安全韧性城市视域下突发公共卫生事件应急体系构建——以合肥市实证分析为视角

胡安琪

（安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601）

习近平总书记在十九大报告中强调，随着信息化、城镇化、国际化快速推进，公共安全面临着突出矛盾和问题。我国自20世纪90年代以来，开始进入公共安全事件易发、频发和多发期。安全发展已成为现代城市文明的最基本指标[1]。因此，“不了解灾难风险是一种失职。这场运动让每个城市都有机会将自己视为减少灾害风险的全球网络的一部分，成为每个政府核心任务的一部分”[2]。安全已发展成为现代城市文明的最基本指标[3]。习近平总书记在2019年中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责[4]。

安徽省地跨长江、淮河南北，与6省接壤，与江苏省、上海市、浙江省共同构成的长江三角洲城市群已成为国际6大世界级城市群之一。其省会合肥市是“一带一路”和长江经济带战略双节点城市，也是长三角城市群副中心城市和皖江城市带核心城市。合肥市公共卫生应急体系的构建不仅影响到安徽省总体应急体系的能力和水平，也“牵一发而动全身”，影响到其他城市乃至国家整体的应急效果。

而城市安全系统建设需要提升其复原能力，即安全韧性，这是可持续性发展的先决条件。因此，安全韧性作为当前公共安全科学的前沿理念，在实践中被各个城市不断推进。应急体系现代化便是基于安全韧性视域，强化面对突发事件的预防、准备、响应及快速恢复能力所做出的努力。面对可持续性和韧性的挑战，管理学领域发展出新兴的韧性科学，在我国仍处于初步探索阶段。应对可持续性和复原力的挑战，需要跨学科、综合的可持续发展科学[5]。安全韧性城市涵盖科技、管理、文化各领域，覆盖事前、事中、事后应急管理全流程，强调城市对公共安全事件的抵御、吸收、适应、恢复、学习能力，被认为是城市安全发展的新范式。目前学界对于安全韧性城市的内涵尚未形成统一的认识，理论和应用研究还较为欠缺[6]。本文综合运用卫生统计学、公共管理学、法学等交叉学科专业知识展开研究，以期在安全韧性城市构建的视域下，为合肥市突发公共卫生事件的应急体系建设提供优化进路。

一、城市安全韧性治理理论

（一）城市安全韧性治理的内涵与外延

“韧性”的原意是指“材料在受到使其发生形变和断裂的力时，吸收能量以抵抗折断的能力”。韧性越好，发生脆性断裂的可能性越小，恢复到原状的复原力越强。“韧性”在社会科学中可指一个系统在不改变其他状态的情况下，经受冲击和干扰时仍可维持其本质上相同的功能、结构并得以正常运转、重组和恢复的能力。霍林在1973年发表的一篇论文中首次在这个意义上使用了它[7]。从那以后，“韧性”一词通过全球环境变化、政治生态学和灾害研究的文献进入了社会科学领域。

安全韧性城市是自身具有良好的安全韧性特性，能够有效应对来自外部与内部的对其经济社会、技术系统和基础设施的冲击和压力，在遭受突发事件后维持城市的基本功能、结构和系统，并能在灾后迅速恢复、进行适应性调整、可持续发展的城市。通过对城市安全韧性概念演进过程的分析，可以看出，安全韧性城市的构建应贯穿“规划—建设—运行”全过程，覆盖预防准备、监测预警、救援处置、恢复重建全流程，并注重城市学习和适应能力的提升。对于我国而言，虽然在城市减灾方面业已取得巨大成就，但现行模式从某种程度上来说仅为简单被动的工程学思维[6]。社会管治和民众参与的力量尚未完全发掘调动起来。范维澄院士将公共安全科技的框架用三角形来表征，三个边分别代表突发事件、承灾载体和应急管理。基于此架构，本文提出突发公共卫生事件的韧性治理框架（见图1）。

图1 突发公共卫生事件韧性治理三角框架

（二）城市安全韧性治理的要求

1.安全韧性治理要求“一元主导、多元合作”。此为安全韧性治理的体制要求。在过去几十年里，进入整体性治理让人们跨越公共机构、各级政府和/或公共、私人和公民领域的界限，建设性地参与进入公共政策决策及管理的过程[8]。包括政府间合作、区域合作、公私伙伴合作等，取代了决策和执行的对抗及管理模式。其不再是以政府为单一权威中心的科层式管理结构，而是以政府、社会、市场、公众作为分布节点的去中心化网络治理结构。习近平总书记在主持中共中央政治局集体学习时强调：“努力拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会的力量来维护公共安全，编织全方位、立体化的公共安全网，形成公共安全人人维护的良好氛围。”[4]政府的治理能力和应急资源是有限的，需

要社会、市场和公众形成强有力的应急合力。如何通过整体性治理打破公共部门权力间的壁垒，确保地方政府能够调动全部应急力量，成为当前完善城市应急体制的首要任务。

2.安全韧性治理要求在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化[9]。赫尔曼认为：“应急管理其实是基于决策主体意识下的情景状态，决策的目标随着应急管理的事态而变化。”[10]因此不论是应急立法还是应急预案的制定，均应保持动态性和开放性，基于当时、当地的特殊情景构建。《突发事件应对法》第17条第4款即通过立法形式明确强调预案管理是一个持续修订与完善的动态过程。预案的发布并非终点，编制之后还需演练、调试和调整，方能真正适应应急需求的变化。

对于应急立法来说，现实需要什么，应急法制便应当回应什么，是典型的动态立法、回应立法和经验立法，而非静态立法、自治立法和逻辑立法。多样化的地区形态和部门利益，导致政府不可能一刀切地实施一案三制。国家之所以赋予部分地方二次立法的权限和空间，是因为国家层面的应对法大多只规定了基本框架，诸多内容不具备直接的可操作性，需要借助于地方下位法具体的配套规定来贯彻实施。为此，地方在二次立法时应针对当地特质和需求作出回应，目的在于通过构建切合本地应急管理情境的规范体系，来适应不同地区的地域差异[11]。

3.安全韧性治理要求升级科学管理意识和从灾害场景中的组织学习能力。突发事件的应对系统是一个覆盖全过程、循环往复的闭环结构，前一阶段与后一阶段有机联结，前生突发事件的末端衔接后生突发事件的起始。应急管理的全过程包括恢复阶段，而每一突发事件自身的恢复阶段除了救济和重建外，还需要总结本次应急过程中的经验教训、评估应急绩效，为下一次突发事件的发生提供充足的决策资源和经验。此为提升应急治理韧性、提高灾难恢复能力的长效举措。同样的事故教训在跨时序的多个案例中存在，因此应不断总结前人经验，切实升级从突发事件场景中试错学习的能力。只有在高水平的组织学习中，应急管理体系的韧性水平才能得以真正提升。

二、合肥市突发公共卫生事件安全韧性治理的短板

（一）同质化与被动性倾向

1.应急预案层面

合肥市于2009年4月30日即出台《流感大流行应急预案》，2013年2月4日正式印发《合肥市突发事件总体应急预案》，2017年6月27日专项印发《合肥市突发公共卫生事件应急预案》，继而发布《合肥市突发事件医疗卫生救援应急预案》《合肥市H7N9流感应急预案》等相关预备方案，并制定《合肥市突发事件应急预案管理办法》，下辖各县（区）以及企事业单位亦制定相应预案。合肥市已基本形成“纵向到底，横向到边”较为完备的突发公共卫生事件应急预案体系。但是，绝大部分预案未能“基于危险源辨识和风险评估之上”进行情景构建，导致预案可预见性的丧失。特别是企事业单位的应急预案，应努力立足于本单位特有的目标任务和实际需求展开设计，但大多只是上行下效，互相模仿，“上下一般粗，左右一般平”，呈现同质化状态。实际工作中，部分地区的应急演练与预案修订亦相互脱节，绝大多数预案自编制完成后便未曾启动过。在基层实战演练时，往往不是以实践检验预案，而是按照预案去剪裁实践。

2.应急立法层面

目前合肥市没有针对突发公共卫生事件的专门立法，只能依照2003年省政府颁布的《安徽省突发公共卫生事件应急办法》，以及安徽省人大常委会2012年发布的《安徽省突发事件应对条例》进行处理。以上两部地方立法自颁布后便再无修改，而这十几年间公共卫生的风险源恰恰发生了深刻改变。例如，立法当时未考虑到大数据、人工智能等新兴技术在应急领域的适用，也未考虑到网络舆情的管理，对于信息发布和上报系统的建设也较为单薄，对生物安全的重视尚不足。应急管理专门机构的最新成立，使体制和机制都相应改变，而作为“两制”保障的“法制”，却并未随之修改。

（二）府际之间配合的难度

1.政府与各部门之间配合的难度

2007年《突发事件应对法》确立了政府综合协调的基本原则，一定程度上克服了部门之间互相掣肘、重复建设的弊端。但这些思想并未同步贯彻到《传染病防治法》中，其更为强调卫生主管部门在疫情应对中的主导地位。特别是近年来应急管理各部门及各环节的制度安排逐渐走向精细化，出现“条”重于“块”的色彩，导致《突发事件应对法》的政府本位与《传染病防治法》的部门本位发生矛盾。如何协调好政府总体与卫生行政部门具体的关系，是实践中的一大难题。国务院机构改革后，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈安徽省机构改革方案〉的通知》和《中共安徽省委、安徽省人民政府关于省级机构改革的实施意见》，安徽省设立新的政府组成部门——省应急管理厅，下辖16个地级市均设立相应的市级应急管理局。其中，合肥市应急管理局根据《中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅关于印发〈合肥市机构改革方案〉的通知》和《中共合肥市委、合肥市人民政府关于市级机构改革的实施意见》精神而设立。并且合肥市下辖4个区、4个县和1个县级市均设立相应县级应急管理局，再次引发政府实体与新兴应急管理部门之间的权力与职责分配难题。难点在于如何合理界定及处理好“府际”关系，过度强调集权或分权都不利于充分调动各方参与主体的积极性。政府的综合协调与部门的专业应对哪一个更优先，是应急管理中一个永恒的矛盾[12]。

2.部门与部门之间配合的难度

第一，合肥市卫健委内设疾病预防控制处，与合肥市疾控中心的职责较难区分。目前合肥市疾控中心属于公益性事业单位，负责对传染病疫情信息的收集、上报、分析、调查与核实，并向合肥市卫健委报告，但却无权公布疫情信息，法律（1）将信息公布权赋予国家卫健委或安徽省卫健委。实践中，疾病预防控制中心的网络直报系统只起到内部参考的作用，卫生行政部门另设一套报告系统来采集和发布数据，导致诸多行政资源和技术资源的无谓耗费[13]。第二，突发公共卫生事件所引发的社会问题不仅仅局限于卫生健康领域，还牵涉财政、城市管理、市场监督、民政、经济、社保、规划等各个领域，需要其他政府部门以及企事业单位协作应急。因此，合肥市在卫生健康委员会与应急管理局之外，专设政府安委会办公室，共由37个单位组合而成。这些组成单位之间可能无法形成权力互动与职责分配的良性关系，掣肘实际应急工作的效率和成果。第三，海关、检验检疫部门、食药监管部门对各自直属局实施垂直领导体制，无需服从属地同级政府的指挥和领导，仅对上级主管部门直接负责。这种“两部”分制、“条外有条”的顶层机构设计，人为增加了部门间的沟通成本和障碍。

3.跨区域之间配合的难度

当地方主义的思想根深蒂固，各自为政、管理分散、职能重叠的现象便会产生。即使达成了区域应急合作战略协议，也容易因固有的体制缺陷，掣肘地区的协同响应，跨区域事件共同负责的同级地方政府之间难以真正得到协调。虽然在2020年10月12日下午，安徽会同上海、浙江、江苏，参加长三角应急管理专题合作联席会议，但是应急协作缺乏明晰的制度规定和具有可操作性的联动程序[14]。虽然签订了《四省（市）人感染H7N9禽流感区域联防联控工作协议》《食品安全区域合作框架协议》《松材线虫病防控和植物检疫执法合作框架协议》《上海江苏浙江安徽应急管理合作协议》等公共卫生应急框架协定，但却没有有效的执行机制保障应急合作协议的履行和实施。

4.政社之间配合的难度

目前安徽省的社会与市场力量日渐壮大，截至2020年12月底，全省依法登记管理社会组织34 710个（其中，社会团体15 308个、社会服务机构19 223个、基金会179个），在参与疫情防控方面取得明显成效。合肥市本级共投入各类社会组织奖补资金1350万元，用于社会组织等级评估、公益创投、孵化园建设以及新登记、新引进社会组织补助等[15]。但在部分政府职能向市场和社会下移的过程中，由于合肥市的社会组织体系仍不够健全，门槛设限较高，管制较多，社会组织本身的活力难以充分激发，导致政府分化出来的部分职能在当地找不到有效的承载体。在长三角一体化发展进程中，安徽省社会组织总体情况与江浙沪地区存在一定差距，普遍存在着“少、小、弱”现象，社会组织“三级梯队”建设方面还存在着巨大发展潜力[15]。专门开展突发公共卫生事件应急救援、技术供应或物资储备的企、事业单位较少，市场化程度较低。公众的社会参与意识、公共安全意识和自救互救专业能力总体处于弱势，这为政府与社会和市场的实际协同合作带来巨大挑战。

（三）科学管理意识和技术的匮乏

“科学管理”并不完全等同“科技管理”，而是强调行政机关运用科学思维去合理行使行政权。以科学化、标准化的应急手段，更为符合应急规律和事态发展的精准应急，来替代经验管理，从而提升突发公共卫生事件应急的效率和效果。安徽省部分基层政府尚未认识到社会转型期公共危机的常态化趋势，缺乏风险防范意识，往往注重危机的被动回应，缺乏关口前移的预防眼光，不能有效组织预案的演练和前端准备工作。危机发生后，全盘性处置思维阙如，没有科学的决策体系；危机结束后，又无法将积累的经验有效保留。

除了科学管理意识的匮乏，合肥市公共卫生信息资源共享不充分，应急队伍救援装备和核心能力不足，应急物资储备结构不合理等问题仍然存在。新兴科技手段的短板，让大数据收集、网络信息直报、资源共享、监测预警机制缺乏可以依附的技术载体，无法真正实现应急闭环机制的功效。

三、合肥市突发公共卫生事件应急体系韧性进路创制

根据安全韧性治理理论，合肥市突发公共卫生事件的韧性治理主要在协同性、动态化和学习力方面存在不足，需要从动态应急、协同应急、科学应急三大方面进行改革（具体如图2所示）。

图2 突发公共卫生事件应急韧性治理进路

（一）动态应急

回应型法制和预案主要通过以下三个方面来实现。

由上述的原理部分分析可知，通过细化所形成的骨架特征线符合中轴线的实质含义，可以看作河流的中轴。另一方面，GIS中关于矢量数据与栅数据间相互转换的方法已相当成熟，对实现河网混合数据的网络拓扑化也提供了有力的保障。基于此，本实验软件为ArcGIS10.2和使用C++语言制作的ArcObjects插件，本文技术全流程如下图3所示。

1.详实内容

常规法律往往多用概括性语句实现法律的普适性，但回应型法制必然要求内容详细而具体，方能解决实际问题。国外突发公共卫生事件应急立法均详细、明确而具体，细密的法律规则可以保障突发状态下救援的迅速开展。因此，合肥市今后在制定地方应急立法时，应致力于细化上位法规则，为应急工作提供直接可操作性的法律依据。

国家突发公共卫生事件专项预案虽然为合肥市各级预案的制定提供了“模板”，有利于预案体系的快速形成，但同时也带来上行下效、千篇一律的弊端。预案层级越高，原则性的语句就越多，预案层级越低或涉及的事项越专业，内容就应越具体。合肥市突发公共卫生事件应急专项预案层级低、专业性强，因此应尽量缩减总括性、宣示性的规定，多增加应用性的指令，方能真正在现实应急中得到适用。

2.弹性修订

常态法律强调稳定性和权威性，不能朝令夕改，而应急法律的重要特点在于紧跟形势，从一次次灾害事故的处置经验中总结出来，非根据逻辑推导出来，因此国外应急立法修改非常频繁，如日本《灾害对策基本法》自上世纪60年代制定至今，50多年内共修改30多次[16]。合肥市公共卫生应急立法与实际情形有诸多脱节，很多内容未能与时俱进，产生落后于时代的漏洞，应根据最新形势及时修订。

3.情境构建

预案编制和应急立法应建立在情景构建的基础上，即对特定地区、事件、场景发生的可能性、发展过程及形式、可能产生的危害后果等作出尽量科学的描述[17]。具体到合肥市，从突发公共卫生事件的致灾因子、承灾载体、重大危险源区域分布、地区脆弱性程度、救援力量储备、城市功能布局及交通情况等要素，综合评估、搭建公共卫生应急的合理场景，增强对突发事件动态变化的预测能力。对于应急预案来说，情景构建的最重要方法为预案演练，通过实际有效的演习去获取风险评估资料，模拟搭建预案场景，以检验预案的执行效果和设定的缺漏之处，及时调整使之更加符合实际需要。对于应急立法来说，情景构建最重要的途径是深入基层调查研究。认真调研、评估合肥市公共卫生应急管理的风险要素、现实需求、生物安全状况、应急资源的储备能力、应急响应的专业技术等，确保应急法规在当地务实管用。

（二）协同应急

1.部门协同

根据属地原则，合肥市应急治理的第一响应人必须是地方政府——由相关部门合并组建而成的实质性政府机构，旨在协调各应急部门的利益，整合碎片化的应急力量。政府作为资源和职权的集成者，可以以最大的力量和最快的速度召集各方资源，统筹协调和安排各项事务，因此各职能部门作用的发挥必须以作为公共卫生应急指挥枢纽的政府为基础，由政府负责应急决策、资源调配、协调组织、信息发布等工作。须注意的是，虽然政府的权威性和综合性较强，但专业性不足。为防止“外行领导内行”，应将处置专业性事项的权力适当下放给突发公共卫生事件的专业应急机构，即合肥市各级卫健委，为尽快实现应急目标提供专业组织保障。同时赋予地方疾控中心一定行政权力，包括信息发布权和临时处置权，形成“强干强枝”，从而在卫生系统内部实现公共卫生应急管理的最优配置。

2.区域协同

整体性治理不仅打破了传统的部门主义观念，还易于打破狭隘的地方主义，形成区域协作理念。传统应急管理一直强调“属地原则”，其目的在于更贴近危机实体，从而可以更快速地处置危机，作出反应。但在面对重大突发公共卫生事件时，仅靠当地政府单一主体的应急能力往往有限，属地原则的适用便存在局限，难以迅速响应、集中力量办大事。应将属地原则转变为“属地原则+协同响应机制”，加强与毗邻地区的应急协同合作。2019年10月17日上午，四川、重庆、湖北、贵州、云南五省(市)卫健委签署了《长江中上游五省（市）卫生应急联防联控合作协议》，进一步完善区域应急联动响应机制。合肥市应加强与应急资源更为丰富、应急体系更为完善的其他城市之间的信息互通、监测预警协作配合、应急指挥中心互联、应急预案联合编制、应急力量联训联演以及应急资源的合作共享，以进一步提升突发公共卫生事件的应急能力。

3.政社协同

第一，合肥市政府应加强与各种社会团体组织的沟通和交流，如红十字会、爱国卫生运动委员会和各种突发公共卫生应急志愿者协会、社会救援组织、慈善机构等，通过政府购买服务、签订协议等方式，实施与政府应对突发公共卫生事件目标相一致的管理活动。

第二，与市场力量进行互动，通过自由竞争的方式激发市场活力，利用市场优势，最大限度地整合共通性的公共卫生应急资源。为了补充政府专业技术能力的短板，贵州省应急管理厅（2019年5月28日）、广西省应急管理厅（2019年8月27日）分别与华为公司签署有关“智慧应急”的战略合作协议。根据协议，各方将共同推进云计算、大数据、人工智能、融合通信等高新技术在应急管理行业的深度融合应用。合肥市亦应与市场主体互补互动，补齐救援能力、物资水平和应急管理信息化的短板，形成共建共治共享的应急管理格局。

第三，鼓励、引导、动员更多公众应急力量的加入，构建起志愿者依法有序参与突发公共卫生应急管理的平台，经常开展志愿者服务的专业培训，制定相关“志愿服务条例”，形成对社会志愿队伍和应急救援队伍的制度化、组织化管理。其中，要特别重视社区“自下而上”的自组织力量，由其辅助合肥市政府进行网格化管理。这样既可以实现对社会力量的自我约束，又可以由其号召并激发群众的活力。

（三）科学应急

首先，科学应急往往离不开现代科学技术，“没有信息化，就没有应急管理工作的现代化”。合肥市应充分利用云计算、大数据、物联网、人工智能、5G等前沿技术，有效提高政府应急效率和各项应急管理决策、监管、救援等能力。2020年1月27日，浙江省卫健委联合阿里巴巴，通过阿里云宜搭平台，用一天时间便搭建出“疫情信息采集系统”。全省群众足不出户便可了解疫情权威信息、进行疫情申报和提供线索等。往年，疫情指导防控信息需省卫健委先下发至11地市卫健委，再到90多个区县卫健局，进而下发至3万多家医院、社区服务中心等单位。层层汇总上报，耗时耗力。“疫情信息采集系统”则支持多级部门数据实时导入，同步给出统计分析报表，基层能快速上报疫情，卫健部门根据实时数据提前预估疫情形势，提早调度医疗物资。合肥市可参照浙江省搭建“疫情信息采集系统”，支持多级部门数据实时导入，同步给出统计分析报表，使各基层单位能够快速上报疫情，卫生行政部门可以根据实时数据提前准确预估疫情形势，提早调度医疗物资。其次，推动应急物资供应保障网更加高效、安全和可控，科学调整物资布局。鼓励合肥市有条件的地区建立乡镇物资储备点，鼓励企事业单位、人员密集场所、家庭储备相关应急物资，形成下沉基层的分布式物资储备体系。再次，通过应急法制和预案，合理分配各应急主体之间的权力和职责，明确规范信息报告的标准、程序、时限和责任，防止部门和地区之间互相推诿，遵行法治轨道、运用法治思维科学应急。最后，科学管理要求及时总结、学习经验，而其中最重要的途径便是进行应急案例库的建设。合肥市应急辅助机制中缺乏高素质的决策咨询人员和应急管理的案例库，决策措施不配套，无法为下一次灾害事故的发生提供充足的决策资源。应全面、系统地将合肥市以及下辖各县（区）乡历年所有突发公共卫生事件的应急案例存放在大数据库，方便下次发生同类危机时调取和查询。接着利用编程手段，将各种案例库编制成一个基于同类突发事件的一体化决策系统。为应急管理提供决策参考和技术支撑，形成2.0版的“两案三制”体系[18]。

结语

应急治理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责。特别是大面积爆发的新冠肺炎疫情，暴露出公共卫生应急治理体系的短板和不足，加强对韧性城市建设中公共卫生领域应急管理研究的力度，便成为一项既具有理论意义又具有实践指导意义的重大课题。应加强合肥市突发公共卫生事件的动态应急体系，详实法制和预案内容，并随着社会需求的变化而动态修订，进行情境构建。强化部门协同、地区协同和政社协同机制，通过应急管理的信息化、物资布局的科学调整、权责的明确配置以及案例决策系统的储备，完善科学应急体系。

注释：

（1）《传染病防治法》第38条规定：“国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。”《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息，必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”