情况判决中“公共利益”界定的适用与检视——基于147份行政裁判文书的实证分析

中国政法大学 陈雨佳

一、问题的提出

情况判决，是一个学术上的概念，源于二战结束后的日本。在20世纪的80、90年代，韩国、我国台湾地区也相继在各自的法条规定中引入了“情况判决”。在我国大陆地区，情况判决也被吸收并发展成别具特色的确认判决类型之一，最早规定在2000年颁布的《若干问题解释》中，在2014年《行政诉讼法》修法后正式规定在第七十四条第一款第一项以及第七十六条中。在情况判决制度首创的日本国内，学界对该制度褒贬不一，甚至贬远多于褒。理论争点主要在于情况判决属于为公共利益的权益判决、非常态判决，申请人本应获得胜诉，却为公益而不能获得撤销，属于为公益“牺牲”，其中暗含“国家立法机关运用权力剥夺或限制原已赋予公民的合法权利的内容”。因此，在日本的司法实践中适用情况判决的案例并不多，法院持谨慎态度。

我国大陆地区对情况判决的适用依据的是“撤销会给国家利益、公共利益造成重大损害”条款，其中，涉及损害国家利益的情形很少，实务中大多基于对公共利益优先保护而做出确认违法判决，“公共利益”成为抑制个人权利的正当性理由。“公共利益”是法学中最重要，也是最混乱的一个相关概念，究竟什么是“公共利益”在理论和实务界至今都是一个令人困惑的问题。虽然我国宪法中已规定有关公共利益的内容，但对公共利益的内涵和外延至今都没有明确而具体的法律规定，这相当于把公民的基本权利置于一种极不确定的状态之下，容易导致以公共利益之名随意侵犯公民合法权益的情况发生，在这种情况下，情况判决中对“公共利益”的界定和适用更应给予足够重视。

目前，在司法实践中，是依赖法官的主观单方解释来界定“公共利益”，那么法官个人又通过何种程序，适用何种标准来界定公共利益？在立法均未对此作出明确规定的前提下，实务运行中是否存在对“公共利益”内涵和范围界定的问题、存在何种问题、如何对其进行完善从而保护行政相对人利益、推进法治建设是本文要探讨的问题。

在我国学界的现有研究中，主要侧重从理论规范角度对情况判决进行探讨，分析如何平衡情况判决制度本身突破“法治”桎梏局限性与客观现实需求之间的关系，将“公益”与“私益”二者的利益关系进行衡量，而行政法学界对情况判决在司法适用中的问题却未给予足够关注。与之相反，司法实践中却存在相当数量采用情况判决的案例。据此，本文以中国裁判文书网的裁判文书为研究对象，从情况判决中对“公共利益”界定的角度，探究情况判决中有关“公共利益”界定的适用问题以及完善进路。

二、案例样本概况

基于对所选案例代表性和研究价值的考虑，将选取案例的审理时间介于2018年至2020年，是新《行政诉讼法》修改后近三年的最新案例，地域方面涵盖我国东西部、南北部、中部等各省份，判决主体包括基层、中级、高级法院等。

在中国裁判文书网的案例库高级检索下，笔者以“但撤销会给国家利益、社会公共利益”为关键词，案由中选择“行政案由”，文书选择“判决书”，经仔细查阅，在搜索到的判例中剔除其中与“公共利益”界定问题无关的案例、重复案例以及虽出现关键词但不适用情况判决的案例，共取得147份有效裁判文书。基本情况如下：

（一）案例总体特点

第一，我国以“公共利益”为由作出的情况判决数量较多，并呈逐年增长趋势。虽然与其他行政判决类型相比，基于情况判决作出的确认违法判决数量并不突出，但是与其他同样适用情况判决的国家和地区相比，我国大陆地区适用情况判决的数量是非常多的。在日本和中国台湾地区的司法实践中，均对情况判决持谨慎态度。“日本《行政事件诉讼法》施行后，情况判决案件已经难得一见”，我国台湾地区自2001年“行政诉讼法”实施后至2005年情况判决也仅有5例。

第二，以“公共利益”为由作出的情况判决在各级法院、大陆各省和各自治区均有适用，且中级法院适用的比例最大，高级法院次之，基层法院最少。可以发现，情况判决在实务中适用广泛，而以中、高级为主的法院层级分布情况可能受到多种因素的影响。可能是因为情况判决涉及社会公共利益和重大项目，影响较大的由中级以上法院审理更为适宜；也可能是因为中级以上法院更敢于作出具有“危险性”的情况判决。

第三，以“公共利益”为由作出的情况判决上诉率较高。依据搜索到的案例经过的审理程序，进入二审的案例多于一审结案的案例数量。可见上诉率较高。可能是因为原告主张撤销，故往往不服一审作出的“确认违法判决”，也可能是因为情况判决在具体个案中并未实质上解决争议，保障当事人合法权益，后文还将进一步分析。

第四，以“公共利益”为由作出的情况判决适用于多种行政行为类型，覆盖行政登记、行政补偿、行政征收、行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认等多类行为类型。

（二）“公共利益”的范畴与分类

梳理147份案例文书，对情况判决中“公共利益”的认定进行分类，来考察实务中对公共利益认定的规律、边界和问题。笔者将判决文书中对“公共利益”的说理进行逐一阅读，分为民生建设、维护社会秩序、第三人利益的考量、重大经济项目以及生态环境保护项目五大类，具体归纳如表1。

表1 判决文书中公共利益的范围与分类

如表中所示，公共利益的范畴种类多样，在司法实务中考虑最多的三个种类是：第三人利益的考量、民生建设以及社会秩序。民生建设和对社会秩序的维护无疑属于“公共利益”的认定范畴，主要对判决文书中第三人利益的考量进行分析。在对“公共利益”的认定种类中，涉及“第三人利益”的占比最大，即司法实践中第三人利益属于公共利益的认定范畴。对第三人利益的考量又包括善意第三人利益和包含大多数人利益的第三人利益。

第一，对善意第三人利益的考量主要体现在房屋登记案件中。有的判决文书直接指出情况判决的适用条件包括涉及第三人的情形：“该种判决方式是对被诉行政行为的合法性做否定性评价却不改变该行政行为所形成的法律关系，其适用条件除涉及国家利益或社会公共利益外，也包括涉及善意第三人的情形。”还有的判决书结合民法中“善意第三人制度”进行说理，指出保护善意第三人合法权益属于公共利益的范畴：“《物权法》第一百零六条规定的保护善意第三人制度，目的并非仅在于对善意第三人合法权益的保护，更重要的是对社会交易秩序稳定性、可期待性的保护，属于公共利益的范畴。”

第二，包含大多数人利益的第三人利益主要体现在房屋征收补偿案件中。比如在“朱线与徐州经济技术开发区管理委员会行政征收案”中的说理：“涉案项目共计征收280户，99%的被征收人已经达成安置补偿协议，房屋已经基本拆除完毕，安置小区正在建设，鉴于前述情况，撤销征收决定将会对其他大部分被征收人的利益产生重大影响”。可见，在房屋征收补偿实务中，已有较多案件将大部分被征收人已签订补偿协议视为影响公共利益的理由。

三、情况判决中“公共利益”界定之问题检视

（一）公共利益的界定范围泛化

因公共利益涵义和范围的不确定性，在实践中极易被曲解，存在适用范围被擅自扩大的问题。在我国适用“公共利益”作出情况判决的案件中，将有些考量因素纳入“公共利益”的范畴是十分牵强的。

比如，在“张连芝诉平顶山开发区城管执法局案”中，高新区管委会以棚户区改造项目为由决定对包括张连芝房屋在内的四个村庄的房屋及附着物进行征收，后高新区执法局调查取证中认为，张连芝未办理《建设工程规划许可证》，属于违法建筑应予拆除，对其作出《责令限期拆除违法建设决定书》。一审法院以棚户区改造项目是一项改善群众居住条件，推进城镇建设的民生工程，涉及众多群众的切身利益，撤销该决定将会给社会公共利益造成重大损害为由，对其作出确认违法判决。在该案中，《决定书》很显然是单独针对张连芝作出，撤销该决定对棚户区改造项目没有影响，也并不涉及对“社会公共利益”的考量。

（二）公共利益界定中说理部分的不足

情况判决应是一种“法律的无奈”，是对某种既成事实进行法益衡量后作出的认可。法院应当在判决文书中进行充分阐释与说理，方能以理服人，实质化解决行政争议。正因公共利益是不确定的法律概念，法官在据此作出确认违法判决时应当在判决文书中对公共利益的具体内容进行说明，比较既成事实的“公共利益”与行政相对人的合法私益，从“公共”和“利益”两方面进行充分衡量，既关注所牵涉范围数量的“公共性”，又关注与人类生存生活联系的紧密度即“利益正当性”，并最终作出选择保护“公益”还是“私益”。

令人遗憾的是，在当前的司法实践中对“公共利益”界定的说理十分欠缺，绝大多数案件只对案涉“公共利益的内容”进行了说明。以“侯长明诉上海市长宁区规划和自然资源局案”的说理为例：“被告所作的被诉规划许可适用法律、法规错误，依法应予撤销，但天义小区旧住房成套改造项目大部分已经完工，涉案房屋在审理期间也已启动改造，如撤销势必会给社会公共利益造成重大损失”，并没有对“利益衡量和比较”的说理过程。此外，一些判决书甚至不对涉及的“公共利益”损害作出具体说明，直接依据法条作出确认违法判决。

（三）公共利益不等于利益最大化

“公共利益”的内涵应当由“公共”和“利益”组合而成，缺一不可，而实务中却存在“公共”被忽视，“利益”大小成为法院衡量的真正标准的问题。以至“撤销具体行政行为将会给公共利益造成重大损失”在运用中被转换成“撤销违法具体行政行为会给社会造成重大的财富和利益损失”。法院在判决中以“利益最大化”为标准，而不是真正的“公共利益”标准。

比如，在“王运华诉淮北市公安局交通警察支队案”中，法院认为，“市交警支队作出的案涉行政处罚行政行为因违反法定程序，依法应当予以撤销。但如判决撤销行政处罚，其结果是恢复王运华被吊销的机动车驾驶证，进而将导致道路交通安全法的相关规定形同虚设，影响法律实施的严肃性，故一审法院确认被诉行政处罚行政行为违法”。在该案中，撤销原行政处罚确会致恢复被吊销驾驶证的后果，但行政机关仍可重新作出吊销驾驶证的行政决定。仅从经济利益的角度看，确会造成行政机关执法程序的空转，但从公共利益的角度看，实难将经济利益和效率最大化等同于公共利益。该案例有重视效率、轻视公平的嫌疑。

（四）公共利益界定主体与程序不明

“在公共利益的判断中最核心的问题是明确公共利益的主体和具体程序的设定，即由谁通过何种程序适用何种标准具体判断公共利益。”明确公共利益的评价主体权限和程序，可以防止“公共利益”被个人恣意解释、随意扩大。我国的行政诉讼法并未明确规定公共利益的认定程序，大多数情况判决案件中，原告往往诉请撤销原行政行为，故原告也不会主动提及本案是否涉及公共利益，原被告基本围绕被诉行政行为的合法性进行举证。所以，在实践中，公共利益的界定问题仅取决于法官在作出判决时自己的考量，缺乏对公共利益的主张和抗辩程序。在这种公共利益界定主体单一、程序不明的情况下，显然是不利于对原告权利的保护的，也很难保证情况判决作出的质量与科学性。

（五）界定公共利益后的补救措施流于形式

在147件案例样本的最终判决中，仅有22例情况判决中有补救判决的内容，占比约15%。此外，大部分判决文书仅对被告要求“责令采取相应补救措施”，或者有的判决也仅对采取补救措施的期限进行了约束，但如何补救、采取什么措施均未作出进一步说明。有法谚曰“有救济，而无实效，即非救济”，如果法院在判决中没有明确指出行政机关应采取的补救措施，其实施效果等于没有判决。样本案例判决文书中出现的“相应”“相关”等不确词语，实际上又使行政相对人陷于权利不能实现的困境。原告的后续利益很难得到保障，也没有真正起到对被告督促、要求的作用，案件后续争议能否得到解决和平息仍存有较大疑问。

四、情况判决中“公共利益”界定之完善进路

（一）通过立法明确公共利益的范围

一方面，司法实践中对“公共利益”范围的界定存在适用泛化的现象。但通过梳理案例可知，法院对“公共利益”的界定案件并非毫无规律可循，是可以对其进行归纳和分类的，案件范围大多集中在房屋登记、土地征收、城市建设规划等案件上。笔者认为，可以由全国人大通过立法对公共利益进行明文列举式规定，进而为实践适用提供指导性作用，同时避免其被无限扩大和滥用。当然，随着社会的变迁和发展，“公共利益”的内涵和外延也会发生变化，还可通过司法解释和指导案例来释明和适当拓展“公共利益”的边界。

另一方面，应当将包括善意第三人利益在内的个人利益纳入情况判决的范畴。目前实践中，已经基本认可法律也须对个人利益进行保护并运用广泛。从语义上看，若将个人利益界定为“公共利益”较为牵强；从法理上看，虽然国家、社会公共利益高于一切，但当个人私益可能受到重大损害时，法律也应当对其进行保护，维护公民的合法权益。故可通过立法将个人利益纳入情况判决的条款规定中，对个人利益的保护加以重视。

（二）运用利益衡量法考量公共利益

在日本和我国台湾地区的情况判决相关法条中，对法院作出情况判决时应当考虑的因素规定地明确而具体：“在考虑原告所蒙受的损失的程度、其损害的赔偿或者放置的程度及方法以及其他一切情况的基础上，决定是否采用情况判决。”而我国大陆则没有类似的规定，在司法实践的判决文书中也鲜有对情况判决利益衡量的说理过程。

在我国行政法学界，多数学者都主张将利益衡量法引入情况判决，但具体的衡量方法观点有所不同。有学者认为可以分别从前提、主体、客体、内容来理解利益衡量，确定诸如“公共利益”“公共秩序”“善良风俗”等多个利益之间的位阶关系；也有学者主张将撤销该行为所造成的损失与由该行为本身所造成的损失，补救该行为所应支付的代价进行对比。本文认为，应当结合个案具体案情，对原告的私人利益与公共利益进行衡量，并非为了公共利益就应当无原则地牺牲其他利益，通过对个人利益的保护也可能促进国家利益和公共利益的发展。衡量的标准应当同时关注各自利益的“损害重大性”以及与公民生存生活紧密相关的“公共性”，二者缺一不可。用客观的衡量标准来一定程度地限制法官的主观臆断。

（三）明确补救措施的具体内容

归根结底，行政诉讼的最终目的是为化解行政争议、保障相对人的合法权益、同时监督行政机关依法行政，但实际判决中存在较多没有实质内容的补救措施，并不能彻底解决行政纠纷，致使对原告的救济没有时效，长此以往，情况判决可能演变成间接助长行政机关违法行政的保护制度。所以，为使判决发挥应然效果，判决文书中必须对补救措施进行细化。为真正落实和规范判决文书中的补救内容，可通过司法解释和指导性文件对补救措施的内容要求作出说明，补救措施的方式、期限、内容均须作出明确和翔实的规定，使权利救济真正具有实效。例如，在“王池初诉株洲市自然资源和规划局案”的判决文书中，“责令被告应当于判决生效之日起一个月内采取对原告王池初按照《株洲市政府房屋拆迁补偿安置办法的通知》进行补偿的补救措施”，清楚地说明了补救的期限、依据和方式。

（四）构建“公共利益”界定的程序

“公共利益”界定的主体和程序是公共利益的判断中最核心的问题，即由谁通过何种程序具体判断公共利益。通过明确对“公共利益”的评价权限和程序，可以防止“公共利益”被恣意解释和泛化。在界定主体问题上，目前司法实践中由对具体案件进行审理的法官作为“公共利益”界定的主体并无不当，需要法官在判案过程中对不同个案中的“公共利益”因素和各方利益因素进行衡量。

结合前述司法实践中的现状分析，本文认为，法官在判案过程中可以遵循以下五步程序：第一，对具体案件中行政行为的内容、目的、方法、状态以及结果进行分析；第二，法官在分析之后须对能否构成“公共利益”进行判断；第三，若构成“公共利益”，应当对公共利益与个人利益进行利益衡量，根据利益衡量标准的“轻重”次序选择应予保护的利益；第四，若选择保护“公共利益”，则应当综合考虑整体案情，结合“重大损害”标准，充分考虑原告诉求及相关权利救济事项，如补救措施，得出是否判决确认违法的结论；第五，应当在判决文书中对判断分析的内容进行详实而严格的说理并公布，使结果为社会公众所信服。依据以上五个步骤，对“公共利益”界定和判断的程序进行构建。