPP项目）的绩效评价，不应该是简单的最后一次“事后评价”。相反，它应该是一个贯穿项目全过程的“评价-反馈-改进-再评价”的过程。PPP项目的物有所值的评价就是在PPP项目识别、准备、执行等不同阶段对资金价值的一个考核，因而也是一种过程评价。过程评价要求建立基于过程的评价指标体系，其过程如图1所示。

图1 PPP项目全过程循环

二、关于PPP项目中合同管理的理论分析

在20世纪90年代时，项目管理逐渐往两个方向去划分。首先是狭隘的项目管理理论，它的重点是对项目管理中的理论和技术方法应用进行分析；其次是项目治理理论的分析，后者更像是研究具体项目中的管理模式与模型以及管理的制度。由于近几年我国建设的超大型公共项目越来越多，项目建设期逐渐变长，项目中所出现的问题和情况也是越来越复杂，对项目进行管理的复杂程度也是不断加大，凭借以往的经验方法以及单纯的方法早已经行不通，于是学术界开始从制度的方面去提高项目进行的效率，并且已取得一定成果。近两年，项目管理研究围绕制度层面展开，以制度管理为重点，以实现项目各方关系的权力、责任和义务的平衡，建立一个惩罚和奖励机制，从而提高项目参与各方的效率，进而更好地提升项目绩效，最终达到更好地完成项目的目的。PPP项目管理是一个完整的组成，是由不同的要素组成。米勒[1]等人认为，市场、合同、管理、关系等要素是项目管理系统的公共组成部分。在项目治理过程中，可以结合一个或几个要素来达到管理的目的。但是，近几年合同治理和关系治理越来越成为研究的话题，并分成了不同的研究方向，也有的甚至将两种机制互补地进行研究。所有的权利、责任、义务都是通过合同来确立的，政府部门与私人企业的关系也是由合同确立的，合同是项目管理过程中的纽带，合同管理在项目管理整个过程中的地位也就不言而喻，合同管理是项目管理中最重要的部分。合同履行、合同条款的制定等都属于合同管理的要素，而合同管理又和其他的组成要素共同构成了项目管理机制，在此体系中合同管理与其他要素相辅相成。

本文对合同管理有以下认识：合同管理以项目管理理论为基础，在项目管理的基础上运用合同管理方法；合同管理的作用不仅是安排项目制度，还要管理和运营项目；合同管理不仅是运用权力、责任等方面的治理机制，更是运用管理技术和管理方法来实现管理；合同管理的重点不仅是项目的利益相关者，还包括项目的直接管理者；合同管理是一种直接影响项目的合同，其目的是提高项目绩效并取得项目成功；合同管理以项目管理为基础，运用合同管理中的管理技术和方法，更有效地完成达到目标。

三、PPP项目合同管理机制分析

合同管理理论主要从权利、责任、利益等方面对PPP项目的参与者进行约束。在PPP项目中，相关的参与者一般是政府、国有企业等，项目的参与方一般不会太少。这也说明关系的复杂性和项目的不稳定性，但主要关系是根据企业和政府的关系来定义的。为了说明本文研究关系的重点，本文将以政府部门与企业业主进行研究。政府与企业法人通过合同来约定关系，进行权利的分担，责任的规定，以及利益的分享，这也就是PPP项目中合同管理机制的由来，本文主要是通过权力、责任、义务三方面去展开分析的。

（一）权利分配机制研究

在PPP项目参与的各方中，各个企业应享有如收益分红的权利、资金退出的权利和对项目应有的控制权力等[2]。

（1）股份分红的权利。这其中有两方面的权利；其一是保守收益的权利，这一部分也就是需要用来与自己投资的成本所抵消的利益，它必须大于或等于所投资的成本；其二是剩余利益要求的权利，也就是由其所投资的固定资产和移动资产对项目所产生的效益来界定其对项目的贡献程度，进而决定最终可以分得多少分红。这两者的关系是密切相关的。

（2）资本退出的权利。也就是作为投资股东退出投资资本的权利，在常见的PPP项目中，最常见的资本退出的途径是股东把所持有的股份进行转让，进而达到资本退出的目的。在PPP项目合同条款的制定中，资本退出的权利要进行合理的规定，因为此因素可以对项目实施的稳定性有很大的影响，比如项目的临时撤资会对项目的进度产生很大影响。

（3）项目进行过程中的掌控权力。也就是企业对项目投资后对项目所具有的掌控权力。PPP项目的参与方根据对项目投资的多少，所占股份的多少，进而决定对项目的掌控程度。对项目掌控程度直接影响了项目收益的分配和风险承担情况。在项目的运营过程中如果参与方缺失了对项目的掌控权力，那么资本退出的权利也可能会被行使，到最后还是会对项目的实施进度产生影响，进而产生多余的不确定性。对项目的掌控权力的大小取决于项目的不确定性，当项目的不确定性越大项目参与方对项目的掌控性也就越大。在PPP项目中的掌控权力与项目的资本退出的权利是相对应的，这样才能够最大程度地保证项目实施的效率与稳定性（如图2）。

图2 基于合同管理的权利配置框架

（二）风险分担机制

《联合国国际贸易法委员会基础设施PPP立法指南》给出PPP项目中风险的定义：可能给当事人对项目的收益带来负面影响的情形[3]。由于不同的项目的风险有所不同，项目风险的分类方法也是各有不同，一般来说常见的风险有：来自政治方面的风险、财务处理方面的风险、建设和运营过程中的风险、市场与推广的风险。风险的分担是指当风险发生时项目各方是如何分配和承担的，分担方应采取措施保证PPP项目参与各方不因风险而蒙受不必要的损失。项目风险的控制与分担以及处理和解决会对项目的效率、效益以及最后的各方的利益分配有着必要的联系，合理的风险承担决定了项目的成功与否，合理的风险分担应以项目效益的最大化以及各方参与人的利益最大化为基础进行。在项目进行的整个过程中应该本着以下几项规定：首先是对项目参与各方应该承担的最大风险有一定要求；其次是项目风险的分担与项目风险的可承受能力相匹配，承担能力强的一方承担多一点的风险，承担能力弱的一方承担的风险相对少一点，这也是本着利益最大化的原则；最后则是风险承担的多少与最终的利益分配要相对应，承担更多风险的一方利益相对高一点，本着高风险高收益的原则[4]。

上述规定为核心，风险规避体系可以划分为以下几个过程：合同签订或变更前的准备过程、合同建立过程中的风险分担过程、合同履行过程中的风险再分担过程。第一次过程是政府出面测定风险，进行一定的分析，根据各方的风险掌控能力的大小对各方的风险分配进行一定的划分；在第二个过程中，参与者将实际风险与指定风险进行比较。如果实际风险超出合同范围，他们会向政府提出相应要求，以补偿额外的风险。否则，参与方需要重新协商以分担相应的风险；在第三个过程中，在合同条款的落实过程中，若出现其他意外因素而导致风险的增加则需要双方重新商定，对出现的风险进行再划分，分析排除等，以上的情况出现后依据实际的情况进行合同条款的变更。

（三）收益分配机制

PPP项目参与各方以及政府部门的参与项目的动力来源主要是获得利益的分配，因此收益的分配机制在合同管理的过程中显得尤为必要。站在政府的立场上来讲，其获得收益的途径主要有以下几个，首先是PPP项目完成后形成的社会效益以及对公民产生的便利，由此给政府部门带来相应的政绩，这也是政府方面收益的主要来源；其次是PPP项目在建设成功后运营中的收入也是重要的。从合同管理的角度来看，项目参与各方首先要确定项目的收益来源和确定收益分配系数。分配系数的确定通常取决于以下几点，包括各方投入的生产要素的大小、承担的风险量和对项目的贡献程度，然后签订合同。合同中要对以上的要素进行规定，对分配的收益进行规定。项目开始建设以后，对以上的要素进行评估和测定，在项目盈利以后，根据各方对合同规定要素的履行程度来进行收益的分配。根据PPP项目参与各方的利益要求，用概率统计方法进行计算，对产生的利益进行各方适度的分配，一直到PPP项目进行结束，收益分配结束。具体的收益分配流程如图3所示。