立法防治港口船舶污染物

石艳虹 阴冠平 熊良敏

2021年3月26日，《舟山市港口船舶污染物管理条例》经浙江省十三届人大常委会第二十八次会议批准通过，将于2021年7月1日施行。条例为国内首部规范港口船舶污染物管理的地方性法规，填补了上位法空白，为港口船舶污染物“海陆无缝交接”提供了明确的法律依据。

营造法治化港口船舶污染物管理环境

一艘艘巨轮停泊、起航，无人集卡车往返穿梭，集装箱升降腾挪……这是舟山港口日常的繁忙景象。

城以港兴，港为城用，舟山依港而建，地处南北海运大通道和长江黄金水道交汇处，港口吞吐量逐年增加，2020年货物吞吐量达5.7亿吨，进出港域各类船舶约80万艘次，港口成为了城市的重要组成部分。

港口巨变发展的同时，也带来“成长中的烦恼”，港口船舶污染物产生量一直较高，2020年约20万吨，主要为含油污水、船舶垃圾、生活污水等。经监测，舟山近岸海域水质不佳，劣四类占比较大。

港口内的生态环境和污染防治情况直接影响城市的品质和人民群众的生产、生活。舟山较早探索港口船舶污染物转运处置，2017年即推出转运及处置联单制度，管理能力明显提升，但仍然存在一些亟待解决的突出问题。 比如，部门监管职责不明晰，污染物收集设施缺乏，收集、贮存、运输、利用、处置等环节监管体系不完善等等。 针对上述问题，从制度层面明晰部门职责、严格全过程管控、完善监管体系尤为迫切和必要。

2020年，《舟山市港口船舶污染物管理条例》列入年度立法计划。条例由市生态环境局起草，2020年6月完成草案。市七届人大常委会进行两次审议，并于当年12月30日在市七届人大常委会第三十七次会议上表决通过。

“通过立法，推动舟山港域船舶污染物防治，助力打好污染防治攻坚战，推动海洋生态文明建设。”舟山市人大法制委主任委员郑耿德说。

据介绍，条例共分六章四十二条，包括总则、分类管理、转移处置、保障措施、法律责任及附则，对船舶污染物从产生、排放、接收和相应的运输、贮存、处置等各环节进行梳理并作出相应规定，为打造港口船舶污染物全过程全链条闭环管理提供了明确的法律依据。

厘清政府和相关部门职责

船舶污染物的排放、接收、转移以及相关处置基本上是在港口内进行。上位法对船舶在海上的作业行为已有较为明确的规范，所以条例的适用范围确定为舟山港口内，包括水域和陆域。条例还进一步明确了船舶污染物为“船舶及其有关作业活动产生的可能对环境造成污染损害的物质，包括船舶垃圾、生活污水、含油污水、残油（油泥）、含有毒有害液体物质污水、废气、噪声等”。

条例厘清了政府和相关部门的职责，明确责任主体，强化监督管理，规定“市、县（区）人民政府应当加强对船舶污染物管理工作的领导，建立船舶污染物管理协调机制，研究解决船舶污染物管理中的重大问题”。“生态环境行政主管部门对生态环境保护工作实施统一监督管理，负责对船舶污染物中危险废物的转移处置的监督管理。”

同时，条例明确了港口、渔业行政主管部门和海事管理机构在船舶污染物监督管理方面的具体职责，并要求发展和改革等部门，按照各自职责做好船舶污染物监督管理的相关工作。

创设性明确污染物转移处置的联单制度

2020年10月15日一早，舟山市定海舟牛港口服务有限公司在中海油舟山石化4号码头，为“松台山718”轮接收船舶垃圾。舟山港口船舶水污染物联合监管信息平台为本次作业生成了舟山市首张船舶水污染物电子联单，标志着船舶水污染物联合监管制度向无纸化迈进。

据了解，船舶污染物在接收转运处置环节中，由于涉及监管部门众多，一直存在监管不连续、信息不互通、处置不覆盖等问题，极易造成环境二次污染。为有效破解监管难题，舟山在2017年探索推出船舶污染物接收转运处置联单制度，并于2020年全面提升船舶水污染物联合监管制度信息化水平，完善船舶水污染物闭环监管体系，实现了船舶污染物接收转运处置过程的无缝和闭环监管，有效地堵住了偷排和二次污染漏洞。

条例将联单制度作为重要的创设性制度，围绕船舶水污染物接收单位接收作业、污染物转移单位转移作业、危险废物处置单位处置作业这三个关键环节，规定在三个环节中均需要填写并运行联单，实行海事、环保、环卫等多部门联合监管，填补陆海交接这一薄弱环节。联单数据监管部门共享。对未按相关规定填写并运行联单的，条例也针对不同情形和主体规定了相应罚则。

“解决了接收环节监管盲区问题，形成港口船舶污染物全过程全链条闭环管理。”市生态环境局副调研员余才斌说，海洋污染物处置的最大难题在于产生在海上，利用处置在岸上，海、陆各有完善的法律体系，但海陆交接为空白地带，上位法欠缺，管理有漏洞，条例做了“补齐”。

市港航局、舟山海事局相关负责人也表示，条例相应罚则解决了交接环节违规行为难处罚的尴尬，为执法提供了有力的法律支撑。

“这是好事，大好事！”听闻条例通过，舟山麦哲伦环保科技有限公司副总经理傅洪国叫好。该公司已引进国际顶尖技术在六横建厂，投身油泥、残油无害化處置利用。傅洪国认为，条例可有效推动港口船舶污染物处置规范化。他建议条例施行后加大执法力度。■