兼顾公益性的城际公共交通运营补贴测算方法

王亦乐， 王月杏， 张雨桐， 杨 静， 毛保华

(1.北京建筑大学 土木与交通工程学院， 北京 100044； 2.北京交通大学 交通运输学院， 北京 100044)

城市群地区城际间公共交通系统是在我国区域经济快速发展、城市化进程加速推进的背景下发展起来的一种客运创新形式。目前，国内外对城市群地区城际公共交通财政补贴问题的研究较少，但是城际公共交通和城市内公共交通存在一定的共通之处，且国内外关于城市公交系统运营补贴问题的研究已经比较成熟，因此在研究城市群地区城际公共交通运营补贴时可以借鉴相应的方法。相关的研究成果主要涉及2个问题，分别为公共交通财政补贴影响因素和测算方法。既有研究提出城际公交财政补贴主要受城市群经济发展水平、城际公交线路运营成本、城际公交票价、城际公交客流量等因素影响[1-3]。还有学者通过分析运输成本、竞争因素、运输需求、居民支付能力和选择及政府管制等因素，探讨了如何制定合理的城际公交票价问题[4]。现有对公交补贴测算方法的研究主要集中于合理报酬法、盈亏平衡法、对亏损按比例补贴、按客运周转量补贴4种城市公交补贴测算方法。合理报酬法是政府进行财政补贴，使企业利润达到行业合理回报率，对企业来说较为理想，但政府财政压力大[5]；盈亏平衡法是政府对企业亏损进行全额补贴，是我国普遍采用的方法，操作简单，但对企业起不到激励作用[6]；对亏损按比例补贴指政府只补贴亏损额的一部分，一定程度上减轻了政府的财政负担，但补贴比例难以确定[7]；按客运周转量补贴是指对单位客运周转量进行补贴，但实际操作难度大[8]。部分学者对现有公交补贴方式进行了改进，王永胜等[9]通过核算全分摊公交成本，提出一种明确划分不同地区政府公交补贴责任的新方法。张晓峰等[10]引入乘客满意度指标，建立基于乘客满意度的公交财政补贴测算模型。

不难看出，国内外对于公交补贴问题的研究大都集中于单个城市范围，对于城际客运系统的研究相对较少，对于不同来源补贴的研究也较少关注各地方政府间具体补贴职责的划分。另外，在实际运营中，目前我国各市大多采用对运营亏损按境内线路长度占总长度的比例 (如武咸城际铁路)或客流量占全线客流的比例(如广佛城际轨道交通线)进行分摊的方法，显然不够科学。因此，开展可兼顾公益性的城市群地区城际公共交通运营补贴策略的研究，对于推动我国城市群地区公共交通服务质量的提高以及不同社会经济发展水平地区之间的协作具有重要的现实意义。本文从城市社会经济发展水平角度研究了城市群地区城际公共交通运营补贴方法，对城际公共交通为不同社会经济发展水平地区带来的公益性进行量化评估，提出一种兼顾公益性的城际公共交通运营补贴分担比例测算方法，为城市群地区城际公共交通运营补贴责任划分提供新思路。

1 城际公共交通运营补贴分担比例影响因素分析

目前我国城际公共交通运营补贴方法通常只采用单个指标来测算各地政府分担的补贴额，如各地区境内投资占总投资比例、线路长度比例、客运量比例等，缺乏对公共交通带来的社会效益和公益性的兼顾，显然不够科学。因此，本文选取3类指标：运营类指标、社会类指标、公共交通外部性效益类指标，以全面、公正、定量地评估城际公共交通运营对不同城市经济发展与社会运行的贡献。

1.1 运营类指标

1.1.1 线路客运强度比例

线路客运强度是公共交通运营类的指标，为线路客运量与线路运营长度之比，反映线路单位长度上的载客量，能够在一定程度上体现线路的运营效率，同时也是决定票款收入最重要的因素[11]。城际公共交通线路跨越多个城市，各城市境内部分线路的客运强度能很好地体现线路利用率的高低。客运强度大、线路利用率高的城市，其境内线路能创造更多的经济收益，该城市从城际公共交通修建中获益更大，理应负担更多的补贴额；相比之下，客运强度小、线路利用率低的城市，对城际公共交通的公益性贡献相对较少，城际公共交通的修建给该城市带来的经济效益相对较少，因此该城市负担的补贴额可酌情减少。综上，线路客运强度比例是影响补贴额分担比例的重要凭据。

1.1.2 平均运距比例

平均运距是城市轨道交通主要的运营指标，指乘客乘坐一次车的平均距离，即客运周转量与客运量之比。一般来说，平均运距主要受线路类型和线路长度的影响，这一点在城际公共交通线路中体现得尤为明显。境内线路长度占比较大的城市，乘客的平均运距也相对较大。基于此，平均运距比例在确定公交补贴额分担比例上发挥着重要作用，与公共交通运营绩效联系紧密，在划分各地政府公交补贴责任时，应予以重点关注。

1.2 社会类指标

1.2.1 地区国内生产总值比例

从城市群区域经济发展水平的角度来看，城市群地区公共交通财政补贴与城市群地区的经济发展水平有着密切关系。经济发展水平较高的城市，政府财政富足，可支配资金充裕，可酌情多承担一部分公共交通补贴额；经济相对不发达的城市，政府财政负担本身就较大，若再负担更多的补贴额，会进一步加大政府财政压力，形成恶性循环，不利于城市经济的发展和城际公共交通的正常运行。在划分城市群地区各市公交补贴责任时，将地区国内生产总值比例纳入考虑范围之中，可以更好地协调各地政府对于公共交通运营的权限，在一定程度上减轻经济水平较低城市政府的财政负担压力，促进城市群地区的区域协调与可持续发展。

1.2.2 常住人口比例

城市常住人口属于公共交通成本收入的外部影响因素，虽然影响效果相较其他因素并不显著，但是常住人口与城市规模密切相关，常住人口多的城市规模相对较大、城市发展快、吸引力强，城际公共交通的建设会萌生出更多的客流需求，更多乘客选择城际公共交通出行，对城际公共交通的运行和发展起到积极作用。因此，在确定各城市运营补贴额分担比例时，常住人口比例也要纳入考虑范畴之内，虽然其产生的影响并不显著，但它进一步完善了现有的公交财政补贴测算指标体系，使政府在确定补贴额分担比例时考虑更加全面，补贴责任的划分也更加合理。

1.3 公共交通外部性效益类指标

1.3.1 沿线土地、房地产价格增值比例

城际轨道交通的修建使城市群地区内各城市间沟通更加频繁，也带动了沿线经济的发展，对沿线土地、房地产价格有显著影响。沿线土地、房地产的升值是城际公共交通正外部性的重要体现[12]。公共交通补贴的最终目标就是在维系公交运营企业正常运行的基础上，充分发挥公共交通的公益性和正外部性，实现社会福利最大化[13]。目前我国城市群地区常采用单一指标(如境内投资占总投资比例、线路长度比例、客运量比例等)来确定各城市补贴额分担比例，缺少对公益性和正外部性的量化评估。加入沿线土地、房地产价格增值比例这个指标，不仅能更好地贴合公交补贴的最终目标，将更多关注点放在公共交通带来的正外部性效益上，也能调整目前城市群地区各城市补贴额的分担比例，建立更加科学、规范的城市群地区公共交通补贴机制。

1.3.2 地区经济增幅比例

城际公共交通的建设带动了沿线经济的发展，进而也推动了整个城市经济的发展，地区经济增幅是沿线土地、房地产价格升值的延伸。随着城际公共交通线路的开通，各城市的经济发展水平得到了不同程度的提升。经济发展水平相对提升较多的城市，城际公共交通对该城市经济增量提升贡献更大，该城市从中获益更多。各城市经济增幅比例在一定程度上影响了城际公共交通运营补贴额分担比例的确定，体现的是公共交通服务在城市群地区各城市间的公益性差异。

2 城际公共交通运营补贴分担比例测算

基于对城际公共交通运营补贴分担比例影响因素的分析，结合城市群地区城际公共交通的特点，本文运用层次分析法进行评价模型的构建，计算确定各指标在城际公共交通运营补贴分担比例影响因素问题中所占的比重。

2.1 城际公共交通运营补贴分担比例影响因素评价模型构建

图1 城际公共交通运营补贴额分担比例影响因素的层次结构Fig.1 Hierarchical structure of factors affecting the share of subsidies for intercity public transportation

将城际公共交通运营补贴额分担比例影响因素建立层次结构，如图1所示。针对该问题层次结构中的各元素，采用专家打分法，随机抽取本专业内5名专家，按照重要性等级1-9的标度，对各层元素进行相互比较。为避免个人主观因素带来的影响，最终将5名专家打分结果的平均值作为最终打分结果。以判断矩阵A-B为例，排序结果见表1，其中ω为Bi-A的判断矩阵的权重，∑Bi为Bi各因素之间的相对重要性之和。根据得到的层次单排序结果，计算方案层C中各元素对目标层A的贡献权重ω，结果见表2。经检验，层次单排序和层次总排序的一致性均得到满足[14]。由表2可知，线路客运强度比例(0.487 9)是影响城际公共交通运营补贴分摊比例最重要的因素，这也是目前城际公共交通线路确定运营补贴分担比例时常采用的指标。其次是沿线土地、房地产价格增值比例(0.203 4)，这是城际公共交通外部性的重要体现，但是目前采用的运营补贴分担比例测算方法中缺乏对正外部性效益的考量。平均运距比例(0.162 6)对公共交通收入影响较为显著，主要反映了公共交通运营绩效。相较之下，地区国内生产总值比例(0.079 3)、地区经济增幅比例(0.050 9)、常住人口比例(0.015 9)对确定运营补贴额分担比例影响不大。在考虑城际公共交通运营补贴问题时，将这些因素纳入评估范畴，借此合理调整城际公共交通补贴额的分担比例。

表1 判断矩阵A-B

表2 各因素层次计算及总排序

2.2 城际公共交通运营补贴分担比例测算公式

基于上述对城际公共交通运营补贴分担比例影响因素的分析及权重计算，构建的城际公共交通运营补贴分担比例计算式为：

θ=α1P′+α2l′av+α3G′+α4ρ′+
α5f′increase+α6E′increase

(1)

式中：θ为2个城市补贴额分担之比；P′为2个城市境内线路客运强度之比；l′av为2个城市境内线路平均运距之比；G′为2个城市地区国内生产总值之比；ρ′为2个城市常住人口之比；f′increase为2个城市境内城际公共交通线路沿线土地、房地产价格增值之比；E′increase为2个城市城际公共交通修建前后地区经济增幅之比；α1、α2、α3、α4、α5、α6分别为因素C1～C6所占的权重。

根据层次分析法得到的结果，取α1=0.487 9、α2=0.162 6、α3=0.079 3、α4=0.015 9、α5=0.203 4、α6=0.050 9。

3 案例分析

为验证本文研究的城际公共交通运营补贴分担比例测算方法的实用性和可操作性，以广佛城际轨道交通线为例，测算广州、佛山地区各自应承担的公交补贴额，并对得到的公交补贴结果进行分析。广佛城际轨道交通线基本数据见表3、表4[15]。

表3 广州、佛山基本数据

将本文测算方法结果与传统的公交补贴方法进行对比，计算合理报酬法、盈亏平衡法、对亏损按比例补贴、按客运周转量补贴4种城市传统公交补贴方法和本文方法得出的补贴结果(表5)。根据本文测算方法，综合考虑线路客运强度、平均运距、地区国内生产总值、常住人口、沿线土地房地产价格增值、地区经济增幅后，调整广州、佛山2个城市公交补贴额分担比例为1.347 9，低于4种传统城市公交补贴方法测算得到的比例值。佛山需承担的补贴额相对更少，当地政府的财政压力减轻，有助于与广州更好地协调公共交通运营工作，实现优势互补，推动城市群地区的可持续发展。

表4 广佛城际轨道交通线站间距长度

表5 4种城市公交补贴方法下的补贴分担量

此外，对比传统补贴方法可以看出，在本文测算的补贴额分担比例下，按客运周转量补贴方式计算得到的补贴额变化在4种方法中最为明显，由表5可知，以原有分担比例计算得到的2个城市补贴额的差值高达3.206 9亿元，补贴比例调整后，测算得到佛山补贴额为4.689 2亿元，广州补贴额为3.478 9亿元，2个城市补贴额差值仅有1.210 3亿元，为4种补贴方法下2个城市补贴额差值最小的。由此看来，该公交补贴比例测算方法对按客运周转量补贴方式改善效果最好。这是地区经济发展水平和正外部性效益指标共同影响的结果，各因素权重不同，相互制衡，经过更加全面、公正地考量，最终得到的结果虽然仍为佛山市需承担更多补贴额，但公交补贴额分担比例相较之前明显更加科学、合理。

4 结论

城市群地区公共交通运营补贴问题涉及多个主体，补贴额的测算不仅与运营成本、收入和绩效考核指标的完成情况有关，还涉及各城市经济水平差异、城际公共交通给各城市带来的正外部性效益差异等。本文突破传统单主体条件下城市公共交通服务补贴思想的局限，在传统的合理报酬法、盈亏平衡法、对亏损按比例补贴、按客运周转量补贴4种方法的基础上，提出兼顾公益性的新型补贴方法，体现了获益者支付补贴的基本原理，增强了城市群地区城市间公共交通运营补贴分担的合理性，为城际公共交通实际运营中财政补贴的测算提供参考。

城市群地区公共交通运营补贴问题涉及的因素众多，本文设计的公交补贴分担比例测算方法相对简单，一定程度上实现了对公益性的兼顾，但考量正外部性效益时偏重于经济效益，缺乏对城际公共交通带来的社会效益的量化评估。因此，建立更为全面的基于区域公益性差异的跨城市公共交通运营补贴测算模型，是后续研究的重点。