国家治理现代化进程中的政府公信力体系构建研究——基于中国综合社会调查(CGSS)的结构方程模型分析

赵远跃,陈 长,王 尧

(1.贵州大学 公共管理学院,贵州 贵阳 550025;2.浙江大学 管理学院,浙江 杭州 310058)

党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。此后一石激起千层浪,卷起了国家治理现代化研究的大浪潮。政府作为国家机器的中轴运转装置,不但肩负着国家治理现代化的时代重任,而且承载着人民对美好生活实现的殷切厚望。2019年4月23日,李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上强调,政府系统廉政建设和反腐败工作应该持续深入推进,以此增强政府行政的公信力[1]。政府公信力是公众的一种信赖,也是公众的一种认可,是关系到政府合法性的重要现实问题[2]。Kong D T[3]指出,在世界范围内,公众对政府的信任度一直在下降。本文的两个议题由此产生:在国家治理现代化的时代背景下,影响政府公信力高低的因素有哪些以及如何构建新时期政府公信力体系?问题的回答将有助于政府在日新月异的时代激荡中寻觅到冷静思考的立足点并形成理性的共识,为政府高度公信力体系的构建提供学理支撑,进而反刍政府治理实践,助推国家治理体系及治理能力现代化。

一、文献综述与假设推演

(一)文献综述

政府公信力是公众对政府职能履行情况的信任评价,也是体现政府行政能力的客观结果。自党的十九大召开以来,我国实务界和学术界对政府公信力的理论研究和实践探索的热情从未衰减,并且已从不同的视角进行了较完整的分析,谋划出了政府高度公信力的美好愿景。综合各位学者的观点,政府公信力研究大致可以划分为以下三条路径:

1.聚焦于政府内部导向改革的研究。这条路径下的学者认为通过改革行政机构、行政人员激励机制和层级结构等内部因素可以提升政府公信力。James O等[4]指出,提高政府公信力的举措往往依赖于更好地报告政府机构的努力和成就,但如果公民不相信机构的业绩报告,那这些举措可能对增强政府公信力没什么作用。靳永翥等[5]人基于贵阳沙南社区的个案研究表明,将大数据、云计算等新一代信息技术嵌入政府治理中能产生一种有别于传统人际信任、制度信任和技术信任的新型信任形式,即“智慧信任”,其将有助于提升公众对政府的信任度。随着近几年治理理论在各个领域的中兴,服务型政府、回应性政府和数字型政府等新型政府的构建思维逐渐冲击着靠改革政府自身就能提升公信力的传统构建理念。由此,传统理念与时代发展就显得格格不入,于是许多学者开始反思,尝试从不同向度去研究政府公信力。

2.侧重于政府外部导向改革的研究。这条路径主要研究如何提升政府服务效率、如何改善政府行政形象和如何提高公共服务供给质量,藉此提升政府公信力。陈永国等[6]认为对外提升公共服务满意度是提升政府公信力的有效策略。Huang Z等[7]的研究指出,电子政务的有用性和公信力能影响到公众行为,提升电子政务的可用性可明显提高其公信力。姜涛等[8]的研究指出,政府只有加强与外部的沟通,提升公民政治生活的积极性和主动性才能提升自身公信力。吕维霞等[9]探讨了公众感知对政府公信力的影响,其中,公众感知主要包括满意度、政府形象、政府承诺、公众感知质量、公众人口统计特征等。不难发现,这条路径是对第一条路径的补充和完善,是政府公信力对内导向研究与对外导向研究的交接与互动。作为一个复杂的系统工程,政府公信力提升需要诸多要件进行组合并加以调适,从利益主体来看,这不仅涉及信用方也关乎信任方。

3.散落于各个领域的学科性研究。这类研究已经有了较为丰富的学术积累,它们分布在社会学、政治学、经济学和新闻学等领域,处在不同的学科范式和政府公信力研究之间。孟庆国等[10]指出政府公信力的伦理张力主要由政务诚信、政府信用和政府信任构成,这些要素是引领力、支撑力和促进力三者的有机统一。Yang S U[11]以中东呼吸综合症(MERS)暴发期间,韩国公民指责政府与公众之间缺乏对话、风险信息可信度低及媒体的报道普遍不实等事例为切入口,探讨了政府对话能力与风险信息可信度在负面政府公关效果中的作用,也探讨了负面政府公关效果对政府公信力的影响。张艳[12]指出,社会时代环境因素也是导致政府公信力普遍下降的重要原因。可以看到,这一路径下的学者们从不同的学科视角研究了政府公信力,尝试逐渐完善政府公信力研究知识谱系。

整体看来,上述研究都极其富有实践与理论洞见,尽管不同的研究路径在理论基础、学科背景和研究偏好上有所差异,但三条路径并未彼此隔绝。在当前政府公信力研究领域,单一路径的研究已经失去吸引力,没有学者会固执地认为存在颠扑不破的研究路径;此外,单一分析路径可能忽略了丰富的社会现实而显得十分僵硬,这样只会导致研究结论与现实情境“水土不服”、研究理论“肌无力”等现象的发生。因此,真正的挑战不在于竭尽全力去寻找影响政府公信力的所有因素,而在于通过深刻的现实观察和经验研究阐明这些因素对于政府公信力提升的实际影响及意义。总而言之,虽然现有研究从理论和实证上对政府公信力的影响因素进行了广泛讨论和细致刻画,但囿于数据样本的可获得性和个案研究代表性等方面的局限,如何提高政府公信力这一命题仍然葆有厚实的生命力,特别是在国家治理现代化的庇萌下显得尤为重要,需要更多实证检验与理论反思以回应时代之需。

(二)假设推演

政府公信力对于社会和谐、经济发展和政治稳定的作用不言而喻,其概念自滥觞之初便身兼重任。如前所述,日臻发展的政府公信力研究为我们描绘了一幅特殊的政治生态图景,尽管不同学者都对如何提升政府公信力这一命题提出了独特的见解,但在纷繁复杂的观点之中,还是能依稀捕捉到一条驱动政府公信力构建的逻辑线索,细微但甚为关键,本文将其拆解为如下四个维度:

1.行政效率(Efficiency)。优化审批程序、提高行政效率和深化“放管服”等一直都是政府改革的重要措施。结合地方实践来看,2018年5月23日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,文件中把浙江省“最多跑一次”经验做法作为典型经验向全国分享[13]。除此之外,甘肃省的“一站式”服务和“一窗式”办理、山东省的“互联网+政务服务”改革和北京市的“多证合一,一照一码”登记制度改革都可以管窥到政府提升行政效率的影子。李文彬等[14]利用广东省治安、环保和就业等客观绩效数据进行分析发现,政府的行政绩效能显著影响到公众的公共服务满意度。可以看到,提高行政效率常作为政府改革的首选策略,或者说政府常通过提高自身运转效率来提升自身在公众心中的形象。据此,本文提出如下假设:

假设H1:行政效率正向显著影响政府公信力,即提高行政效率能显著提升政府公信力。

假设H2:行政效率正向显著影响公共服务满意度,即提高行政效率能显著提升公共服务满意度。

2.治理能力(Estimate)。政府治理能力指政府履行自身职能的能力,包括政府行政能力、法治能力和服务能力等。在国家治理体系及治理能力现代化的时代背景下,治理能力无疑成为影响政府公信力高低的一个关键变量。宋长青等[15]认为,政府公信力主要受到政府能力和特征的影响,同时也与政府公平性和政府专业性等因素正相关。唐土红[16]从不同角度重新审视了政府公信力的研究现状并指出,政府的公信力与政府制度的信任两者相互关联,政府的公信力受到政府行政活动评价的显著影响。这就牵引出一个问题,在现实实践中一些地方政府社会治理能力有了显著提升,但公信力还是不足,如扶贫领域、公共价值冲突领域等。因此,本文更多将目光聚焦于治理能力与公共服务满意度的关系上,而非治理能力与政府公信力的关系上。据此,本文提出如下假设:

假设H3:治理能力正向显著影响公共服务满意度,即提升政府治理能力能显著提升公共服务满意度。

3.依法水平(Statute)。依法水平是指政府及行政人员在执行公务过程中的法治化程度,分为宏观和微观两个层面。前者要求必须遵循国家政策、法律和法规等规定,后者则要求符合行为规范和规则制度等。翁列恩等[17]指出公信力是政府职能履行有效性和政府行为合法性的重要保障,依法办事是提升政府公信力的重要举措。Zhang H X等[18]基于中国12个省份的数据,详细分析了反腐措施对腐败认知和政治认知的影响并指出,公众对腐败的认识影响着人们对政府公信力的态度,反腐工作减轻了公众对中央政府信任的损害,但对省级政府信任的损害并没有明显减轻,反腐努力也未能有效修复政治信任。陈永进等[19]的研究指出,依法办事水平可正向调节清廉感知对地方政府公信力的影响。除此之外,莫于川[20]和廖永安等[21]都指出提高政府依法水平可以减少政府腐败行为,提升公众对政府的清廉认知,进而增加政府的公信力。据此,本文提出如下假设:

假设H4:依法水平正向显著影响政府公信力,即提升政府依法办事水平可显著增强政府公信力。

假设H5:依法水平正向显著影响公共服务满意度,即提升政府依法办事水平可显著提高公共服务满意度。

4.公共服务满意度(Satisfaction)。公共服务满意度始肇于Oliver R L[22]的“期望—不一致”顾客满意度模型。该模型验证了顾客满意度很大程度上受到顾客期望与实际结果之间的差距影响。李金龙等[23]指出提升政府的公共服务能力将有助于提升政府公信力。Zhao D H等[24]研究发现,公民对公共服务质量、普遍民主、参与政府和政府透明度的满意度变量与我国政府公信力均呈正相关关系。何奇兵[25]的研究表明,公共服务满意度在质量感知和政府公信力之间起着中介作用。张龙鹏等[26]采用Tobit模型指出,在线政务服务可显著提升公共服务满意度。不难发现,公共服务满意度不仅可成为衡量公共服务质量与水平的重要指标,还可以成为评价政府治理实际效果的重要参考标准。据此,本文提出如下假设:

假设H6:公共服务满意度正向显著影响政府公信力,即增加公众的公共服务满意度可显著提高政府公信力。

最后,根据H2、H5和H6的假设,本文提出如下假设并绘制政府公信力影响因素的初始模型(见图1)。

假设H7:公共服务满意度可构成行政效率与政府公信力之间的中介变量。

假设H8:公共服务满意度可构成治理能力与政府公信力之间的中介变量。

假设H9:公共服务满意度可构成依法水平与政府公信力之间的中介变量。

图1 政府公信力影响因素的初始模型

二、研究设计与结构方程模型的引入

(一)数据来源与描述性统计

本文数据来源于中国综合社会调查(Chinese General Social Survey,CGSS)2015年数据。2015年CGSS项目调查覆盖28个省/市/自治区的478个村居。经统计,共完成有效问卷10 968份,具体变量测量及描述性统计如表1所示。在变量赋值方面,-8表示不知道、-3表示拒绝回答、-2表示不知道、-1表示不适用、1表示非常不满意、2表示不太满意、3表示说不清满意或不满意、4表示比较满意、5表示非常满意。此外,对于数值正好相反的变量采用反向赋值的方法,对于残缺值采用数列平均数加以置换;同时,对样本数量进行了一定精简以符合本研究的需要。

(二)结构方程模型构建

结构方程模型(Structural Equation Model,SEM)是基于变量的协方差矩阵来分析变量之间因果关系的一种分析模型[27]。这种模型因其可以在错综复杂的因果条件组合环境中梳理出清晰的因果链条,且符合本文研究变量的特性,故成

为本文的分析工具。拆分来看,结构方程模型一般由结构方程和测量方程组成,结构方程反映潜变量的矩阵关系,其关系式为:

表1 变量测量及描述性统计

在关系式(1)中:η和ψ分别表示内生潜变量和外生潜变量,C(0)表示内生潜变量之间的关系矩阵,C(1)表示外生潜变量对内生潜变量的影响系数矩阵,又被称为变量之间的因子负荷矩阵,ζ表示残差项,即模型外的干扰因素。

测量方程则是反映测量变量与潜变量之间的关系,其关系式为:

在关系式(2)中:x和y分别表示内生观测变量与外生观测变量,C(2)表示内生观测变量在内生潜变量上的因子负荷矩阵,C(3)表示外生观测变量在外生潜变量上的因子负荷矩阵,δ和ε分别表示内生观测指标与外生观测指标的误差项[28]。

综上所述,可建立如下测量政府公信力的结构方程矩阵模型:行政效率(efficiency,AE)、治理能力(estimate,GE)、依法水平(statue,LL)、公共服务满意度 (satisfaction,SS)和政府公信力(image,GC)为潜变量,潜变量之间的箭头表示不同变量之间的因果关系,e是模型外的干扰因素,即残差变量。模型矩阵形式为:

第m个潜变量对第n个潜变量作用的系数矩阵,变量间不存在此因果系数的为0,本研究中的m=5。

同时,结合表1和关系式(2)来看,也可以推导出用于描述测量变量等式的测量模型的矩阵形式为:一个n行的观察变量个数和与m列的潜变量个数组成的系数矩阵,用于反映潜变量与测量变量之间的关系,本研究中的m=5。

(三)模型修正与拟合

1.初始模型修正。为了更好地使模型拟合数据尽可能降低chi-square值,提升显著性水平(probability level,P);同时,为了保持各个残差项的内在独立性,本文并未增列各个残差项的相关关系,而是根据修正指标(modification indices,M.I.)和因素负荷量对变量要素进行删减,以此增强结构方程模型的配适度。具体而言,本文使用AMOS软件进行政府公信力影响因素模型的绘制和测量,筛选出残差协方差数值较大的相关项,并根据模型的修正需要,在保障测量题项不少于三个的基础上删除了GE1、GE2、GE3、GE4、SS3、GC4、LL2和LL4,用AE1、AE2和AE3三个题项测量行政效率(Efficiency),用CE5、CE7、CE8和CE9测量治理能力(Estimate),用LL1、LL3、LL5和LL6测量依法水平(Statute),用SS1、SS2和SS4测量公共服务满意度(Satisfaction),用GC1、GC2和GC3测量政府公信力(Image),并使用极大似然法进行参数估计(见图2)。

图2 政府公信力影响因素的最终模型

2.验证性因子负荷检验。本研究的验证性因子分析(Confirmatory Factor Analysis,CFA)测量模式变数缩减根据刘涛[29]所使用的二阶段模式进行修正,即先检验测量模型,然后再对完整的SEM模型进行评估。本研究针对五个构面进行CFA分析,即治理能力、公共服务满意度、政府公信力、行政效率和依法水平,结果如表2所示,除了行政效率外,其余构面的负荷量(Std.)均大于0.5且达显著,组成信度(CR)大于0.6,平均变异数萃取量(AVE)大于0.5,符合Fornell C等[30]的标准,即因素负荷量大于0.5、组成信度大于0.6、平均变异数萃取量大于0.5、多元相关系数的平方大于0.5。本模型考虑到行政效率有许多残缺项等原因,因此不再对行政效率这个潜变量做过多讨论,仅和其它变量放在一起分析。

表2 修正后模型的验证性因子载荷检验

3.模型拟合指标研判。拥有良好的模型拟合度是SEM分析的必要条件,模型拟合度越好表示模型矩阵与数据矩阵越接近。本文挑选了绝对拟合度指标、增值拟合度指标和精简拟合度指标进行模型整体模式的拟合度评价,包括x2数值、x2与自由度(df)的比值、拟合度指标(Goodness of Fit Index,GFI)、调整后的拟合度指标(Adjust Goodness of Fit Index,AGFI)、近似误差均方根(Root Mean Square Error of Approximation,RMSEA)、规范拟合参数(Normed Fit Index,NFI)、比较拟合度指标(Comparative Fit Index,CFI)、渐增拟合度指标(Incremental Fit Index,IFI),赤池信息标准 (Akaike Information Criterion,AIC)、贝叶斯信息标准(Baysiean Information Criterion,BIC)、一致赤池信息标准 (Consistent Akaike Information Criterion,CAIC)。结果如表3所示,除了NFI指标外,本模型的各项拟合指标都优于拟合标准,NFI也都在可接受范围内,模型具有较高的拟合度。

表3 结构方程模型拟合度

表4 结构方程的路径分析结果

三、结构方程模型分析结论

利用AMOS软件对样本数据进行结构方程模型路径分析,结果如表4所示,治理能力---＞公共服务满意度、公共服务满意度---＞政府公信力和依法水平---＞政府公信力构面路径之间影响显著;同时,由图2可知,这三条构面路径的标准化系数均为正数,分别为0.43(P＜0.01)、0.32(P＜0.01)和0.41(P＜0.01);此外,行政效率---＞公共服务满意度构面路径的标准化系数为0.19,行政效率---＞政府公信力构面路径的标准化系数为-0.04,依法水平---＞公共服务满意度构面路径的标准化系数为-0.06。因此,H3、H4、H6、H7和H8得到验证,H1、H2、H5和H9没有得到验证,表明与其他学者的研究结论有所差距,原因有三:一是用样本数据缺失值进行数列平均值置换所带来的的结果偏差;二是提高政府行政效率、提升政府依法水平仅仅是对政府自身进行改革,缺少对公众实质性需求的关怀,最终影响了公众对政府的信任度和公共服务供给的满意度;三是对于部分公众的认知而言,提升政府的依法水平意味着办事流程更加繁琐、需要提交更多办事材料,因此,两者呈现出一种反向相关的趋势。值得一提的是,尽管H2没有得到验证,但行政效率还是会正向影响政府公信力,即提高政府行政效率可提升政府公信力,只是不显著而已。

四、提升政府公信力的政策建议

本文基于中国综合社会调查(CGSS)的数据对政府公信力影响因素进行了结构方程模型分析。研究发现:治理能力外衍潜变量正向显著影响公共服务满意度,公共服务满意度外衍潜变量正向显著影响政府公信力。

(一)构建职责分明和依法行政的政府治理体系

职责来自职务,两者相互依存,有什么样的职务就有什么样的职责。针对政府日常治理中部分官员权责不一、管而不理和想管没理等乱象,需科学并合理设置权责结构,建立政府事权清单制度,赋予与事权相匹配的财力,解决日常生活中职责交叉、分散管理、多头决策和重复执法等问题,进而明晰职责关系,打通权责经脉,真正实现权责统一和权责相符[31]。在此基础上,还需进一步理顺党政关系。党政体制下地方党委书记和地方行政领导之间错综复杂的权责配置将会导致地方行政领导权责脱嵌、政治动员与专业管理相互偏离初始轨道等问题。依法行政是依法治国基本方略的重要内容,深入推进依法行政,加快建设法治政府,解决行政不规范、不透明、不文明、不作为或乱作为等问题;同时,深化行政体制改革、加强依法行政监督、全面推行政务公开、强化对行政权力的监管与制约,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅和监督有力的行政管理体制。

(二)提升公共服务整体质量与细化服务评价指标

自党的十八大以来,我国公共服务供给存在较为明显的区域和城乡差距,常常面临着供给效率偏低、供需结构失衡和公共服务满意度不高等问题[32]。对此,首先应聚焦教育、就业、养老、医疗、住房等人民最关心的公共服务问题,满足人口、领域和区域全覆盖的要求,以“补短板和强弱项”为方向,提升公共服务整体质量。其次,发挥政府在基本公共服务中的兜底职能,科学合理地确定公共服务的供给范围,改善公共服务机构设施条件和加强配备相关服务人员,以此实现公共服务要素配置均等化、服务标准规范化和服务提供程序化。最后,加快建立涵盖省、市、县三级政府的公共服务绩效评估指标体系,对政府公共服务供给数量、质量和效率等进行全方位评估,落实中央与地方在公共服务供给领域的支出责任;按照“谁使用、谁负责”的原则,对基本公共服务项目实行全面绩效管理并形成定期公开报告制度,以此满足公众的信息需求和提高政府行政的透明度,进而提升政府公信力。

(三)优化政府机构职能与推进集成服务改革

优化政府机构职能直接关系到诸如机构改革、条块治理、央地关系等现实性问题。长期以来,此类改革一直是行政体制改革的重要内容和核心议题,但从现实角度来看,以新冠肺炎疫情期间企业复工复产审查程序为例,先后需通过属地镇街(园区)、区应急管理部门、区生态环境部门、区卫生健康部门、区级行业主管部门、区政府分管领导、区疫情防控指挥部指挥长等的层层审核,延误了复工复产时机,造成了不必要的资源浪费。针对这类问题,一些地方政府的实践提供了不错的参考经验,如江西省提供“帮办代办、特事特办、急事急办、容缺先办、复工备案掌上办”等服务并落实了容缺受理制度,极大地方便了服务对象,提高了行政审批效率,真正实现“放管服”改革的进一步深化。除此之外,还需进一步梳理和规范各行政机构的办事事项和办事指南,分梯式推进“一窗受理,集成服务”改革和“最多跑一次”标准化全覆盖。

(四)创新政府治理制度与促进政府社会良序互动

党的十九届五中全会明确指出,完善共建共治共享的社会治理制度,扎实推动共同富裕,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感,促进人的全面发展和社会全面进步[33]。从技术治理角度来讲,应主动拥抱信息技术时代,让大数据、云计算和区块链等新一代信息与通讯技术手段(ICT)为政府社会治理赋能,发挥其在数据共享、资源配置、诉求表达、风险评估等方面的作用,不断增强政府决策的科学性,提升社会治理的精准性与协同性。从人才队伍建设角度来讲,人是提升政府社会治理能力的核心要素,在实现治理人才年轻化、专业化和知识化的基础上,还需健全社会治理人员培养、准入、使用、待遇保障、考核评价和激励机制,真正破除人才流动、使用和发挥作用中的体制机制障碍,为人才参与社会治理“保驾护航”。从制度创新与发展角度来讲,针对治理实践中碎片化、随意化等问题,应转变政府职能、创新治理制度、细化治理措施、提升治理效能,以此激发社会治理的内在潜能与外在活力,实现政府与社会治理的良性互动和有机结合。