关于“地摊经济”管理的思考

吴文良 李冈原

随着我国市场经济的快速推进，流动摊贩已成为遍及全国大中城市的一个特殊群体。目前，相关职能部门在管理城市流动摊贩时常面临两难困境——难以把握严管与引导、少数与多数、适度与过度、法治与人情等关系，处理失当容易影响社会秩序的和谐运转。

对于城市政府来说，既要满足摆地摊人群的各种合理需求，又要使地摊经济规范化和有序化，应该改变以往的工作模式，从过去的治理地摊经济转变成为服务地摊经济，将对流动摊贩的管理纳入城市综合治理工作中。

重视人文关怀

给流动摊贩的合法存在定位，是对买卖双方应有的人文关怀。新加坡小贩文化作为新加坡人生活的一部分，在城市化发展进程中，为世代新加坡人提供了身份认同感和延续性。2020年，新加坡小贩文化被联合国教科文组织列入非物质文化遗产代表名录。中国城市流动摊贩也蕴含着独特的文化，给予他们人文关怀将有利于加强农民和城市居民的经济文化交流，有利于建立城乡交互的包容性社会。

“十四五”时期，中国的城镇化将继续快速推进，今后30年还将有大量农民转化为城市居民。在此过程中，城市中低收入阶层和外来务工人员基本生活和社区交流有需求，失地后进城的部分农民就业生存有要求，这是我国城市流动摊贩长期存在的客观条件。国家在立法和制定政策时，要给这种符合发展规律、承载历史文化的经济现象有合法存在的地位，以杜绝城市政府“零容忍”的过激行为。政府要城市形象、商贩要就业、市民要生活，三者并不对立，衡量标准是周边社区居民对商品需求、市容和交通等影响利弊平衡后的接受程度。

实行依法治理

2020年末中国常住人口城镇化率已超过60%，给城管执法以法律定位，彰显国家依法治理的发展方向。城管执法涉及法规虽有200多部，但没有一部是“自己”的专门法规，显露出法律和制度供给的不足，导致社会和舆论的争议不断。

公共事务的统一执法是国外行政管理长期实施的成功模式，随着我国城市化率的不断提高，城市管理综合执法体制应不断完善和加强。全国人大常委会需尽快制定《中华人民共和国城市管理法》，彻底解决城管“借权执法”的问题，对城市管理综合执法的范围和权限以立法加以明确，为城市综合治理立法，给处于拆违和流动摊贩管理风口浪尖上的城管执法应有的法律地位，使其能够名正言顺地为现代城市管理保驾护航，服务于流动摊贩在内的广大居民。

同时，建议成立国家城市治理局，与国家住建部“两块牌子，一套班子”合署办公，各省也建议建立与上对应的合署办公体制，在体制上解决全国基层城管部门“省级无厅局，国家无部委”的窘境，以体现三分建设七分管理的城市发展需求。

坚持和谐管理

做好“疏”的服务性工作。政府需要改变长期以来单一地依靠城管执法独立支撑的以“堵”为主的管理方式，搭建多部门协作平台，对不同的流动摊贩群体进行细分，在不同的区域开辟不同的场地，解决不同的社会需求。如对年轻人创业群体，可在大专院校附近开辟以学生为消费主体的市场;对销售瓜果的农民，可绘制城区“水果摆摊图”，让农民可以在这些指定的地方卖水果;对卖蔬菜的群体，可在社区附近公园、河道旁开辟早晚市，或引导摊贩进生活小区经营服务;对经营小吃的群体，可通过规划适度开辟早点摊和夜市。此外，农贸市场的管理方要从民生工程的角度减少摊位费、管理费，改变目前普遍存在的市场内摊位闲置、价格高启，市场周边流动摊贩廉价出售的现象。

解决“堵”的严重问题。部分摊贩合法化后，将大大减少违法经营的人数，也就缓解了商贩和居民对管理的不满情绪，为处理严重危害市容环境卫生、堵塞交通和出售劣质产品、缺斤短两等违法行为提供了有的放矢的条件，这是政府管理从“孤军奋战”的“堵”向“综合服务”的“疏”“堵”相结合角色转变的关键。

实现管理层面的因地制宜。城市政府要明确“中心城区严禁、一般区域严控、其它区域规范”的管理要求，划定流动摊点管理严禁区、控制区、规范区的具体区域或道路。杭州可以设立流动摊贩疏导点，采取疏堵结合、属地管理的原则统筹安排，做到“不影响交通、不妨碍建设、不污染环境、不恶心竞争”，实现以市民必需为前提、周边配套商业网点合理补充、全民利民的目标。

完善制度设计

细致的调查能够帮助决策者了解现状，科学的制度设计能够革除管理的弊端。相關职能部门在管理流动商贩时，需要基于调查结果来完善制度设计，以更好地实现综合治理。

鉴于流动摊贩的多少与社会显性和隐性失业率的高低紧密相连、流动摊贩的生活与城市低收入群体的基本民生保障到位程度密切相关，建议将流动摊贩调查列入国家经济社会发展调控目标。政府部门可以开展一次城市流动摊贩现状调查，对其成因从发展模式、公民就业、民生保障等方面进行深入分析，为政府制定《流动摊贩管理条例》等提供科学的决策依据。前期的调查结果和后续的制度出台将促进流动摊贩安心就业、社会稳定和谐发展，也将为全国市场经济城乡一体化打下坚实的基础。

作者单位：浙江省城市科学研究会、杭州师范大学