基于政府责任的重大传染病5阶段管理模型构建——以中国新冠肺炎疫情为例

■ 万垚 刘红

1.中国科学院大学中丹学院 北京 100049

2.中国科学院大学公共政策与管理学院 北京 100049

0 引言

新冠肺炎作为重大传染性疾病，已经给社会多方面带来了深刻的影响。如何应对以新冠肺炎为代表的重大传染性疾病是健全国家公共卫生应急管理体系的重要目标。

传染性疾病是指由多种病原体所导致，并且可能在人群或相关生物种群中引发流行的疾病[1]。传染性疾病具有自身的独特性，是一种特殊的突发公共卫生事件。具体而言，传染病的独特性表现在两方面：一方面，传染病具有传染性，这是传染性疾病的显著特征[2]；另一方面，传染性疾病具有流行性，能迅速在人群中扩散和传播[2]。传染病的这些特征决定了其破坏性和影响力。把握传染病的这些特征有利于疫情防控，有利于减少不必要的损失。传染性疾病的独特性是疫情防控的现实依据。

危机生命周期理论是研究突发事件发展历程的重要理论，最早产生于企业管理领域。芬克模型是该领域危机生命周期理论的典型代表[3]。此后，与危机生命周期的相关研究层出不穷，在危机管理的发展阶段划分这一问题上学界也并未达成一致。目前比较常见的包括4阶段说[4]、5 阶段说[5,6]和6 阶段说等[7]。在这些研究的基础上，张海波从全过程视角出发，提出了应急管理全过程均衡的“6+1”模型。[8]。总的来说，危机生命周期理论的相关研究是比较丰富的。尽管已有的研究在阶段划分上存在一些差异，但是这些研究都旨在揭示突发事件的生命周期和演变过程。

已有学者运用危机生命周期理论来探讨中国新冠肺炎疫情。阶段如何划分仍然是重要的争论点。第一种为3阶段说。持有该观点的学者将疫情划分为预防与准备、响应和应对、善后和恢复3 个阶段[9]。3 阶段说体现了疫情治理最基本的时间维度。第二种为4 阶段说。持有该观点的学者将疫情划分为先兆阶段、紧急阶段、持久阶段和解决阶段[10]。第三种是5阶段说。持有该观点的学者引入了关键节点法，认为新冠肺炎疫情经历了5 个阶段：“潜伏期、引发期、发展期、暴发期和消亡期”[11]。第四种为6阶段说。持有该观点的学者从疫情扩散的空间视角出发，将新冠肺炎疫情划分为武汉市内扩散阶段、空间多点快速扩展、确诊病例迅速增加阶段、确诊病例增幅波动下降阶段、疫情得到控制阶段和境外输入成为重点阶段6个阶段[12]。这一划分的亮点在于综合考虑了疫情扩散过程。上述4 种划分方法虽然各有差异，但是其核心要义趋于一致，即旨在厘清新冠肺炎疫情的发展与演化过程。

尽管关于危机生命周期理论的相关研究比较丰富，但是这些理论在构建时并没有完全考虑传染性疾病的特征。一般意义上的危机生命周期理论具有很强的解释力，但是当面对重大传染性疾病的管控问题时，危机生命周期理论的适用性值得进一步商榷。关于新冠肺炎疫情生命周期的相关研究在阶段划分上仍然存在争论。且此类研究主要聚焦于阶段划分本身，关于如何构建重大传染性疾病管理模型的研究相对较少。因此，本文旨在构建重大传染性疾病管理的5阶段模型。具体来说，本文以中国新冠肺炎疫情为案例，运用关键节点法梳理了新冠肺炎疫情的发展阶段，在此基础上构建了基于政府责任的重大传染性疾病5 阶段管理模型，并进一步讨论了模型的合理性。5阶段管理模型可能的创新点在于考虑了各阶段的政府责任，为疫情防控提供了公共价值和治理理念上的参考。

1 中国新冠肺炎疫情的发展阶段及特征

本文将2020年中国新冠肺炎疫情分为5 个发展阶段。

第1 个阶段是疫情的潜伏期（2019年12月8日之前）。这一阶段的主要特征是尚未出现新冠肺炎病例，疫情尚未爆发。这一阶段政府的危机意识不足，没有做好充分的准备。

第2 个阶段是疫情的发展期（2019年12月8日至2020年1月22日）。这一阶段的重要标志是首例患者的出现。这一阶段新冠肺炎初现端倪并迅速发展。截至2020年1月22日，全国累计确诊病例571 例[13]。从累计确诊人数来看，这一阶段新冠肺炎确诊人数迅速增加，由个位数上升至3 位数。从时间维度来看，疫情在短短一个多月时间里迅速扩散。从空间维度来看，这一阶段新冠肺炎疫情出现了局部爆发，疫情由一省扩散到多省。这一阶段，政府采取了有力措施来应对新冠肺炎疫情。习近平总书记明确指出要把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，确立了疫情防控的价值导向[14]。鉴于新冠肺炎疫情的传染性和破坏性，国家卫健委对新冠肺炎疫情采取了乙类甲管的措施[15]。国家卫健委相继出台了3版诊疗方案来应对新冠肺炎疫情。此外，疫情也引起了世界卫生组织的注意。这一阶段的特征如下：（1）疫情迅速发展，确诊人数增加，多省局部爆发；（2）中央政府开始介入，十分重视疫情的防控；（3）确立了疫情防控的价值导向，为新冠肺炎疫情防控各阶段的举措提供了明确的方向和原则；（4）确定了新冠肺炎人传人的特点；（5）疫情引起了国际社会的关注。

第3 个阶段是疫情的爆发期（2020年1月23日至2020年3月3日）。这一阶段的重要标志就是武汉封城。这一阶段疫情迅猛发展，累计确诊人数经历了800 多人到8 万多人的变化[13]。这一阶段疫情波及全国，是疫情防控的核心阶段。由于疫情迅速扩散，全国所有省份都相继启动了一级响应。中央政府更加重视疫情防控，于1月25日成立了中央应对疫情工作小组来统一指挥全国的疫情防控。中央政府十分重视法律在疫情防控中的指导作用，为疫情防控提供了法律支撑与保障[16]。这一阶段国家卫健委陆续发布了第5 版、第6 版诊疗方案。为了进一步防控疫情，各地区相继实行封闭式管理，城乡社区防控成为重要战场。为了保证社会运行的正常秩序，复工复产在这一阶段也被提上日程。经过不懈努力，武汉的疫情上升趋势得到控制，疫情防控取得了阶段性成效，复工复产陆续开展。疫情爆发期的主要特征如下：（1）“破坏性”强，疫情在短时间内迅猛爆发，累计确诊人数激增；（2）疫情波及范围广，全国所有省份均受到影响，新冠肺炎变成了全国性的突发公共卫生事件；（3）中央高度重视，将疫情防控作为当前的主要工作；（4）社区成为疫情防控的前沿阵地；（5）方舱医院的建立和使用是该阶段的重要标志之一。

第4 阶段：疫情缓和期（2020年3月4日至2020年4月7日）。从累计确诊人数来看，3月4日为80565人[13]，4月7日为83157 人[13]。与疫情爆发期相比，其增幅相对较小，疫情发展趋于缓和，疫情高峰已过。这一阶段，大部分的省份陆续将响应级别下调为二级。方舱医院逐渐清舱，3月10日武汉16 家方舱医院全部清舱[17]。随着本土疫情的缓和和境外输入病例的增加，疫情防控重心进行了转移。此外，复工复产工作也得到了更多的关注。政府进一步优化了复工复产的流程，为复工复产的顺利进行提供了良好的政策支持[18]。经过这一阶段的努力，中国的新冠肺炎疫情基本得到了有效控制。这一阶段的主要特点：（1）新冠疫情的影响力在不断减弱；（2）疫情防控工作的重心转移到了“外防输入、内防反弹”上来；（3）复工复产工作有序向前推进；（4）政府的经济责任进一步凸显。

第5 阶段：疫情常态化防控期（2020年4月8日至今）。2020年4月8日，武汉解封。这一阶段采取了如下举措。首先，政府对常态化防控做了总体安排。国务院出台了《国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制关于做好新冠肺炎疫情常态化防控工作的指导意见》[19]。其次，复工复产进入了全面化时期。政府根据不同地区风险程度的不同而采取了具有针对性的复工复产政策，复工复产更加有序、更加科学[20]。最后，政府总结了本次疫情防控的经验与教训，以完善现在的应急管理体制机制。这一阶段政府通过了《关于推进医疗保障基金监管制度体系改革的指导意见》[21]，进一步完善应急管理体制机制。这一阶段仍然存在部分境外输入和局部地区疫情反弹的情况。但是，疫情总体上已经得到了控制。常态化防控的措施已经取得了成效，为生产生活的正常开展提供了有力的保障。这一阶段的主要特点：（1）“外防输入、内防反弹”仍然是疫情常态化防控期的工作重点；（2）疫情防控向常态化转变，常态化防控成为新冠肺炎疫情防控的最新特点；（3）全面推进复产复工，生产生活的秩序逐渐恢复；（4）政府责任趋于多元化。

2 基于政府责任的重大传染病5 阶段管理模型构建

政府责任是指政府及其职员由于行政权力而应当履行的相关责任[22]。政府责任可以细分为宪法责任、政治责任、行政责任和道德责任4 种类型[23]。在危机管理领域中，政府责任的内涵又发生了变化。张国清基于SARS 事件提出了危机管理中的政府责任过程模型，分别总结了潜伏阶段、萌芽阶段和生成阶段等6 个阶段的具体责任[24]。这为理解危机管理领域的政府责任提供了重要参考。具体到公共卫生领域，突发公共卫生事件中的政府责任的内容又有所不同。祝哲等人认为政府在突发公共卫生事件的治理过程中，需要履行风险沟通、应急主导、资源协调和创新促进4 个方面的责任[10]。而鲁全认为可以从预防与准备、响应与应对、善后与恢复三个阶段来理解突发公共卫生事件中的政府责任[9]。徐明基于多地政府的新冠肺炎疫情防控表现，总结了风险管理、应急管理和危机管理3 个阶段中的地方政府责任[25]。总的来说，关于突发公共卫生事件中的政府责任的相关研究相对较少，对于责任的理解也存在细微差异，需要进一步深入探讨。而本文聚焦于重大传染性疾病这一特殊的突发公共卫生事件。

本文基于新冠肺炎疫情发展的5 个阶段及其特征，构建了基于政府责任的重大传染病防控5阶段模型。本文将重大传染性疾病防控中的政府责任总结为5 种，即疫情潜伏期的预防责任、疫情发展期的控制责任、疫情爆发期的救治责任、疫情缓和期的经济责任和疫情常态化防控期的多元化责任。预防责任是指政府避免和预防危机所负有的责任；控制责任是政府控制疫情的扩散所负有的责任；患者救治责任是指政府对疫情感染者进行救助与治疗，是对公民基本生存权利的保障，也是保障公民人权的重要体现；在疫情的缓和期，政府的经济责任主要表现为经济的恢复与发展[26]；责任多元化则强调政府要兼顾疫情防控和经济社会发展等多方面的目标。

突出预防责任的疫情潜伏期。疫情潜伏期是疫情治理的最前端和最佳时期。这一阶段，政府的主要责任就是预防和避免疫情的发生。这一阶段的政府责任包括建立危机预警系统、进行科学的危机预测等[24]。如果能在这一阶段就及时发现病毒并采取相应的措施，那么就有可能将各方面的损失降到最低。从新冠肺炎疫情防控的全过程来看，这一阶段的预防工作明显存在许多短板和不足。基于这次疫情的防控经验，未来的重大突发传染性疾病防控应该充分考虑疫情潜伏阶段的预警能力提升问题。简而言之，政府在疫情的潜伏阶段应该以疫情的避免和预防为主要责任。

突出控制责任的疫情发展期。疫情的发展期既是疫情扩散的时期也是疫情控制的时期。如果能够有效遏制疫情的扩散，将降低危机所带来的损失。因此，政府在这一阶段将以疫情控制为主要责任。疫情控制的主要任务包括切断疫情的传播途径和保护易感人群等[27]。切断传播途径是政府治理传染病时所面临的重要挑战之一。传染病的传染性特征与人员流动相结合时，将带来巨大的不确定性。以新冠肺炎为例，政府所采取的是“封城”措施。这一举措有效地阻碍了疫情的扩散，为全国的疫情防控提供了有力保障。要履行好疫情控制责任，危机决策将成为一个关键的问题。危机决策是要求决策者在多种约束条件下来采取措施应对突发的危机[5]。危机决策不同于常规决策，它更加强调政府相关决策者的突发事件处理能力。政府的控制责任与危机决策能力紧密相关。科学合理的危机决策能够促进疫情的治理进程。而不科学不合理的危机决策将会阻碍政府控制责任的履行，进而阻碍全国疫情的治理进程。因此，以危机决策能力提升为起点、以传播途径控制为重点、以控制疫情扩散为终点是疫情发展期政府的主要目标。

突出患者救治责任的疫情爆发期。患者救治是以维护人民切身利益为首要任务的价值导向的重要体现。患者救治的责任主要体现在3 个方面。一方面，患者救治需要集中资源。中国集中人力、物力和财力等战略资源进行集中救治的模式体现了制度的优越性。这一模式也很好地反映了政府的救治责任。另一方面，患者救治需要坚持精准治疗的原则。根据患者的病情开展具有针对性的治疗能够提升患者的治愈率。方舱医院的运用很好地解决了患者的收治与隔离问题。最后，在患者救治的过程中要更加强调公平性。公平原则主要体现在对弱势群体的保护上，具体表现为一系列相关政策和措施。总而言之，在疫情的爆发期，政府应该以患者救治为主要责任。

突出经济责任的疫情缓和期。经济责任被视为政府在危机管理中的重要责任之一[26]。经济责任在传染病治理中是指政府为应对和控制疫情所负有的经济方面的重要责任。这些责任主要表现为政府的经济成本。在疫情的缓和期，政府的经济责任主要表现为经济的恢复与发展。复工复产是经济责任的具体表现之一。政府不仅要防控疫情，还要兼顾社会经济的发展。经济恢复与发展不仅有利于恢复社会本身的秩序，也有利于疫情防控的推进。值得注意的是，“外防输入、内防反弹”仍然是这一阶段的中心任务。政府的经济责任逐渐得到重视。

政府责任趋于多元化的疫情常态化防控时期。这一阶段，疫情并没有结束，而且还存在局部反弹和境外输入的可能。这一阶段的常态化工作仍然将疫情防控放在重要位置。常态化防控阶段要同时兼顾疫情防控和经济社会发展。这一阶段类似于危机管理的恢复阶段。但是，这一阶段疫情并没有真正结束，而是一个较长的过渡时期。政府在这一阶段要同时兼顾各种社会责任，尤其要兼顾疫情防控和经济发展。责任兼顾是这一阶段的重要特征。这一阶段，政府需要兼顾多种责任，以确保从危机状态到常规状态的顺利转变。

总的来说，本文基于中国新冠肺炎疫情防控的实践经验，构建了基于政府责任的重大传染性疾病防控的5阶段模型。从危机生命周期的视角来看，政府责任贯穿于重大传染疾病防控过程的始终。从责任的内容来看，这一模型突出了政府在应对重大传染性疾病时责任的多样性。政府责任在重大传染性疾病防控过程中主要表现为预防责任、控制责任、救治责任和经济责任。该模型揭示了政府在重大传染病防控中的重要责任，突出了政府在疫情防控中的重要作用。5阶段模型的主要内容如图1所示：

图1 基于政府责任的重大传染性疾病五阶段管理模型

3 5阶段管理模型的合理性分析

5阶段管理模型的合理性主要体现在3个方面。

首先，5 阶段管理模型揭示了政府在重大传染病疫情防控中的重要作用。政府作为重大传染病防控的重要主体，承担着重要责任。政府在疫情防控中的责任是多元的，包括预防责任、控制责任、救治责任和经济责任等多种责任。这些责任既是政府合法性的内在要求，也是政府重视公众利益的重要表现。政府责任对疫情防控具有重要影响。履行责任的政府有利于疫情的防控，而不履行责任的政府或履行责任不到位的政府将不利于疫情的防控。将政府责任作为模型的主要内容，突出了政府在疫情防控中的重要性。

其次，5 阶段管理模型从时间维度揭示了重大传染病防控的过程性。重大传染病的产生与消亡需要经历一个过程，具有生命周期。这意味着政府在不同的阶段需要采取不同的措施、履行不同的责任。政府责任的细化不仅有利于提升政府的专业化程度，也有利于提升疫情的治理精度。此外，5 阶段管理模型并没有直接采用已有的危机管理生命周期理论。换句话说，该模型聚焦于新冠肺炎疫情的防控实践，更加关注重大传染性疾病的特征。这一模型对新冠肺炎疫情这类突发公共卫生事件可能更具有解释力。

最后，5 阶段管理模型突出了行政伦理在重大传染病防控中的重要地位。行政责任是伦理学的关键。本文从政府责任的视角来构建重大传染病防控的管理模型，揭示了伦理对重大传染病防控的重要指导作用。政府责任本质上是一种伦理价值导向。本文将政府责任作为重大传染病防控的出发点和落脚点，探究了政府责任价值导向指导下的重大传染病防控机制，形成了“危机生命周期-政府责任-主要目标-主要举措”四层次重大传染病防控模型。该模型彰显了政府责任所蕴含的伦理价值导向在重大传染病防控中的重要指导作用。

4 结论与建议

本文旨在构建基于政府责任的重大传染性疾病5阶段管理模型。文章首先运用关键节点法对中国的新冠肺炎疫情发展阶段进行了划分，基于此构建了基于政府责任的重大传染病防控的5 阶段管理模型，并进一步讨论了5阶段管理模型的合理性。研究发现：（1）中国的新冠肺炎疫情发展经历了疫情潜伏期、疫情发展期、疫情爆发期、疫情缓和期和疫情常态化防控期5个阶段；（2）5个阶段都具有明显的特征：潜伏期主要体现为危机意识不足，发展期主要体现为价值导向的确立，爆发期主要体现为政府以疫情防控为中心任务，缓和期主要体现为中心任务的转移和经济责任的凸显，常态化防控期主要体现为复工复产的全面推进和政府责任的多元化；（3）5阶段管理模型以传染病疫情的危机生命周期为基础，以政府责任为主线，包括突出预防责任的潜伏期、突出控制责任的发展期、突出救治责任的爆发期、突出经济责任的缓和期和突出责任多元的常态化防控期5 个阶段；（4）5 阶段管理模型中，预防责任、控制责任和救治责任是政府的主要责任，经济责任为政府维护社会秩序、推进疫情治理提供了有力保障；（5）5阶段管理模型在治理主体上突出了政府的重要地位，在治理过程上突出了周期性和阶段性，在治理价值导向上突出了行政伦理的指导作用。中国新冠肺炎疫情的5个发展阶段揭示了重大传染病防控的动态发展过程，不仅有利于疫情的分阶段、精准治理，也为5 阶段管理模型的构建奠定了基础，有利于政府责任的进一步细分。而5阶段管理模型兼顾了生命周期与政府责任，为政府应对重大传染性疾病提供了一个参考性框架。5阶段管理模型强调的政府责任细分理念有利于各阶段主要对策的制定与执行，有利于各阶段疫情治理目标的实现。5阶段管理模型为政府从责任视角提升公共卫生应急管理能力提供了理论依据。更为重要的是，5 阶段管理模型丰富了危机生命周期理论的相关研究，试图构建适用于重大传染性疾病的危机管理框架，细化了危机生命周期理论的应用领域，突出了重大传染性疾病危机生命周期的特殊性。

与其他模型相比较，5 阶段管理模型既有共同点和又有独特性。一方面，5 阶段管理模型与其他危机生命周期理论都强调了危机管理的过程性。无论是面对一般性的突发事件，还是重大传染性疾病，都应该强调分阶段治理和动态治理，这既符合突发事件的客观规律，也有利于提升突发事件治理的精度与效果。另一方面，与其他危机生命周期理论相比较，5 阶段管理模型具有以下几点特殊性。第一，5 阶段管理模型聚焦于以新冠肺炎为代表的重大传染性疾病，旨在寻求重大传染性疾病的治理之道，针对性更强。第二，5阶段管理模型突出了政府责任在重大传染性疾病防控中的重要地位，突出了政府在重大传染性疾病管理中的主体地位。第三，5阶段管理模型对不同阶段的政府责任进行了细分，为重大传染性疾病的分阶段管理和精细化管理提供了理论参考。第四，5阶段管理模型基于各阶段的政府责任，总结了各阶段应对重大传染性疾病的主要目标和主要措施，实现了从责任到措施的转化。此外，5阶段管理模型本身也存在一定局限性。该模型基于中国的新冠肺炎疫情实践，对于其他国家和地区的新冠肺炎疫情的解释力如何需要进一步验证。5阶段管理模型强调了政府责任，在应对重大传染性疾病时涉及到多元主体，未来的研究可以进一步探讨其他相关主体的责任。

基于文章的研究结论，本文提出了如下3点建议。

首先，政府在应对重大传染性疾病时要注重疫情各阶段的特征，实行分阶段管理。在疫情潜伏期，政府要提升危机意识，采取一系列措施来规避疫情；在疫情发展期，政府要树立整个疫情治理的价值导向，为接下来的疫情防控工作提供行动指南和价值判断标准；在疫情爆发期，政府要突出中心任务，以疫情防控为主要工作；在疫情缓和期，政府要兼顾复工复产和疫情防控工作；在疫情常态化防控期，政府要努力实现疫情防控、复工复产和其他经济社会目标的平衡发展。

其次，政府在应对重大传染性疾病时应该将政府责任细化，以便政府能更好地履行疫情防控责任。在疫情潜伏期，政府应该履行预防责任，采取监测预警等手段，提升政府的事前治理能力；在疫情发展期，政府应该履行控制责任，通过提升危机决策能力、完善社会隔离政策体系等措施来实现疫情控制的目标，防止疫情的扩散；在疫情爆发期，政府应该履行救治责任，将公众的生命安全和身体健康放在第一位，继续完善集中优势资源应对疫情的治理模式，努力提升患者救治能力，突出公平在患者救治中的指导作用；在疫情缓和期，政府应该将疫情防控与经济发展相结合，在疫情防控的同时履行经济责任，为恢复社会秩序、促进疫情的治理提供有力保障；在疫情常态化防控期，政府应该履行多元责任，努力实现疫情防控与经济发展等其他社会目标的平衡发展，遏制疫情反弹，推进经济社会的全面常态化，为疫情的最终消亡、经济社会秩序的最终恢复提供平稳的过渡。

最后，政府在应对重大传染性疾病时要兼顾技术层面的责任和价值层面的责任两个方面。根据疫情的生命周期变化，政府可以履行相应的责任。这一过程中，政府不仅应该在技术层面落实责任，还应该确保政府责任贯穿疫情防控的始终，确保政府责任在疫情治理的全过程发挥价值引领作用。