中美贸易战影响下的我国知识产权国际协调机制研究

王 雪,郑婷婷

(云南财经大学 法学院,云南 昆明 650021)

2018年爆发的“中美贸易战”聚焦中国政府是否控制或干预了美国企业在中国的运作并被要求将技术和知识产权转移给中国企业;是否通过并购美国企业的资产,从而获得前沿的技术、知识产权及实现大范围的技术转移;是否涉嫌通过网络窃取知识产权和商业秘密等问题。可见,“贸易战”的核心是知识产权的国际保护问题。本文以此为背景,对知识产权国际保护规则加以探讨,一窥发达国家与发展中国家在知识产权国际协调机制方面博弈的全豹,为当下我国如何维护相关规则献计献策。

一、“中美贸易战”的本质

“中美贸易战”的直接起因是美国政府认为我国高新技术的发展突破了两国技术领域差距的安全范围[1],从而对我国相关领域进行重点打压及贸易制裁,充斥着美国赤裸裸的单边主义色彩。

(一)美国单边主义一直存在

从历史上看,美国在知识产权方面的单边主义一直存在,并突出表现在以下两个条款:一是起源于《1962年贸易扩展法》 的 “301条款”[2]。该条款在不断地修改和扩充后①主要体现在美国《1974年贸易改革法》《1979年贸易协定法》 《1984年贸易与关税法》对“301条款”的修改和扩充。,最终在《1988年综合贸易与竞争法》中得以定型并新增了与知识产权有关的“特别301条款”。该条款适用于认定没有提供适当、有效的知识产权保护的国家[3]19-203,成为美国向其他国家发起调查的法律依据。早在1989年美国就开始利用“301条款”对我国发难,2020年美国再次将我国列入“优先观察国”名单。二是产生于1930年关税法中的“337条款”②337条款源于美国1922年关税法,该条款之后才被正式纳入1930年关税法。。在经过三次较大修正③现行337条款经过美国1974年《对外贸易法》、1988年《综合贸易与竞争法》以及1994年《乌拉圭回合协议法》三次较大的修改。后,这个原本只是单纯的关税法条款已成为规范对外贸易中知识产权侵权和不公平竞争行为的重要依据[4]3-8。该条款对进口货物的知识产权侵权判定方法与其国内不同[5],促进了美国对国外输入产品知识产权侵权问题的规制[4]3-8。2020年10月13日,美国国际贸易委员会依据“337条款”对我国TCL科技集团有限公司发起了调查。

(二)“中美贸易战”由美国单方挑起

“中美贸易战”从2018年3月爆发至2020年1月第一阶段经贸协议文本签署,主要进程见表1。“贸易战”源于美国的“301调查”,其通过加征关税使我国的出口商品承担了不合理、不公平的赋税,从而损害我国的出口贸易。在此“战役”中,我国虽然也采取了相应的反击措施,但目的是维护自身权益,而美国则是实实在在的“发起者”“挑动者”和“加害者”。

(三)“贸易战”的核心是知识产权

“中美贸易战”的历程表明,美国加征关税只是贸易保护主义的外部手段,对中国技术、创新领域的知识产权发起“301调查”才是焦点。这一点在2020年1月15日两国签署的第一阶段经贸协议(以下简称“中美经贸协议”)中得到了充分印证。在该协议中,知识产权和技术转让赫然置于第一章和第二章,对商业机密、药品相关知识产权、网络侵权、盗版和假冒行为、司法执行和程序以及履行期限和措施等都进行了详实规定。因此,有观点认为“贸易战”转向知识产权保护领域的主要原因是美国的反倾销等传统贸易救济措施已不能满足其打压“中国制造”的需要[6],而涉及的产业主要是高新技术领域,具有较强的市场进攻性[7];也有观点认为“贸易战”是美国用自己擅长的游戏规则试图打击中国竞争力以牵制中国发展,其本质是以保护知识产权为名行贸易保护之实[8]。笔者认为,从对知识产权制度建设的视角,“贸易战”是发展中国家与发达国家在知识产权国际规则话语权上的博弈。

表1 中美贸易争端的主要进程

二、“贸易战”对知识产权制度的影响

这场直击知识产权保护的“贸易战”,注定对知识产权国际规则和我国相关制度产生巨大影响。

(一)对知识产权国际协调制度的挑战

知识产权国际协调制度产生的初衷是为打破法律的地域性,促进各国知识产权制度协调发展,最终实现国际贸易的顺利进行。因此,它需要同时兼顾和满足发达国家和发展中国家的利益,但“中美贸易战”却与知识产权国际协调制度的初衷背道而驰。

1.机制转换更加灵活,增加了国际规则协调难度。对于工业产权国际规则,主要实现了两次机制转换。第一次转换是从《巴黎公约》到TRIPs协议的水平转换,水平转换是多边协议之间的一种转换形式[9]。众所周知,以《巴黎公约》为轴心的工业产权制度是源于1873年奥地利举办的维也纳国际博览会引发的科学家对知识产权制度地域性限制担忧的应对措施。 《巴黎公约》确立了国民待遇原则、独立性原则后,为解决专利、商标的国际重复申请问题[3]19-203,又分别产生了专利合作条约(简称PCT)、《马德里协定》及其议定书。至此,以《巴黎公约》为轴心的旨在加强国际协调的多边条约形成。到19世纪后期,知识产品的迅速发展使知识产权与国际贸易联系日趋紧密,以美国为代表的发达国家试图在多边谈判中加入知识产权议题,这引发了发展中国家乃至发达国家之间的普遍争议。然而,TRIPs协议通过给予过渡期等有益于发展中国家的条款,加之美国在磋商中对巴西、印度等发展中国家的“威逼利诱”[10]60-65,该协议最终得以通过并完成了从《巴黎公约》到TRIPs协议的第一次机制转换。这种水平机制转换仍保留了弱势谈判者即发展中国家一定的话语权和参与性,因此,此时的知识产权国际协调制度依旧立足于全球治理的视角,对发达国家与发展中国家的利益有一定的协调性。第二次机制转换是以美国的《反假冒贸易协定》①该协定规定了边境措施、民事执法、刑事执法和数字环境下的执法等知识产权保护执法措施。(简称ACTA)为代表的垂直转换。由于发达国家的利益并未在TRIPs协议中得到充分的表达,以美国为代表的发达国家又试图以自由协定、知识产权协定、投资协定等多边或诸边形式给予知识产权更高的保护标准,以推动第二次机制转换。由于不满TRIPs协议对知识产权保护的执行机制,再加上对仿制药品予以抵制的需要[10]60-65,从2008年1月至2010年10月,以美国为代表的11个发达经济体排除我国以及其他发展中国家的参与,私下进行了11轮谈判[3]19-203并最终形成主要涉及知识产权执法方面的ACTA,其订立的目的是提高知识产权执法水平,使发展中国家丧失根据国情选择适宜的知识产权保护模式的机会。可见,ACTA是以美国为代表的发达国家的产物,它完全排除了发展中国家的话语权。对我国而言,其在禁令救济、披露侵权信息等方面的规定对我国现有知识产权保护水平提出了严峻挑战[11]。综上,第二次机制转换的结果是直接排除发展中国家的参与,加大发达国家与发展中国家在知识产权制度与贸易方面的差距,为发达国家在多边组织之外实现其利益提供便利[10]60-65,至此,知识产权国际制度被“撕裂”。

然而,“中美贸易战”显然超越了水平转换和垂直转换机制,是一种对高速发展的国家(无论是发达国家还是发展中国家)进行的定点打击,为发达国家在多边组织之外实现利益提供了新路子,是一种赤裸裸的单边主义、霸权主义并进一步加大了知识产权国际制度协调的难度。

2.保护内容更加广泛,加大了发展中国家立法难度。《巴黎公约》明确了工业产权的保护对象,包括专利、实用新型、工业品外观设计、商标等8个方面[12]4-94。TRIPs协议在此基础上扩大了保护对象的范围,如在工业产权方面,TRIPs协议将“地理标志”和“未披露信息”纳入其保护范围,同时还增加了对限制性竞争行为的控制。因此,“中美贸易战”涉及了商业机密及保密商务信息、药品相关知识产权、盗版和假冒商品、网络侵权、国际合作、国际纠纷解决等内容,涵盖了当下知识产权保护的所有前沿问题,其保护内容的广度和高度都远远超越了发展中国家知识产权保护范围,加大了发展中国家立法难度。

3.“硬”法性质凸显,加大了发展中国家执法难度。在国际法的相关制度中,立法制定者与义务遵守者相同,只有遵守者自愿接受,该义务方能建立,并且其履行与实现也不借助任何强制性力量[13]102-111,因此,其常常表现为软法性质,如《巴黎公约》。然而,与《巴黎公约》相比,TRIPs协议增加了争端解决机制,并且强制其成员必须遵守并执行原有的《巴黎公约》 《伯尔尼公约》《罗马公约》 和《华盛顿公约》 等[12]4-94,这使得该协议的缔约者若不履行约定义务,则可能遭到报复。对于主要涉及知识产权执法的ACTA,它扩大了知识产权执法的适用范围,如成员国的司法当局对涉及侵权商品的经营者,不论其主观是否为恶意均得颁发禁止令②参见《反假冒贸易协定》第8条第1款规定。;另外,ACTA在临时措施和海关措施方面的执法水平也已提升,并且还增加了知识产权侵权的入罪情形③参见《反假冒贸易协定》第23条第1款规定。,规定了有关互联网侵权的责任承担以及破解技术措施的相关责任问题等[13]102-111。此次贸易战签署的《中美经贸协议》中就有对争端解决的专门规定,其中也涉及刑事执法的启动问题,如在侵犯商业秘密案件中,不再将发生的实际损失作为启动犯罪调查的前提条件,这与我国《刑法》中相关规定相比,不但扩大了适用刑事调查的范围,还降低了刑事执法的启动门槛,加大了执法的强度[14]。

总之,如果说以ACTA为代表的第二次机制转换意味着知识产权国际协调制度被“撕裂”,那么“中美贸易战”则意味着国际协调规则被“撕裂”的罅隙进一步扩大。作为发达国家突破多边组织实现其利益路径的探索,“中美贸易战”旨在加大发展中国家知识产权保护难度,遏制高新技术发展,扩大发达国家和发展中国家的差距。

那么,发展中国家是任凭国际规则被践踏乃至瓦解,还是理性回应并积极维护和推动国际规则寻求新的平衡点呢?答案显然是后者。一方面,经济全球化不可逆转,发展中国家只有依赖全球价值链体系才能谋求更多经济发展机会。同时,5G通讯、人工智能等科学技术催生的新业态、新产业和新模式无不与全球化的知识产权相关。世界各国都认识到,只有通过知识产权制度维护本国的技术、品牌等优势,才能将本国智力成果转化为实实在在的国家经济竞争力。另一方面,中美两个经济大国的贸易争端带来的影响已经引发全球经济动荡。 《全球贸易数据与展望》报告显示,2018年和2019年的全球贸易增长比预期明显放慢,世界经济形势呈现前所未有的不确定性。

(二)我国签署《中美经贸协议》的考量

我国作为“贸易战”的当事国,面对美国无中生有挑起的贸易战乃至整个过程中的出尔反尔都保持着充分的克制,坚持对不同问题、不同矛盾做不同处理,即对于事关我国根本利益的战略问题绝不妥协,对于经济利益竞争问题做到能谈则谈、能谈尽谈,不将其范围和严重程度扩大化。这是因为我国作为最大的发展中国家,应理性回应并积极维护和推动国际规则寻求新的平衡点,签订《中美经贸协议》正是履行国际义务的重要例证。另外,“贸易战”给我国经济发展也带来了严重冲击,如进出口规模下降、高新技术企业发展的国际环境面临恶化、全球产业链的发展空间受到直接压缩,而签订《中美经贸协议》有利于缓和高度对抗的紧张局势。我国正处于从知识产权主要消费国向知识产权主要产出国转型的关键时期,加强知识产权执法力度不仅是深化中美两国贸易合作的外在动力,更是实现我国创新驱动高质量发展的内在引擎[14]。

三、《中美经贸协议》在我国相关制度中的落实

《中美经贸协议》的签署不仅体现了我国维护国际规则的大国担当,也是我国经济发展的内在需求,但鉴于国际条约并不能当然适用于国内,还要依赖国内法才能落实协议中的相关内容,因此,借此契机完善我国相关立法是当务之急。

(一)《专利法》诸多具体制度的回应

新修订的《专利法》的许多内容与《中美经贸协议》保持一致,如回应了提高法定赔偿金、增加药品专利制度等。在药品研发和创制较为发达的国家,与药品有关的知识产权制度也更为完备。这些制度能够提高社会和市场主体的新药研发积极性并平衡仿制药品制造者与药品专利权人之间的利益[15]。与这些国家相比,我国新药研发能力还不足,市场中的药品专利权人较少,因此,我国与药品相关的知识产权制度还处于探索阶段。在《中美经贸协议》中,与药品相关的知识产权制度主要体现在以下四个方面:药品数据的保护、药品专利审查中的数据补充、药品专利链接制度和专利期限补偿制度。协议签订后,我国在《专利法》的修改中增设了药品专利期限补偿制度,尽管实践中有观点认为我国实际上并未做好应对药品研发企业滥用该制度的准备。

(二)有关商业秘密制度建设

商业秘密保护是《中美经贸协议》的重要内容,但我国没有专门保护商业秘密的法律,仅在《反不正当竞争法》中有所体现。2019年, 《反不正当竞争法》修改后增加了以电子侵入手段获取商业秘密的形式,进一步明确了侵犯商业秘密的情形和责任主体范围等内容。总体来看,我国的商业秘密保护制度与《中美经贸协议》的规定基本相符[16]21-30,但还有些内容需要细化,这是我国下一步的重要任务。

(三)关于知识产权网络侵权和电子商务平台规范

《中美经贸协议》对在线侵权规定平台经营者接到通知后需采取迅速下架的措施并免除善意通知人“误通知”的责任,同时,延长权利人收到反通知后采取相应措施的时间,但这项规定与我国现有制度完全相反[17]。除此之外,该协议还增加了吊销电子商务平台经营许可证的侵权责任类型,加重了电子商务平台对知识产权相关的注意义务[16]21-30,提高了知识产权保护要求。当下,我国电子商务迅猛发展,平台侵权行为频出,为优化电子商务营商环境、打破跨境商贸交易的桎梏,《民法典》及修订的知识产权立法对网络侵权的规定、《电子商务法》对电子商务平台的规范等都与此基本对接,仅存在进一步细化的问题。

另外,《中美经贸协议》中还规定了防止恶意注册商标的内容,而我国《商标法》在历次修订中都非常重视此内容,尽管修订时间(2019年)早于该协议的签署,但该法对防止恶意注册商标的规定与该协议目标是一致的。

四、我国知识产权保护发展的方向

作为“中美贸易战”第一阶段的磋商成果,《中美经贸协议》的签署对于我国及其他发展中国家都有着重要意义。尽管“贸易战”下一步的走势并不明朗,但该协议使我国乃至世界各国都至少明确了知识产权国际规则在保护内容、执法、司法等方面的发展方向。

(一)为我国“一带一路”倡议提供了发展契机

“一带一路”是我国在经济全球化背景下提出的合作模式[18],是从人类社会利益共同体的视角提出的新型合作倡议[19],具有包容性、平等性和互利性等特点。 “中美贸易战”不但使全球经济遭受重创,而且直击当下经济发展的知识产权要害,其目的就是要遏制其他国家的发展。因此,其他国家只有积极应对,加强知识产权合作,才能推动国际规则达到新的平衡点,这也正是我国“一带一路”倡议的重要内容。在技术方面,我国与沿线国家建立了高铁技术合作[20]248-347;在信息与政策交流方面,我国推动建设了中国特色新型智库[20]248-347与“智南针”平台;在专利方面,我国与柬埔寨在2017年达成了关于知识产权领域合作的谅解备忘录,约定在我国生效的发明创造只需在柬埔寨进行登记即可获得其法律保护[21];另外,2017年我国与世界知识产权组织签署了《关于加强“一带一路”知识产权政府间合作协议》①该协议共四条,涉及法律交流、能力建设、知识产权保护经验分享、人才培训合作、公共知识产权意识提升、合作比较研究、推广WIPO全球知识产权服务体系七方面的合作内容。。同时,我国在“一带一路”框架下还推动建立了跨地区执法协作机制[21]。至此,我国的“一带一路” 知识产权合作常态化机制初步建立[22]。当下,尽管美国在知识产权游戏规则方面仍然更具优势,但中国可以“一带一路”为契机积累知识产权国际规则话语权,以抵御发达国家对国际规则的蹂躏。

(二)加速实现我国知识产权领域法治化

在“中美贸易战”背景下,我国应明确发展方向,通过加强知识产权制度建设等措施来缓和两国之间的争端,以应对美国可能发起的新挑战[16]21-30。

1.立法上主动迎合国际知识产权制度要求。“中美贸易战”背景下,我国诸多立法都有效回应了《中美经贸协议》中的内容,但这仅仅是我国立法要兼容的一部分。就我国经济发展的需要及其他国际规则而言,我国还落实了诸多制度,如修订的《专利法》增加了局部外观设计保护,并将保护期限延长至15年。这些做法既符合国际上的通行规定,也满足我国企业“走出去”的发展需求。

2.执法上要兼顾国际国内新形势。相比于司法阶段,行政执法对权利人所提供的保护效率更高,与技术周期逐渐缩短的现状更吻合[23],是一个更易激发市场主体权利保护意识和创新力的有效途径。《中美经贸协议》在国际合作、边境执法合作等方面都有详实的规定和要求,这些规定和要求对我国执法工作带来了巨大挑战。为了应对国内、国际执法形势,我国在2018年对知识产权相关机构进行了合并和整合,知识产权执法工作基本得以协调。以此为基础,深化协调知识产权执法工作应成为加强我国知识产权保护的重要议题。

3.司法上要以此为契机,综合考量我国知识产权保护水平。实践中,各国(特别是发达国家)用司法途径给予知识产权保护的做法较为普遍[24]42-50。在知识产权国际协调制度单边主义加剧的趋势下,我国在司法上的协调措施要从国际视野与中国态度两方面综合考量[24]42-50。 “中美贸易战”背景下,我国已在商业秘密保护、电子商务等方面进行了探索。2020年6月,最高人民法院就《关于审理侵犯商业秘密纠纷民事案件应用法律若干问题的解释》公开征求意见,同时发布《关于审理涉电子商务平台知识产权纠纷案件的指导意见》和《关于涉网络知识产权侵权纠纷有关法律适用问题的批复》。这表明我国从司法上加大了对知识产权保护的探索,也有望以此为契机,综合考量我国知识产权保护水平,形成我国新时代知识产权保护标准。

五、结论

“中美贸易战”导致世界利益格局失衡,其实质是发展中国家与发达国家在知识产权国际规则话语权上的博弈。如果说从《巴黎公约》到TRIPs协议的第一次机制转换对发达国家与发展中国家的利益尚有一定协调的话,那么以ACTA为代表的第二次机制转换已将知识产权国际协调机制“撕裂”,而“中美贸易战”则使该机制被“撕裂”的罅隙进一步扩大。在经济全球化和科学技术快速发展的浪潮中,发展中国家应当共同探索和推动国际规则达到新的平衡点。作为“贸易战”的当事国以及最大的发展中国家,我国更应理性回应并积极作为。事实上,中美两国签订的《中美经贸协议》可以在一定程度上缓和世界经济紧张局势,也明确了知识产权国际规则在保护内容、执法、司法等方面的发展方向。在此背景下,我国一方面要落实相关承诺,完善国内有关知识产权法律制度并实现法治化;另一方面要通过“一带一路”倡议建立信息共享机制、增强各国之间的技术交流与合作,增强发展中国家的话语权,这是冲破“中美贸易战”桎梏的有效且需长期坚持的路径。