全过程监督 扎紧“钱袋子”

赵晓思

加强对政府投资项目的监督管理，是人大财经监督履职的关键着力点。2014年起，杭州市人大施行《杭州市政府重大投资项目监督暂行办法》（以下简称《办法》），从制度上确立了市人大常委会对2亿元以上政府重大投资项目的审议机制，逐步探索形成了“一主线两维度三协同”的政府投资项目监督模式。按照这一模式，如何进行监督，成效如何？本期前沿视点特邀相关人大工作者进行介绍和解读。

探索形成“一主线两维度三协同”监督模式

□近年来，随着政府重大投资项目的数量不断增多，规模不断扩大，预算不断增长，群众和人大代表对政府重大投资项目的关注度以及行使知情权、参与权、监督权的呼声也越来越强烈。杭州人大如何加强对政府重大投资项目的监督？

■施行《办法》，确立相关制度以后，市人大常委会经过七年的实践探索，逐渐形成了“一主线两维度三协同”的政府投资项目监督模式，即“前瞻后顾”链成全过程监督一条主线、“纵横交错”联动监督拓展两个维度、三大协同打好监督“组合拳”，在履行人大重大事项决定权和监督权方面做了有益尝试，发挥了有效作用。

□如何链成全过程监督一条主线？

■牢牢抓住事前审查关。每年分1月、8月两批次报送政府重大投资项目计划提交市人大常委会审议，对提交的项目要求可行性研究报告已批复，从源头上把控项目实施的必要性、可行性。审查以第三方审、财经委审、常委会审的三级联审方式开展，对建设周期、资金安排、可研论证、建设规模等内容进行重点审查。在中央进一步强调规范地方政府债务管理背景下，进一步突出项目资金来源的审查，切实防范项目债务风险。

时时盯住事中进程关。通过线上线下相結合的方式进行跟踪监督。每季度线上填报进度综合报表，分析当年开工率、投资完成率、资金拨付率等进度指标，全面掌握项目的建设进度、计划执行、资金拨付等整体情况。对线上筛查出的进度滞后项目，有针对性地通过实地调研、定期随访等形式开展线下重点跟踪，协调问题解决，推动项目进展。

紧紧守住事后管理关。将常委会审议意见、过程监督中实时反映出的情况、管理过程中存在的问题等，分节点、分项目、分类型反馈市政府及相关部门，要求及时研究落实。2020年首次联合市审计局开展专项审计，对人大审议意见落实进行回头看。结合国有资产监管工作，推进项目完工后的资产管理，督促办理资产交付和移交手续。探索与市财政局联合开展项目绩效评价，提高公共资产使用绩效。

□两维度是指哪两个方面？

■横向联动政府相关部门。年初确定项目时，要求市发改委与市财政局联合编制年度政府投资预算草案，实现政府投资项目年度计划与财政年度预算资金安排的有效衔接和匹配。项目审议过程中，在建设标准、估算投资、资金拼盘、用地指标等方面，确保与发改、建设、财政、规资等部门及时沟通，征询意见建议。项目推进过程中，推动政府相关部门建立有效的决策、协调、推进机制，形成解决问题的快速响应通道。

纵向联动项目主管部门。与项目主管部门建立“点对点”联系，督促主管部门对项目负主体责任，按规定程序完成项目审批，加强项目过程管理。同时，积极发挥人大服务助推作用，在项目推进过程中出现进度滞后、协调不力等情况时，及时提醒项目主管部门关注和重视，必要时协助召集相关审批管理部门共同商讨解决方案。对于承担项目较多较集中的建设主体，实地调研项目具体情况，定期召集座谈听取情况汇报，推动项目加快进度。

□如何通过三大协同打好监督“组合拳”？

■“专业机构+专业代表”相协同。针对性地引入两家第三方机构，分别从项目可行性、必要性、规范性以及项目投资、规模的合理合规性两方面，对项目进行初始评估。同时，发挥专业代表优势，将项目按照功能划分类别，利用市人大专业代表小组和微信群等渠道，分类征求相关领域的人大代表和专门工委的意见建议。

“联报联审+边督边改”相协同。2019年起，市人大常委会财经工委联合市发改委探索建立“联报联审”制度，每季度末由建设单位同时向财经工委和市发改委上报项目进度情况报表，市发改委结合日常工作掌握的项目进展情况进行初审，财经委结合财政预算资金拨付使用情况进行复审。对进度滞后的项目重点剖析原因，溯源出前期管理中存在的审议意见未重视落实、前期论证不足、未能按批准的建设内容开展项目建设等问题，并及时反馈，在项目实施过程中“边督边改”，以督促改，提升项目管理成效。

“专题督查+专项审计”相协同。结合市委中心工作和民生需求，适时组织部分常委会委员和市人大代表，通过点面结合的形式开展专题督查。2018年开展了地铁和亚运会项目专题督查，2020年对市建委等4家项目较多的建设主体开展专题督查。2020年，联合市审计局对杭州市33个建设主管部门、重点对7个建设主体，针对政府重大投资项目是否按程序报经市人大常委会审议，项目程序管理、竣工决算、资产管理等情况开展了专项审计。

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□经过七年的探索实践，该监督模式发挥了哪些作用？

■计划执行更具刚性。年度计划内的项目当年开工率，从2014年的36%提高到2020年83%，项目计划实施刚性显著提高;年度投资计划完成率，从2017年的72%提高到2020年的84%，投资计划完成情况逐年提升。有效确保了我市国民经济和社会发展计划实施、投资计划完成和财政资金使用绩效。

决策程序更加规范。通过人大监督推动杭州市政府及相关部门进一步规范项目决策程序，2018年出台了《杭州市政府投资项目前期生成决策机制实施办法》，明确政府投资项目实行储备管理制度，对未入库项目不予立项。立项过程中，市政府在项目列入前期计划和建设计划之前，进行两次专题研究，对项目建设标准、估算投资、资金拼盘、用地指标等问题集中研究决策。

资金确认更加严谨。确定了不同出资主体分类强化对项目资金的确认程序：对财政出资项目，严格落实财政部门资金确认程序，在项目工可批复前必须取得财政部门对资金来源和额度的确认;对国有平台出资项目，采取自行确认的方式落实项目资金，并提供不增加政府隐性债务的承诺，在上报市人大审议时明确注明资金来源情况。

项目管理更加精细。针对不同建设主体、不同项目间投资标准差异较大，行业相关标准未及时更新或缺失等问题，2018年制定了《杭州市政府投资项目审核控制标准》，对市政府投资项目中的保障房、学校、医院、公建配套类项目分类划定了项目投资审核控制标准区间，并建立了根据经济社会发展需要和物价水平变动情况动态调整的机制。