全球民航业扶持政策比较与对策建议

李 准， 许茂增

(1.重庆大学 经济与工商管理学院，重庆 400044；2.重庆机场集团 博士后科研工作站，重庆 401120；3.重庆交通大学 经济与管理学院，重庆 400074)

一、引言

新冠肺炎疫情的持续蔓延让社会几乎陷入停滞，全球经济受到严重冲击。各国为了防止疫情蔓延，严格限制出入境活动，航空公司首当其冲，被迫取消大量航班，我国民航业[1]和全球民航业[2-3]都遭受重创。民航局数据显示，2020年我国民航一季度旅客运输量同比下降53.9%，全行业累计亏损398.2亿元[4]，国际航空运输协会(IATA)预测显示，新冠肺炎疫情使全球航空业收入损失将达3140亿美元[5]。

李明业研究发现新冠肺炎疫情对航空公司影响巨大，我国航空公司亏损严重[6]。中国国航、南方航空和东方航空公司2020年一季度业绩报告显示，三家公司一季度分别亏损48.05亿元、52.62亿元和39.33亿元[7]。此外，黄伟的研究表明，我国机场也受到新冠肺炎疫情的严重冲击，机场营业收入剧减，导致现金流迅速枯竭，加大了经营风险及其他风险，同时，疫情严重影响了机场建设和行业生态[8]。

民航业在国民经济中发挥着重要作用。倪海云研究表明，民航业是美国经济的重要组成部分，对美国国民经济总产值的贡献高达8%，同时对就业、税收和客货运都有重要影响[9]。王剑雨和谢敏研究发现，民航业作为基础性产业，产生了较多的外部经济效益，其对第二产业具有较大的拉动作用，对第三产业具有较大的直接推动作用并对第二产业有较大的间接推动作用[10]。肖芸发现，民航业尤其是通用航空对旅游业发展有显著影响[11]。卜鹏楼进一步研究发现，通用航空也对经济增长贡献显著[12]。

徐敏比较飞机、铁路和长途汽车，发现飞机是疫情期间较安全的出行方式[13]。但是，面对新冠肺炎疫情的持续蔓延，麦肯锡的分析报告《Coronavirus: Airlines brace for severe turbulence》指出，全球航空客运市场最早要到2022年才能恢复至正常水平，新冠肺炎疫情对出行需求的冲击超出了911事件和2008年全球金融危机的总和，2020年民航业所遭受的损失为911事件造成损失的7倍[14]。

为了保民生，防止经济陷入深度衰退，各地政府都高度重视民航业，主要经济体专门对民航业伸出援手。本文归纳总结全球民航业扶持政策，从政策的广度、深度和力度三个方面对比分析，提出进一步提升我国民航业的对策建议。

二、新冠肺炎疫情对民航业的影响

民航业遭遇了二战后最为严重的危机。新冠肺炎疫情对民航业的冲击是全方位的，不仅使得航班量骤减，也重创航空公司，多家航空公司因现金流断裂而破产或寻求政府援助，进而使得民航从业人员面临巨大的失业风险，航空业上下游产业受到巨大波及。更为严重的是，全球供应链、产业链的中断使得旅游业和制造业等依赖民航业的产业损失惨重。

(一)民航业的特征

民航业除了具有准公共性和外部性等公认的特征外，王志永认为民航业的本质特征是强周期性和准金融性[15]。民航业的发展与经济周期密切相关，在经济繁荣时，民航业快速发展，航空公司大规模扩大机队，机场不断新建和改扩建，但在经济衰退时，民航业重新“洗牌”，航空公司不断兼并重组，有些航空公司破产倒闭。自改革开放之后，随着我国经济的高速增长，民航业持续快速发展[16]。不仅如此，当经济繁荣的时候，经济增长会刺激航空出行，而当经济衰退的时候，人们会减少航空出行等非必要需求。因此，航空需求的特点决定了民航业对经济增长有非常高的正弹性，从而使得民航业的波动大于经济周期的波动。

民航业是高投入、重资产、高负债的行业。2019年年报显示：国航共有客机694架，其中自有客机285架，占比41.1%；东航共有客机723架，其中自有客机261架，占比36.1%；南航共有客机848架，其中自有客机276架，占比仅为32.5%。国航、东航、南航其余大多数客机都是通过融资租赁和经营租赁方式引进运营，租赁客机占机队数量的六成以上。具体的客机数量和占比见表1。高投入和重资产导致民航业具有很高的资产负债率[17]，同时，航空公司使用美元等外汇购买航油和支付租赁飞机费用，因此民航业对汇率和利率都较为敏感。此外，为了应对国际油价波动风险，航空公司普遍会利用原油期货进行油价对冲。这些都表明民航业有准金融性。高财务杠杆又使得民航业的波动更加大于经济周期的波动。

(二)新冠肺炎疫情对民航运输生产的影响

2020年民航春运期间(1月10日—2月18日)累计旅客运输量3839万人次，与2019年春运相比，旅客运输量下降了47.5%。1月10日—22日，累计旅客运输量2505万人次，同比提升8.6%，但是从1月23日武汉封城之后，大量航班取消，民航整体客座率大幅下降，至2月18日，累计旅客运输量仅为1334万人次，同比下降73.4%，春运后半段平均客座率不足50%。

根据中国民航局的统计，2020年2月和3月的国内旅客运输量分别为728.8万人次和1459.4万人次，同比下降84.8%和69.2%。与往年相比，国内旅客运输量虽然仍有大幅下降，但正在逐步恢复。然而，受到国外新冠肺炎疫情仍在蔓延的影响，国际旅客运输量持续下降，从2月的105.2万人次下降至3月的55.2万人次，3月同比下降了90.9%。IATA数据显示，自新冠肺炎疫情暴发以来，欧洲和美国的航空旅行需求已下降90%以上。与2019年相比，亚洲地区3月的旅客运输量同比下降65.7%，北美洲下降48.9%，非洲与中东下降40%，加勒比海与印度洋地区下降38.3%，拉丁美洲下降37.8%。

(三)新冠肺炎疫情对航空公司的影响

面对新冠肺炎疫情在全球的持续蔓延，在旅客人数大幅下滑的情况下，全球航空公司航班停飞的情况不断加剧。根据不完全统计，包括阿联酋航空、中国香港快运在内的60多家航空公司全线停飞，新加坡航空、国泰航空、汉莎航空等著名航空公司停飞航班已超过95%。另外，70多家航空公司已停飞所有国际航线。

旅客运输量的大幅下降和航班的大面积停飞使得航空公司的营业收入暴跌。民航局披露，我国民航业一季度累计亏损398.2亿元，其中航空公司亏损336.2亿元。上市航空公司2020年一季报显示，南方航空亏损最多，亏损额高达52.62亿元，紧随其后的是中国国航和东方航空，亏损额分别为48.05亿元和39.33亿元。此外，山东航空亏损额为5.92亿元，春秋航空亏损额为2.27亿元，华夏航空亏损额为0.96亿元。受新冠肺炎疫情冲击，美国航空股股价大幅下跌，令巴菲特旗下的伯克希尔-哈撒韦公司损失惨重，巴菲特在股东大会上表示，已经清仓美国航空(AAL)、达美航空(DAL)、西南航空(LUV)和联合航空(UAL)四大航空股。IATA最新分析报告预测，新冠肺炎疫情将使全球航空公司2020年第二季度净亏损390亿美元，2020年全年的客运收入暴跌3140亿美元，同比下降55%。IATA此前曾预测航空公司2020年的营业损失为2520亿美元，低于最新预测，表明全球民航业的形势正在进一步恶化。

民航业具有的准金融性特征意味着航空公司具有较高的资产负债率，航空公司不需要通过高频次的飞行维持正常运营，受新冠肺炎疫情的冲击，营业收入的锐减以及巨大的成本支出迅速消耗了航空公司的现金流。根据IATA的预测，75%的航空公司所持有的现金无法维持3个月。如果得不到政府及时援助，航空公司将面临倒闭。欧洲最大的支线航空公司弗莱比航空(Flybe)宣布进入破产接管程序，成为新冠肺炎疫情后第一家倒下的航空公司，美国的两家支线航司Compass和Trans States紧随其后，相继宣布破产，2020年4月21日维珍澳洲申请破产托管。截至2020年4月底，已有美国、欧洲和澳大利亚等国的9家航空公司破产或申请破产保护。

(四)新冠肺炎疫情对航空产业链的影响

除了航空公司遭受新冠肺炎疫情重创外，处于航空产业链下游、为航空公司提供服务的机场也遭受严重冲击。自新冠肺炎疫情在全球蔓延以来，随着航空出行需求的大幅下降，为了降低运营成本，已有多家机场部分关闭或完全关闭。罗马钱皮诺国际机场(Rome Ciampino Airport)和巴黎奥利机场(Paris Orly airport)已暂时关闭，停止商业航班运营，新加坡樟宜机场(Changi Airport)和悉尼机场(Sydney Airport)关闭了部分航站楼和跑道。航班的骤减使得机场的航空收入和非航收入都大幅下降。由于机场的运营成本非常高，机场也承受了巨额亏损。

国际机场协会(ACI)2020年5月的分析报告预测，2020年全球旅客运输量将减少46亿人次，全球机场将减少974亿美元左右的收入[18]。其中，亚太地区和欧洲的机场遭受的冲击最为严重，旅客运输量预计分别减少17.97亿人次和14.16亿人次，机场总收入分别减少294亿美元和371亿美元；北美地区的机场遭受的损失仅次于亚太和欧洲，旅客运输量预计减少8.59亿人次，总收入减少164亿美元；中东地区、拉丁美洲与加勒比海地区、非洲的机场总收入，预计分别减少70亿美元、53亿美元、22亿美元，旅客运输量预计分别减少2.01亿人次、2.89亿人次、1.14亿人次。

此次新冠肺炎疫情严重打击了航空运输需求，使得处于航空产业链上游的飞机制造商和供应商也受到波及。工厂停工等原因，空中客车公司和波音公司取消了大量飞机订单。新冠肺炎疫情对加拿大飞机制造商庞巴迪公司的冲击更为严重，公司第一季度损失了8亿美元，为了增加急需的资金，庞巴迪公司将其CRJ商用航空业务出售。此外，航空需求的下降对航空产业链中的航空租赁、航空金融以及保险业等造成严重冲击，业务量出现断崖式下滑。作为资金密集型的准金融行业，民航业的危机如果传导至金融行业，将对银行和整个金融系统造成严重影响。

除了航空产业链相关产业，民航业还与很多产业息息相关，对很多产业的发展有非常重要的影响和带动作用。全球范围内，包括旅行和旅游业在内，约有6550万人的生计依赖航空业。根据IATA预测，如果全球对航空出行的限制超过3个月，全球民航业和相关行业将有2500万个工作机会受到威胁[19]。其中，亚太地区受到的影响最严重，有1120万个工作机会受到威胁；其次是欧洲，有560万个工作机会受到威胁；拉丁美洲、北美地区、非洲和中东地区紧随其后。

(五)民航业未来发展形势

民航业具有强周期性特征，民航业与全球GDP呈现一致走势，所以新冠肺炎疫情之后民航业的发展形势很大程度上取决于全球经济的发展。2003年非典(SARS)时期，全球经济在6个月之后立即得以复苏，但此次新冠肺炎对全球经济的冲击远远超过非典对经济的影响。路透社对250多名经济学家的调查研究表明，2020年世界上主要经济体的经济衰退程度较之前的预估更严重[20]。路透社5月份的最新调查显示，2020年全球经济预计将萎缩3.2%，最悲观的经济学家预计全球经济将萎缩6.0%。对于全球经济的预期复苏态势，如果新冠肺炎疫情不能得到有效控制，全球感染人数继续增加，人员和贸易流动继续中断，可能会出现很长一段时期内经济无法恢复，呈现L型复苏。最乐观的经济学家预计全球经济在暴跌之后会迅速回升，出现V型的强劲经济复苏。但是经济学家认为L型复苏和V型复苏的可能性都不大，大多数经济学家认为在经济急剧下降之后，需要逐步复苏，预计会出现U型或者钩型的经济复苏。此外，一部分经济学家认为，新冠肺炎疫情防控限制的逐步放宽会提振经济，但是随着企业破产潮不利影响的出现以及第二波疫情可能会再度来袭，全球经济可能会再度衰退，从而可能出现W型复苏。

在疫情防控新常态下，国内新冠肺炎疫情得以有效控制，使得国内航班逐步恢复，但国外新冠肺炎疫情的持续蔓延为全球民航业的恢复带来很大困难。如果全球新冠肺炎疫情趋于平稳或得到有效控制，IATA认为各个国家的国内航空市场在第三季度开始复苏，之后国际市场再逐步复苏，在这种情况下，直至2023年客运量才可能恢复至2019年的水平[21]。如果新冠肺炎疫情无法得到有效控制，甚至暴发第二波疫情，民航业的复苏将更推迟。

三、世界主要国家民航业扶持政策对比

(一)民航扶持政策的广度

全球部分国家和地区出台了扶持民航业的政策。GDP总量排名前两位的中国和美国出台了针对民航的扶持政策，新加坡、中国香港和澳大利亚等国家及地区也出台了规模庞大的民航扶持计划，因为民航对当地经济社会发展起着举足轻重的作用。另一大经济体欧盟及欧盟内的部分成员国也提出了相应的民航扶持方案。

泰国、卡塔尔和阿联酋等国家计划为民航业提供援助，韩国、俄罗斯等国家计划进一步追加对民航业的援助。但英国目前没有向民航业提供援助的计划，英国航空公司面临严峻困境，易捷航空(EasyJet)已停飞所有航班，支线航空公司弗莱比航空(Flybe)申请破产。日本等国当前的首要任务是抗击疫情和保民生，首先援助受疫情影响的家庭、贫困人口和中小微企业。

在已经公布民航扶持政策的国家和地区中，扶持的深度和力度存在差异，下面分别进行对比分析。

(二)民航扶持政策的深度

扶持政策的深度指的是各个国家和地区政府选择哪些对象进行扶持。各政府的扶持对象主要聚焦于航空公司(1)如无特殊说明，文中的航空公司特指客运航空公司。、机场、货运航空公司、机场商铺和业内员工。航空公司受疫情的冲击最严重，几乎受到世界主要国家和地区政府的扶持。中国大陆、中国香港、新加坡、澳大利亚、新西兰等国家和地区，减免了航空公司需要向机场与政府支付的起降费、停场费和航路费等各类费用。此外，中国大陆和挪威对维持国际客运航班的航空公司给予补贴，澳大利亚还特别对支线航空进行补助。与此不同，欧盟对航空公司放宽了机位使用率标准，美国选择直接给予航空公司资金补助和贷款担保。

航空公司作为国家重要的战略资产，政府会为本国的国家航空公司给予特别扶持。新加坡航空公司2020年3月27日宣布，为了募集资金，将发行总值53亿新元的附加股，以及通过配售97亿新元的10年期强制性可转换债券，新加坡政府控股的淡马锡公司承诺将按股权比例收购附加股及债券，并承诺购买所有未配售的附加股及债券，此外，淡马锡参股的星展银行将为新加坡航空提供一笔40亿新元的过渡性贷款。新西兰政府与瑞典和丹麦政府为新西兰航空公司与北欧航空公司提供贷款担保；德国、法国和意大利政府在必要之时会将本国重要的航空公司国有化，以防被别国公司恶意收购。除了上述之外，美国还专门对全球最重要飞机制造商之一的波音公司给予170亿美元援助。相比之下，对于另一飞机制造商——空中客车公司，法国等欧盟国家目前没有相关扶持措施。

我国关于机场的政策主要是为了提升航空客货运的服务质量和服务效率，并无太多针对机场的扶持政策。美国、新加坡和挪威对机场采取了不同的援助措施，美国直接提供资金，新加坡机场可以延后支付机场证书和营运执照费，挪威则对机场所有的生产运营损失进行补偿。除此之外，美国还特别对通用机场给予补助，我国也对包含通用机场在内的通用航空进行补贴并争取投保优惠。

关注航空货运的主要有中国、美国和新加坡。我国为应对疫情期间凸现的航空货运能力不足的问题，对国际货运航线给予政策支持，并且鼓励航空公司“客改货”，美国直接给予货运航空公司资金援助，新加坡返还所有货运航班10%的起降费，以此保障防疫物资的正常运输。

除了客货运航空公司和机场，中国大陆、中国香港、美国和新加坡也有针对机场物业承租商与业内员工的扶持政策，给予承租商一定的租金减免，补贴从业人员工资，帮助企业尽量不裁员。

(三)民航扶持政策的力度

中国香港特别行政区政府推出的民航扶持措施总值10亿港元(1.3亿美元)；新加坡推出的升级版民航业援助配套方案总值3.5亿新元(2.5亿美元)；澳大利亚的扶持方案总值约10.15亿澳元(6.1亿美元)，其中7.15亿澳元(4.3亿美元)为减免航空公司税费，3亿澳元(1.8亿美元)援助支线航空；新西兰推出的一揽子民航扶持方案总值6亿新西兰元(3.5亿美元)，还为新西兰航空公司提供9亿新西兰元(5.25亿美元)贷款。

美国对民航业的扶持力度最大，金额超过700亿美元，遥遥领先其他国家和地区，仅对航空公司的扶持就达600亿美元，而对波音公司的援助并不在其中，单独为波音公司提供170亿美元财务援助。美国在援助的同时会附加一定的限制条件和要求，例如不得裁员、限制高管薪酬、维持一定运营服务水平等。政府加强了对民航业的监督，增强了对民航业的控制力，倒逼民航企业提升治理能力。

中国主要对航空公司进行扶持，免征民航发展基金，免收停场费并降低起降费、航路费和航油差价，同时对维持国际航班的航空公司给予现金支持。另外，给予航空货运、机场和通用航空政策扶持，对租赁机场物业的承租商给予租金减免。

我国扶持对象广泛，从客货运航空公司、机场、通用航空到物业承租者和业内员工，几乎涉及行业内的所有相关主体，主要以税费减免为主。相较于其他国家和地区而言，我国仍需加大对民航业各企业的扶持力度以及增加扶持方式。

四、扶持民航业发展的对策建议

全球疫情现在仍没有得到有效控制，有些国家和地区进一步加强了出入境限制，对民航业无疑是雪上加霜。民航业的停摆使得航空公司的现金流储备急速枯竭，航班量的骤减也极大影响了机场的收入。为了救助民航业，中美及部分国家和地区相继颁布了扶持政策。通过与其他国家的扶持措施相比较，看到了我们的长处与优势，更发现了问题与不足。本文分别从国家、民航产业链、民航业和民航企业四个层面提出对策建议。

(一)高度重视民航复工复产，维护全球供应链稳定

疫情对经济全球化和全球贸易造成严重冲击。疫情暴发以来的实践证明航空货运模式灵活多样、可以快速直达，在稳定全球供应链和维护中国在全球产业链地位等方面发挥了重要作用。现有研究表明，新冠肺炎病毒可能长期存在，新冠肺炎疫情很难在短期内结束，民航业在很长一段时期内难以摆脱困境。新加坡、法国等国家都将民航企业视为本国重要的战略资产予以保护和救助，建议我国应高度重视并提升民航的战略作用，加大对民航业的扶持力度。

(二)着力打造民航整体产业链，扶持上下游全链企业

对于航空公司而言，建议增加银行授信以保证航空公司现金流稳定，对于经营困难的民营航空公司，可适当给予资金补贴等支持；对于直接保障航空公司运营的机场而言，航班量的大幅下降以及对航空公司应付费用的减免极大降低了机场收益，建议加大对机场的扶持力度，对机场损失给予补贴；对于航空货运而言，建议大力发展货机租赁产业，整合优化航空物流资源，提升货运能力；对于航空引致产业而言，建议增加资金支持，守护这些企业生存，同时，企业也应快速响应，推出新的产品，例如航空公司和旅行社应整合资源，共同重新设计、调整后疫情时代的旅游产品。此外，应该引导鼓励民航上下游企业通过交叉持股等方式建立风险分担、利益共享机制，共同做大做强航空产业。

(三)推进民航产业优化升级，提升民航业竞争力

为了应对新冠肺炎疫情挑战，实现后疫情时代经济社会的高质量发展，国家正在加快推进“新基建”。随着数字经济时代的到来，应该积极支持引导5G、人工智能和区块链等高新技术在民航业的应用，将民航拥有的宝贵数据转化为民航业发展的新动能，打造智慧机场和智慧民航。同时，积极推进民航与其他行业的协同融合，培育新业态，提升民航业在国民经济和社会发展中的地位。

(四)加快民航体制机制改革创新，增强企业内生动力

新冠肺炎疫情暴露出企业管理中存在很多深层次问题，民航企业进行改革创新是实现民航可持续发展的根本之道。一方面，建议加快推进民航企业混合所有制改革，支持引导民营企业和社会资本进入民航业，提高市场化程度，提升全行业治理体系和治理能力现代化水平；另一方面，民航企业应增强科技创新能力，通过新技术、新方法的应用，提高运营效率，降低运营成本，提升服务质量。