阜阳市地方政府债务管理研究

王 欣，陈海燕

（阜阳师范大学 商学院，安徽 阜阳 236037）

2008年金融危机之后，为了减缓我国经济受到的影响，各地政府开始大规模举债加强公共基础“铁公基”建设，以保持经济的持续增长趋势[1]。高速增长的地方政府债务背后是不断攀升的债务风险。党的十九大要求关注国家社会各类重大风险，其中特别提到了金融风险和政府债务风险。

阜阳市作为安徽省西北部的一个地级市，常住人口数量位居全省地级市第一，一旦出现债务风险，将影响820万常住人口的经济生活秩序。阜阳市2019年经济生产总值达到2601亿元，总量居全省第四，但是人均量较低，经济发展水平有很大的上升空间。自《预算法》修订后，新的政策对各地政府举债渠道作了要求，禁止私自发债，并要求债务情况公开。2017年，阜阳市成立债务风险防范领导小组，此后阜阳市各地政府将举债情况按规定对外公示，为本文提供了数据支持。

一、地方政府债务形成机制

在现行的政治经济体制下，经济发展是地方政府考核的重要指标，地方要发展，就需要大量投资驱动。分税制改革后，财权集中在中央，地方政府可支配的资金有限，财政预算收入无法满足投资需求，地方政府就会选择对外举债[2]。由于政府债务的偿还期限一般长于领导人任期，举债主体和偿债主体常常不一致，因此地方政府在政治考核的压力下会加大投资工程项目来拉动GDP上升[3]；且预算软约束的存在，使得地方政府更容易增加借债和财政支出[4]。政府举债过量或举债超出当地的偿还能力，会造成到期债务无法及时偿还本息，可支配资金流断裂，影响正常财政资金拨付，导致公职人员欠薪等情况的发生。另一方面，政府无法按时偿还债务本息是一种违约行为，政府之所以能大额举债是因其本身的公信力和影响力，如果丢失了这份社会公信力，政府在社会公众中的信誉将下降，不仅影响当地经济的持续健康发展，还可能会影响社会稳定[5]。为了避免负面影响，地方政府常会采取借新债还旧债的方式，导致债务出现滚雪球现象。

2021年政府工作报告中提出，“十四五”主要目标之一是“常住人口城镇化率”提高到65%，而截止到2019年阜阳市城镇化率仅为44.62%。在此背景下，阜阳市也在大力推进城镇化建设。新型城市化建设中如民生工程、道路桥梁、建设城市新区等方面有着巨大的资金需求，阜阳市政府通过发债的方式加大地方基础设施建设，拉动经济发展，缓解当前经济下行趋势下的地方压力[6]。

二、阜阳市政府债务现状分析

（一）阜阳市政府债务余额情况

2017年，为了规范政府债务管理，防范债务风险，阜阳市成立了政府债务管理领导小组，并将债务信息对外公开，根据阜阳市人民政府政务公开信息，整理2018-2019阜阳市政府债务余额情况，如表1所示。

表1 2018-2019年阜阳市政府债务余额情况表 单位：亿元

由表1看到，2018年到2019年，阜阳市政府债务（含市本级）从722.71亿元增长到952.77亿元，增长率达到31.85%，增长较快，超过同期GDP增长水平，说明债务规模扩张较快。地方政府一般债务主要是填补财政赤字，用财政收入来做保证，本息偿还较稳定；专项债务主要是投资特定的有收益的项目工程，阜阳市2019年专项债主要用于高铁站基础设施项目、机场扩建工程、棚区改造等，用项目收益来偿还债务本息，具有一定的不确定性。由表1可知，阜阳市政府一般债务余额占债务总额25%左右，专项债务余额占比75%左右，可见专项工程项目投资较多，未来几年需要大力发展以获得高额收益偿还债务本息。从安徽省政府批准的债务限额看，2018-2019年度阜阳市政府债务余额均在规定限额内，说明阜阳市政府债务规模整体可控。

（二）阜阳市政府债务余额与安徽省其他地市比较

根据安徽省财政厅公布数据，2019年安徽省地方政府债务余额为7926.4亿元，其中一般债务余额3625.9亿元，专项债务余额4300.5亿元，除省本级债务余额之外，其他各地级市举债情况如图1所示。

图1 2019年安徽省各地级市债务情况 单位：亿元 数据来源：安徽省财政厅

由图1可知，2019年阜阳市债务总额位居全省第一，超过了全省GDP总量第一的省会城市合肥市，其中：一般债务余额对比中，阜阳市一般债务余额在全省居中等水平，低于合肥市、芜湖市、滁州市和六安市，和其他地市相差不大，但是专项债务余额却远远超出其他地级市，甚至是其他地级市的两倍以上，由于专项债务的偿还方式主要是特定项目获得的收益，因此偿还压力较大。

三、阜阳市各辖区政府债务情况

阜阳市根据行政区域可划分为三区五县，根据2019年各地政府财政预决算报告及政府政务公开数据，手动整理了相关债务指标，如表2所示。

表2 2019年阜阳市三区五县政府债务相关指标 单位：亿元

债务增长率是当年相对于上一年的债务增加额再除以上一年债务余额的比率。2019年各地债务增长率是由2018年和2019年各地政府债务余额数据整理而出。由表2可知，颍州区和太和县债务增长率较低，都在30%以下，低于2019年阜阳市债务增长率31.85%（表1）；颍东区和颍泉区债务增长率较高，分别为129. 72%和156.82%。同GDP增长率相比，阜阳市三区五县债务增长率均高于经济增长率，说明各地经济发展很大程度上依赖于举债发展，很容易造成过度举债。

债务负担率是指当年政府债务余额与当年GDP的比率，由表2可知，三区五县中有七个债务负担率都在30%以下，最低的颍州区债务负担率仅为6.16%，最高的阜南县债务负担率虽然超过30%，但是37.97%的债务负担率也是可以接受的，低于目前公认的政府债务警戒线。这说明阜阳市三区五县的举债规模尚在经济总量的可承受范围内。

债务率衡量的是当年政府债务余额与当年财政总收入的比率，表2数据整理中，财政总收入除了一般预算收入还考虑了土地出让收入。由表2可知，阜阳市各辖区只有颍州区和颍东区债务率较低，均低于100%，表明政府偿还债务的能力较好；其他地区的债务率都在100%之上，尤其是阜南县的政府债务率甚至超过200%，说明政府还债能力有限，还债压力较大，应警惕政府债务风险的发生，防患于未然。

由表2数据分析可知，阜阳市各区县除了颍州区和颍东区外，其他地区债务率均较高，但是从安徽省政府发布的债务限额来看，各区县的债务余额仍然在省政府要求的限额内，如图2所示。

图2 2019年阜阳市三区五县地方政府债务限额及余额情况 单位：亿元 数据来源：根据阜阳市各辖区人民政府发布数据整理

四、对于阜阳市政府债务管理的建议

从阜阳市整体债务情况来看，债务总量居全省第一，尤其是地方政府专项债务远超其他地市规模，特定投资项目如果盈利不理想，地方偿债风险较高，但总债务量低于省政府批准限额，债务规模整体可控。从阜阳市各辖区债务情况来看，颍州区和颍东区债务率较低，举债空间较大；阜南县和界首市债务率最高，但界首市的债务负担率较低，经济总量尚能够承载其债务量，阜南县债务规模和债务负担率均较高，偿债压力较大。通过以上分析，可以发现阜阳市各区县债务规模和债务承受能力差异较大，地方政府债务管理不可松懈。结合其他省市的经验做法，对于阜阳市政府债务管理提出以下建议：

（一）提高偿债能力

阜阳市政府一般债务的偿还方式主要来源于财政一般预算收入，而地方经济的稳步发展是保证阜阳市财政一般预算收入的重要前提；阜阳市政府专项债务需要通过特定投资项目收益偿还本息，这也需要阜阳市政府提供良好的经营环境，保证特定投资项目顺利运营，获得收益。如果遇到地方经济下行，财政收入和投资收益都会受限，政府的偿债能力就会受到影响。因此，推动阜阳市经济稳步发展，提高政府偿债能力，是防范地方债务风险的有效途径。

（二）规范融资行为

自《预算法》修订后，中央政府对地方的举债规模和途径都作了限制，因此阜阳市政府更要规范融资行为，严格遵循上级政府发布的债务预算管理和限额管理，实行债务信息公开机制，接受社会监督。阜阳市2017年成立了债务风险防范领导小组，将举债情况对外公示，但是数据披露程度仍然不够；除此之外，还需对下级三区五县政府债务规模进行监督和管控，使辖区内债务风险得到有效控制。

（三）开展债务绩效评价

阜阳市政府借债主要是投入基础设施建设，提升城市综合实力，这些债务最终是由纳税人承担，因此都应该花在最需要的地方。为了维护纳税人利益，阜阳市可以借鉴其他城市经验，对债券资金的流向、使用及投入—产出效果进行跟踪评估，确保市级及区县政府科学举债，适量举债，债券资金能够得到充分利用，提高资金使用效率。

（四）尝试债务准备金机制

新《预算法》明确了中央政府对地方不再实行“兜底”保护，因此阜阳市政府需要对地方债务承担全部风险[7]。基于此，阜阳市可以尝试实行债务准备金机制，预留专项资金低风险稳定运营，在地方政府面临集中债务兑付又一时缺乏偿还资金的情况下，债务准备金可以应对不时之需，避免债务风险的发生。