村庄规划编制中的村民自治问题研究

沈 琪，杨新海

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州215011）

村民自治是一项基本民主制度。1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）111条“村民委员会是基层群众自治性组织”首次提出了“村民自治”的概念。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）为其赋予“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的核心内容。村庄自治是村民群体在法律允许范围内和基层政府指导下，根据共同意愿对村内公共事务实现自我管理、自我教育、自我服务的一种制度安排。

村庄规划是依法构建的乡村建设管理调节机制，是乡村社会实现依法治理的重要手段。本文研究村民规划编制中的村民自治，以期加强村庄规划对村庄管理的指导效力，进一步推进乡村振兴战略。

1 研究背景

1.1 “乡村振兴，规划先行”

“务农重本，国之大纲”，乡村的发展振兴是关系国计民生的根本性问题。就现阶段国情而言，我国仍存在城乡二元结构，乡村相对落后的发展水平制约着城乡融合发展和全面小康建设。在乡村发展的迫切需求下，党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”，明确“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，并在次年发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等系列文件，充分体现了落实乡村振兴战略、补齐“三农”发展短板、规划建设好广大乡村的重要性。

随着党和国家对乡村地区的政策倾斜，村庄规划工作受到重视。2019年1月中央农办等5部门联合发布的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》提出“切实做到乡村振兴规划先行，做好村庄规划编制和实施管理工作”，要求至2020年底县域层面基本完成村庄布局工作，有条件的村可结合实际单独编制村庄规划，做到“应编尽编”。在“乡村振兴，规划先行”战略指引下，全国范围内村庄规划编制的“全覆盖”工作如火如荼。

1.2 “治理有效”要求村民依法自治

习近平总书记提出“打造新时代共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的四化同步”强调了社会治理格局的多元化创新。上述乡村振兴战略总目标强调了乡村地区产业、生态、文化、社会、民生的五大振兴。作为社会振兴目标，“治理有效”强调自治、法治、德治的“三治合一”的乡村社会治理。其中，“自治”以人为本，强调民主治理和村民自治制度建设；“法治”强调依法治理；“德治”强调道德善治和核心价值观建设。乡村地区应探索“民主治理、依法治理、核心价值观建设”协调统一、刚柔并济的多元现代化社会治理体系。

结合作为乡村民主治理主要方式的村民自治与作为乡村依法治理主要方式的村庄规划有助于创新社会治理格局、实现乡村社会的“治理有效”。因此，研究村庄规划编制中的村民自治是新时代发展的必然选择。

2 村庄规划编制中村民自治的现状分析

目前的村庄规划编制大致采用“上级政府下达任务—组织编制—规划设计—规划审批—规划公示—批复实施—提交成果”的规划步骤，是政府、建设单位主导、编制单位编制后由县（市）政府审批，然后“送规划下乡”的自上而下的线性化编制流程。纵观各地村庄规划编制中村民自治的现状，不仅相关法律法规保障不足，自治的内容深度不够，而且村民自治意识、能力薄弱。主要问题及其成因简述如下。

2.1 主要问题

2.1.1 村民自治的法律保障不足

一方面，《宪法》规定“村委会是基层群众性自治组织，办理本居住地区的公共事务和公共事业。”《村组法》也规定“乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”由此可见，上位法规定村庄公共事务应由村民自治，而村庄规划因涉及资源配置等公共利益分配具有“公共政策”属性，应作为村内事务由村民及村民组织行使自治权[1]。

然而，目前村庄规划相关法律法规未能充分体现村民的编制主体地位。国家层面来说，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）（2019）第22、26条规定的“村庄规划审批前需由村民会议……经讨论同意并进行公告，时间不得少于三十日”，虽实现了村民参与原则性、方向性的有法可依，但没有相关的配套机制对村民参与的具体操作方式进行明确，村民主体地位的法律保障不足。《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《村镇条例》）（1993）则只是重点强调了审批前的村民会议的同意，未作出其他具体安排。

地方层面的法律规章一般是对上级法律法规的具体和深化，目前各省、市制定的相关法律规章、编制导则大多只简单延续了上级法律法规中关于村庄规划村民主体地位的规定，未对如何体现村民主体地位作出具体规定，如村民参与规划编制的具体内容、程序和方式。

2.1.2 村民自治的内容深度不够

村庄规划编制共有四大阶段：第一阶段——组织编制阶段，包括组织准备、技术准备和资金准备；第二阶段——规划设计阶段，包括现状调研分析、规划目标确定、规划方案编制；第三阶段——方案公示、方案论证审查；第四阶段——上报审批。自上而下的规划编制过程中，村民参与规划大多是时间晚、环节少、内容简单的象征性参与，村民自治的内容深度不足（见图1）。

图1 规划编制过程的村民参与现状

（1）组织编制阶段：目前编制组织工作以政府为主导开展，村民和村民组织几乎没有参与，一般上级政府下达任务后，乡、镇政府上报申请规划立项并委托编制单位编制。该阶段的规划编制组织主体仍是政府，无法体现村民作为村庄规划编制主体的组织编制权利，村民的参与权仅体现在规划工作开展的知情权。

（2）规划设计阶段：该阶段的村民参与以问卷、访谈等形式的现状调研参与为主，在规划过程的几个关键环节如目标确定、集体土地利用、产业发展方向确定中村民缺少话语权。

（3）规划评审阶段：规划评审流程一般为专家评审方案——成果公示——组织村民会议审查方案意见稿。该阶段方案成果对村民的成果公示和意见征询实为结果告知，村民与规划编制单位无互动，村民会议缺少决策权和审查权。

（4）编制审批阶段：该阶段主要工作为将评审后修改好的规划成果制作为规划说明书并上报省级政府编制审批，审批通过后在村内进行公示，村民仅享有知情权。

2.1.3 村民自治意识、能力薄弱

一方面，虽基层民主自治工作发展多年，但大多只重视换届选举，对民主决策、管理、监督工作落实不足。村民的编制主体意识淡薄，多认为规划编制是政府性质的行为，以政府和开发商的利益为导向，其规划成果与自身关系不大，因此村民很少拥有主动要求参与规划编制，维护自身利益的强烈意愿。

另一方面，村庄规划编制较强的专业技术要求和村民自身有限的知识结构导致村民自治能力不够，即使勉强参与村庄规划编制阶段也属于“外行看热闹”，没有能力针对编制核心内容提出有效建议。

2.2 成因分析

2.2.1 相关法律间衔接不紧密

目前村庄规划与村民自治的相关法律法规的衔接度不足，无法凸显村民主体地位。按照《宪法》、《村组法》有关规定，村庄规划因具有“公共政策”属性，应作为一种村内公共事务由村委会等基层组织在村庄规划中行使自治权，如1993年《村镇条例》第8条“村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施”并未体现将村庄的编制管理工作当作村委会的自主事务，而体现为乡镇管理权的延伸[2]。

城乡一体化背景下的《城乡规划法》既是村庄规划又是城市规划的编制依据，其内容制定需兼顾城市和村庄，当时法律制定时期长期的城乡二元思维，使其规定难免会忽略乡村有别于城市的治理属性和基层民主自治特点，其规定“由乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批”从具体表述来看仍延续了《村镇条例》思维，未能充分体现村民对村庄规划的编制组织权，在“由谁来编制村庄规划”的问题上与《宪法》、《村组法》等上位法中的相关要求契合度不足，致使地方政府各自制定的相关规章、编制办法制定中未能具体落实村民作为编制主体的内容和权利，村庄规划的法律保障不足。

2.2.2 自治内容不明确

不同于城市规划体系的国家标准和技术规范，如控制性详细规划的编制技术导则和城市设计导则，村庄规划体系尚未形成相关控制导则和技术规范，编制的标准和深度缺乏，且目前尚未有正式统一文件对村庄规划编制中的村民自治权限提出明确量化的规定，规定哪些规划内容主要由政府、规划师团队负责，哪些规划内容强制由村民及村委会负责。

比如上海、江苏等地纷纷出台了本地的村庄规划编制导则，文件中仅将“将充分听取村民意见，尊重村民意愿，规划报送审批前应在村内公示征求意见”列入规划原则，但没有深入明确村民的自治内容[3]。

2.2.3 自治组织待发展

经过几十年的探索实践，我国农村逐渐形成了以村民会议和村民代表会议为主要决策机构、以村民委员会为管理执行机构、以村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系。作为非政府组织的村内各机构应是组织村庄规划编制的主要力量，而就目前基层自治组织所发挥作用来说，作为执行机构的村委会作用较为明显，作为权力机构的村民（代表）会议除了发挥选举村委会领导班子作用外，没有行使其他执行权[4]。

另外，虽《村组法》规定了村民会议是村民自治体系的最高权力机构，村里任何重大问题都必须由它决定，但实际上大规模的村民会议不便议决重大事项。主要原因如下：村民会议经常因村庄规模较大、人口较多、村民居住分散和流动频繁等原因无法开展；村民会议中每个人都有平等权利发表自我意见，意见不同且众口难调的情况屡见不鲜；村庄内部容易出现权益垄断和组织纷争，村民民主决策容易成为某一部分权力集中者的决策行为。因此，即便在法律法规中赋予的村委会及村民会议的管理权和决策权实现，目前的自治组织形式无法体现村民全体的真正诉求，不能完全胜任规划编制中的决策工作。

3 加强村庄规划编制中村民自治的对策研究

3.1 本原则制定

针对现状存在的问题，裨补阙漏，有针对性的提出以下三个基本原则来指导加强村庄规划编制中村民自治的对策。

3.1.1 科学适度原则

针对村民自治相关法律保障不足的现状，对策探讨时应坚持科学合理原则，构建科学合理、逻辑缜密的法律法规体系。为避免村庄规划成为村民肆意挥霍权力的场所，相关法律法规的完善应以科学正确的价值观为导向，为村民的自我管理、教育、服务提供合理的权利框架和限度。

3.1.2 公开透明原则

针对大部分地区规划编制中的村民自治局限于某几个环节的简单参与的现状，对策探讨时应坚持明确透明原则，即明确村民介入编制各阶段的形式、程度和内容。同时，强调规划编制过程的透明公开，将规划编制四大阶段全程公示于村民，方便村民管理、决策和监督。

3.1.3 组织有效原则

针对自治组织不完善的现状，借鉴管理学的经验，坚持组织有效原则，发挥自治组织的内部整合作用以形成高效团结的村民组织，合理分配成员角色分工，促进成员内部的信息共享和交流互动,形成高效团结的村民自治组织。

3.2 优化对策探讨

3.2.1 做好顶层设计，完善法律法规

（1）主体明确，各级法律突出村民主体地位。

做好村庄规划编制的顶层设计，应明确村庄规划编制主体，于村庄规划依据的各级法律中突出村民主体定位。第一，建议完善《城乡规划法》中对于村民参与的有关规定，对村民参与规划程序、方式，法律责任等提出原则性说明，如将村庄参与提前到规划编制前，并明确具体的参与流程。

第二，建议完善与《城乡规划法》配套的行政法规、部门规章和地方立法。地方立法建制时不应简单重复国家层面法律法规对于村民参与的原则性规定，应针对上级法律中对于村民参与村庄规划的有关规定予以明确化和具体化，细化村民参与内容、程序、程度等，凸显村民的编制主体地位。

第三，适当下放部分权力至基层政府，建议完善《城乡规划法》对政府责任事权的有关规定，建议村庄规划的组织编制权由村委会与乡、镇人民政府共同拥有，或部分编制内容的编制权由村委会拥有，乡村规划许可证的初审权则交予基层政府。

（2）衔接紧密，完善村民自治相关法律法规。

一方面，针对村庄规划相关法律与村民自治相关法律不衔接的问题，建议《村组法》可列出明确条例将村庄规划编制和管理、审批工作作为村内公共事务由村委会自主管理，从而理顺《宪法》、《村组法》、《城乡规划法》等法律中对于村民自治与村庄规划的逻辑关联性，使村民在村庄规划中的自治权行使受法律保护。

另一方面，为防止上级政府将村委会视为自己的行政下级或者派出机构、防止“村两委”在权利博弈过程中干预村民参与公共事务、防止村民自治成为被少数人操纵的村委会自治，建议《村组法》合理划分乡政府、村委会的职责权限以及“村两委”的职责范围，具体化村民决策、管理、监督的程序，明确村民权利受到侵犯时的法律责任，从而促进加强村庄规划中的村民自治的有法可循。

3.2.2 界定权责边界，明确自治内容

随着部门机构改革完成，国土空间规划体系逐步建立，村庄规划成为国土空间规划的重要组成部分，从单一空间管控走向全域全要素管控，而乡村作为空间规划和国土空间资源整合的最基层平台，是落实“多规合一”的最基层单元。因此，加强村庄规划中的村民自治，应明确机构改革后的规划编制体系、编制内容和编制流程，继而合理界定村民的权责边界，明确自治内容。

（1）体系分级，明确编制主体。

在上文所述《城乡规划法》应给予村民适当规划编制组织权外，村庄规划中应明确编制层级，将部分权力下放至乡、镇人民政府和基层自治组织。笔者总结各省市编制导则中的规划编制体系，以“宏观—中观—微观”的编制层级划分村庄规划编制内容，明确不同层级的编制审批主体，保证村民主体的编制审批权得以行使（见图2）。

图2 村庄规划编制主体分级

宏观层面的村庄体系规划以乡、镇域行政边界为研究范围进行规划编制，主要衔接镇（乡）总体规划中有关村庄的规划内容重点关注城乡间、村庄间的区域协调和村庄整体发展策略、宏观空间布局，统筹乡村公共利益，其编制应因由县级人民政府组织，区规划局审批。

中观层面的村域规划以村域边界为研究范围，主要涉及村内公共利益的协调，整体把握乡村群的一体化建设规划，重点关注分区用地布局、乡村群的产业发展、生活服务及生态保育。微观层面主要涉及村庄内部空间的公共利益协调，属于村民公共事务范畴。为避免村庄规划的编制审批程序的繁杂，增强村民的编制主体地位，都由村委会组织编制，乡、镇人民政府审批。

明确村庄规划体系不同层级的编制主体，也符合《城乡规划法》确定的城乡规划体系的特点，即：“一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不能违反上位规划”原则[5]。有利于打破当前政府大包大揽的规划编制模式，转交部分规划编制组织权于村民。

（2）内容明确，留出自治空间。

根据上述“宏观—中观—微观”的编制体系，明确机构改革后村庄规划的编制内容。宏观层面主要负责城乡统筹发展目标、镇（乡）域村庄发展规模；村庄居民点体系；空间发展引导等；中观层面主要为发展定位指引、生态要素规划、农业空间规划、建设空间规划、国土综合整治与生态保护修复和特色要素指引。微观层面主要有农房及公共建筑、公共空间、道路交通三部分内容（见表1）。

表1 村庄规划编制主体分级

宏观层面的村庄体系规划开展对镇土地利用总体规划、镇总体规划、生态红线保护规划、镇村布局等上位规划的评估与衔接，尤其衔接关于基本农田、生态红线、村庄分类等内容。该层面主要是空间用途管制，决定乡村区域的总体空间结构和整体风貌，要求规划者拥有宏观调控能力和客观理性思维，因此应以政府和规划师意愿为核心，村民表达需求协助编制。

②中观层面——规划师定量，村民定位定性。

中观层面的村域规划综合部署生态、农业、建设等各类空间，主要有发展定位指引、生态要素规划、农业空间规划、建设空间规划、国土综合整治与生态保护修复、特色要素指引六大部分。该层面关乎村域整体风貌和村民内部利益协调，一部分由规划师定量，另一部分由规划师协助村民定位和定性。

一方面，该层面需要政府和规划师对全局要素进行统筹，并严格控制各规划要素的量，包括发展定位指引中的人口和用地规模、产业用地规模和容量控制；生态要素规划中的在环保、土保、林保、水保、文保护、地址灾害防护等影响下的空间管控内容、五线划定；建设空间规划中的公共服务设施的类型、配置指标以及基础设施的布局原则、规模、具体管线走向；国土空间整治与生态保护修复中的国土综合村庄土地权属、规模与位置；生态保护修复重点项目与工程等。另一方面，该层面需要规划师协助村民定位和定性，包括一些规划要素的数量需求、类型确定和位置选择，包括发展目标需求和用地选址、项目选择、特色产业选择;生态要素规划中的资源环境需求、耕地类型；基础设施中的设施需求、空间布局、建设重点；国土空间整治与生态保护修复中的空间整治重点、整治方式等。

③微观层面——导则引导、规划师协助村民自主建设。

微观层面的村庄设计与村民生活息息相关，尝试借鉴城市设计导则的要求，对微观层面涉及的农房及公共建筑、公共空间、驳岸水系、绿化景观、道路、设施等要素进行控制引导，具体部分由规划师协助村民自主建设，形成以人为本、各具特色的村内空间。本文重点讨论农房及公共建筑、公共空间、道路交通的相关要求。

农房及公共建筑:过去农民建房自由度低，不得随意翻建老宅，且建筑风格受限。建议适当放宽建造要求并降低对建筑风貌的统一管理标准，给村民预留一定的自主建造弹性。由政府管控建房人均用地限额，对土地管控、建筑管控（面积、界面、层数、高度）、风貌控制（屋顶形式、材质、颜色）等提出控制引导要求。在某些管控严格地区则由规划师提出2-3种符合当地建筑风貌的民居改造形式供村民选择。

公共空间：包括村入口等村内节点如公园、运动场、各类绿地等。建议整合利用闲置或被村民占用的集体空闲地以建设公共空间，规划师应对其规模、空间界面、铺砖、绿化率、建筑小品提出导则引导，并提供若干典型空间和“菜单式”项目库供村民自行选择[6]。村民则负责公共空间的项目选择、确定整体风格和建设重点等。

道路交通：对不同等级的道路宽度、断面形式、铺装形式、道路景观等提出导则要求。如苏州市区树山村道路导则要求村道需将水泥地面恢复为传统街道铺装形式，即主要街道由花岗岩条石横铺，次要街道部分由青砖、碎石或花岗岩条石铺就。

（3）过程组织阶段化，明确自治流程。

实现村庄规划编制过程的阶段化组织，明确落实编制各阶段的村民参与方式，有助于实现各阶段村民的实质性参与，增加村民对村民认同感和实践积极性。因此，村庄规划应改变线性化的规划流程，从目标导向下“送规划下乡”的编制思路转变为多元合作的规划编制思路，由村民主导编制、评审、审议过程中的组织权和决策权，由规划编制单位承担具体编制任务，由政府部门提供资金支持与技术指导工作（见图3）。

编制组织阶段：倡导村民提案。该阶段强调村民组织编制的主导性，倡导村民提案。首先，由村委会和村民组织开展村民动员大会和讨论会，与村民就“是否需编制村庄规划”达成目标共识并制定村民参与报告。然后，由村委会上报编制提案，获得乡、镇政府同意后与政府共同确定编制单位和资金来源。

规划设计阶段：动态滚动编制。首先，现状调研时编制单位应进行至少一周的“驻村体验式”调研并增加民意收集工作。其次，由村民组织开展目标确定会议并倡导村民发言，与编制单位共同确定规划目标和发展定位。然后，强调在初步、中期、评审三阶段方案编制完成后，由村民组织组织方案公示、征求村民意见并形成三次村民参与报告。如果村民有重大异议，则需召开方案论证会提出针对性的修改建议。最后，由乡镇政府部门召开部门意见咨询会征询专家的指导意见。

规划评审阶段：村民逐条审议。该阶段强调村民会议审议环节。首先，评审方案完成后由村委会组织方案公示并征求村民意见，由编制单位收集记录村民、意见并形成村民参与报告。其次，将村民会议审议环节提前至专家评审前，对根据有关意见完善的评审方案进行审议，最后将其交由专家评审并公示结果。村民会议审议时应引导村民充分行使审议权，审议成员由不同年龄、性别、职业按一定比例选取临时组成，审议过程应有视频、声音等全程记录以保证审议的公开、公平、公正，并以不记名投票方式对规划内容逐项表决，通过率超过三分之二才可交由专家评审。

编制审批阶段：增加参与度审查。该阶段强调增加乡镇规划管理部门的审查内容，将村民参与度列为审查标准之一。首先，在专家评审结果公示后，由规划管理部门对其进行审查，审查范围除了规划技术性审查外，应总结各阶段的村民参与报告增加村民参与度审查，并形成村民参与审查文件。如果村民参与度审查不通过应不予通过审批并重新回到编制阶段，由编制单位重新收集村民意见并修改。其次，审查通过后由乡镇规划管理部门报上级政府审批，并进行批后公示。

图3 基于村民自治的村庄规划编制流程

3.2.3 强化自治组织，培育自治意识

建议优化目前的村民组织形式，建立以“驻村共建坊”为模式的村民组织，同时建立奖惩机制，增加农民培训，以期提高村民的组织化程度，提高村民自治意识。

（1）建立“驻村共建坊”，丰富自治形式。

①定义与内涵。

“驻村共建坊”是以村民代表主导、驻村规划师陪伴、村委会管理会支援的NGO组织。“驻村共建坊”以强化村民自治为核心，以团队协作为方法，是村民、规划师、政府、社会团体等多元互动的公共平台，从多维角度协调各方意见求，如市场化与村民意愿、政府导向和社会需求间的博弈。

②组织结构。

驻村规划师响应国家“设计下乡”号召及“乡村规划师制度”建设，一般为高校、设计院、社会的专业技术人员，或受聘或志愿提供长期“陪伴式”规划服务。村民代表由1∶2的“固定+流动”成员组成。其中：固定村民代表采用公开竞争的竞争机制选拔，一般为返乡文人、劳模等村内优秀分子，流动村民代表则根据年龄、性别和职业结构等因素定期轮换。村委会代表由村委会选派，一般为村委会领导干部。

驻村规划师是村民主体参与规划的陪伴者，既要融入村民集体，培养与村民良好关系，又要做好本职工作，定期向村民代表和村委会代表进行知识培训和技术指导以提高其参与编制能力。村民代表是“驻村共建坊”的核心成员，人数占比应为总人数三分之二左右，村委会代表是村民、规划师、政府间的桥梁，既要负责传达反馈规划编制情况，又要组织团队娱乐活动，营造良好的组织氛围，使村民行使自治权利时充分考虑规划师的专业意见，做出理性客观的决定（见图4）。

图4 “驻村共建坊”组织结构

③运作方式。

强调充分发挥自治组织效用，优化村民参与路径。由驻村规划师协助村民共同进行民主管理、决策和监督行为提高编制主体的决策有效性，以改变以个人形式为主的参与形式和以村民会议为主的效率低、反馈慢、互动性差的决策方式。比如，在规划编制中“驻村共建坊”与村委会共同承担组织、选聘编制单位工作，并全程陪伴于规划的全过程，并由驻村规划师协助制作规划成果,编制后则赋予“驻村共建坊”执行、监督、管理权力，全程陪伴乡村建设（见图5和图6）。

图5 “驻村共建坊”运作方式

图6 “驻村共建坊”成员互动

比如，苏州市树山村构建的“树盟平台”集聚了各领域专家人才，以“DIBO”为核心全过程陪伴于村庄规划全过程，在双创引进、文化引擎打造、特色要素引入、丰富引流活动等规划实施中全程引导，在民房、农家乐及民俗建筑设计等方面直接指导或评审，有利于把设计下乡过程建立在服务、咨询、建议的基础上。

（2）加强绩效考评，建立奖惩机制。

政府和村委会进一步引入第三坊机构，对“驻村共建坊”作为自治组织所起作用做出绩效考评。第三方机构通过科学的分析方法，以村民满意度为核心指标，以村庄规划编制时村民自治的强度深度、规划程序的参与度、村民对规划结果的满意度、规划成果完备度为重要因子建立明确的绩效考核指标体系并对“驻村共建坊”的运行情况和成员表现打分。考核结果将与各成员的奖惩挂钩，奖励绩效考核高、对村庄发展有贡献的“驻村共建坊”成员，对未能发挥有效作用的成员做出惩罚或人员上的更换调整。

（3）增加农民培训，技术手段支持。

全钟燮指出“为获得公民的支持并获得公民对公共善的关注，将行政管理者与公民联结起来是基本的。公民的疏离感会使他们缺乏对社区的责任感。”农民自治意识培育有助于提高村民对村庄规划参与和社会管理的责任感[7]。因此，政府及村民组织应采用“线上线下”相结合的培育手段，加强对村民自治意识和能力的培育。

①“线下”培育：充分发挥“驻村共建坊”的组织能力，促进驻村规划师和村民的互动交流。驻村规划师定期组织圆桌会议、组织团体活动向村民讲解规划基本常识，使村民潜移默化的形成正确的乡村发展思想，并就规划重点难点作详细讲解，共同商讨村庄发展建设有关问题[8]。并且，村内应积极邀请具有乡村民主治理丰富经验的社会精英，为村民解释乡村民主治理的内涵，以增强村民对乡村治理的积极性。

②“线上”培育：充分运用信息化平台，增加培育形式的多样性和培育时间的灵活性，以提高相关知识的可获取性。同时，积极对接农业教科云平台等教学平台进行农民职业技能和规划知识培训，以提高村民自治能力。农民培训时引进新型辅助性信息手段如航拍、GIS、虚拟现实和数字沙盘，增加村民对村庄的整体形态和空间景景观有数据化、图像化的直观了解。

4 结语

以上初步分析了当前我国在村庄规划编制中实行村民自治存在的主要问题及其成因，并据此探讨了针对性的相关对策，尝试从做好顶层设计，完善制度保障；界定权责边界，明确自治内容；强化自治组织，培育自治意识三方面入手，强化村民编制主体地位，完善规划编制体系。

诚然，仅仅依靠完善编制过程中的村民参与的程序、内容并不能解决实现当前村庄规划中村民自治权行使遇到的所有问题。要想村庄规划的村民主体地位得以充分体现，需村庄自身运行机制的进一步改善以及村庄规划实施阶段中的村民自治思考。然而，村庄规划编制中村民主体地位的确定和村民自治权的行使无疑具有基础性和决定性，对深入基层民主、推动乡村社会的“有效治理”和发展振兴具有积极推动作用。