建立适应高质量发展的公共文化资源配置机制研究

杨 永

（国家图书馆,北京 100081）

党的十九届五中全会根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出科学判断，提出“十四五”时期要把推动高质量发展作为经济社会发展的主题，要求把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。推动高质量发展，就是坚定不移贯彻新发展理念，坚持质量第一、效益优先，推动质量变革、效率变革、动力变革，使发展成果更好惠及全体人民。作为国家基本公共服务的重要内容，我国公共文化服务已经从建机制、搭框架、建设施、铺网络的阶段步入完善服务体系、扩大覆盖面、增强实效性的高质量发展阶段。资源配置是所有门类公共服务的核心问题。建立体现高质量发展要求的资源配置机制，促进公共文化资源高度统筹、高效循环和精准使用，是推动公共文化服务高质量发展的关键。

一、公共文化服务高质量发展的基本内涵及要求

高质量发展是发展经济学的核心概念。高质量发展是定性要求，突出成本意识、效率观念，强调提高事业发展的能力、效率、效益。推动高质量发展，要求适应社会主要矛盾变化，着力解决好发展中的矛盾和问题，以更加平衡更加充分的发展满足人民美好生活需要。公共文化服务主要是满足广大人民群众精神文化需求、保障人民群众基本文化权益，发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的功能。公共文化服务的基本内涵，构成了公共文化服务政策的理论基础和逻辑起点，决定了公共文化服务具有公益性、基本性、均等性、便利性的特点。高质量的公共文化服务，必然要求充分体现公共文化服务的基本特点，高水平实现基本功能。

（一）空间布局体现均衡性、便利性

高质量的公共文化服务必须保障不同区域、不同群体的群众均等便利获取公共文化产品的权利。这就要求优化布局，提高可及性，把公共文化服务的触角延伸到群众身边。目前，我国基本实现了公共文化设施在行政层级意义上的全设置，但距离空间意义上的全覆盖还有差距。推动公共文化服务高质量发展，必然要求树立空间理念，充分考虑单一设施的覆盖范围，推动公共文化设施由行政层级上的全设置向空间意义上的全覆盖转变，促进公共文化服务均衡、便利。依据设施服务半径，通过总分馆制建设、小型设施和基层服务点建设、流动设施建设、数字化设施建设，促进公共文化服务布局多点化、分散化。按照规模适当、布局科学、业态多元、特色鲜明的要求，创新打造一批融合图书阅读、艺术展览、文化沙龙、轻食餐饮等服务的“城市书房”“文化驿站”等新型文化业态，营造小而美的公共阅读和艺术空间。

（二)服务内容具有较强的针对性

服务内容应基于实现公共文化服务的基本功能，也就是发挥文化愉悦身心、引导激励、社会整合、文脉传续的作用。高质量的公共文化服务应着眼传播和弘扬社会主义核心价值观、丰富人民群众精神世界、提升社会文明程度、增强人民群众获得感幸福感，提供门类齐全、内容丰富、喜闻乐见、思想深刻、鼓舞人心的公共文化产品。公共图书馆、文化馆应拓展阵地服务功能，面向不同群体，开展经典诵读、阅读分享、大师课、公益音乐会、艺术沙龙、手工艺作坊等体验式、互动式的公共阅读和艺术普及活动。在丰富公共文化服务产品的基础上，坚持问需于民，建立“需求征集—服务供给—评价反馈”的服务模式，根据需求侧变化灵活满足人民群众精神文化需求，提高针对性和实效性。

（三）服务方式体现多样性新颖性

采取何种服务方式在一定程度上取决于不同历史条件下群众文化消费习惯这一基本变量，也体现一定科技水平下的文化产品呈现方式。高质量发展要求解决服务方式落后、渠道狭窄、供需错位、有效供给不足的问题。特别需要加快推进公共文化服务数字化，通过构建公共文化服务数字化平台，完善大数据管理和服务功能，逐步建立公共文化场馆智慧服务和管理架构，构建全民阅读、全民艺术普及的数字化服务空间。探索基于5G等新技术应用的数字服务类型，建设实体体验空间，发展数字艺术、沉浸式体验等新型文化业态，拓宽数字文化服务应用场景，以数字化手段创新服务方式、拓展服务渠道。

（四）充分发挥人民群众的主体性

相对教育、卫生、养老等门类公共服务需求的刚性特征，文化需求具有高弹性的特点，个体的选择性更强，所受影响因素更为复杂，对群众主体性和参与性提出了更高要求。从高质量发展的角度看，公共文化服务工作的最高目标是充分实现群众主体性，为人民群众提供便捷的文化参与渠道，激发群众参与的积极性，使参与文化、创造文化、享受文化成为人民群众生活的一个部分，形成公共文化服务可持续发展的内生动力，增强文化发展活力。这就要求坚持群众观点，突出群众主体地位，为群众参与搭建平台、提供渠道、创造条件。

本质上看，任何门类的公共服务都是为了满足群众需求，都要处理好公共产品与群众精准对接的问题，资源配置是核心。落实公共文化服务高质量发展的要求，关键是在资源配置上下功夫，探索建立适应高质量发展形势的资源配置机制，创新资源配置方式，增强供给侧对需求侧变化的适应性和灵活性，推动公共文化服务质量变革、效率变革，增强公共文化服务的均等性、便利性、实效性。

二、公共文化资源配置的内在逻辑和基本要素

资源配置是相对稀缺的资源在各种不同用途上加以比较做出选择的过程，是资源实现流动和发挥作用的过程。从深层次上看，推动公共文化服务高质量发展的本质就是促进公共文化资源优化配置。从内在逻辑看，公共文化资源配置涉及两个相互联系、互相影响的环节：一方面是如何建立以政府为主导、社会力量广泛参与的公共文化资源保障体系，通过有效的工作机制把各类文化资源集聚到公共文化服务领域，转化为公共文化产品；另一方面是如何创新公共文化服务供给机制，提高资源利用效率，解决好资源闲置、供需错位、吸引力不足、效能不高等突出问题，实现公共文化资源供给端和需求端的良性互动，把公共文化资源精准配送到个体，促进公共文化资源高速流动和高效使用。以上两个环节共同构成了公共文化服务的全链条，其中第一个环节的工作重点是集聚公共文化资源，形成高效的服务能力；第二个环节的工作重点是精准供给资源，把资源转化为群众消费的公共文化产品，产生服务效益。上述过程是形成公共文化服务能力、产生服务效益的过程，涉及公共文化资源保障、服务供给、绩效评价以及激励约束等基本要素。

（一）由政府主导的标准化资源保障机制

公共文化服务属于国家基本公共服务范畴，是政府对人民群众的承诺，政府是责任主体，要为公共文化服务提供保障。重点是完善公共文化保障、公共文化机构管理等法律法规，以及国家基本公共文化服务标准规范。各地政府根据本地实际情况，因地制宜制定本地基本公共文化服务标准，按照标准化均等化的要求，强化资金、人才、资源保障，配齐资源要素。按照便利性的要求，根据人口空间分布，统筹推进固定设施、流动设施、数字化设施建设，优化设施布局，形成有机衔接、相互补充的公共文化服务网络。

（二）面向全社会的资源生产和整合机制

我国公共文化服务的基本格局是以政府为主导、以公共文化机构为主要载体和阵地、社会力量广泛参与。公共图书馆、文化馆等公共文化机构是公共文化服务的骨干力量，但仅靠公共文化机构将限制资源的体量和传播渠道，公共文化服务成本过高，难以满足公众的海量需求。企业和社会力量是重要的公共文化产品生产主体，与公共文化机构是良性互补和互相合作的关系。创新资源配置方式，应充分发挥政府主导作用，把推动社会力量参与作为扩大增量、盘活存量的重要途径。一方面，按照共享的理念，建立统筹协调机制，盘活各部门深入到基层的公共文化资源，实现共建共享。另一方面，树立开放性理念，通过社会化合作等手段广泛整合分散在社会各个领域的文化资源，低成本扩大资源增量，提高效率。通过委托运营、购买服务、合作共建、志愿服务等方式，为社会力量参与供给搭建平台，使公共文化服务嵌入其他公共平台、市场平台，拓展服务渠道，推动公共文化资源配置从体制内循环转变为面向全社会的大循环。

（三）灵活适应群众需求的资源供给机制

与其他公共服务领域的需求结构不同，文化需求属于精神层面，具有多样性、多变性。特别是随着经济社会快速发展、信息技术进步，人民群众的文化需求呈现出多样化、个性化和快速变化的特点，具有较大的弹性。优化公共文化资源配置，提高覆盖面和实效性，必须尊重群众主体地位，把公共文化服务根植于群众需求，在对接群众需求上发力，精准开展服务。依托公共文化服务数字平台等途径，建立文化需求征询反馈制度，为群众表达需求提供渠道，为群众参与搭建平台，及时了解群众所需所盼，形成以需求引导供给的工作模式。

（四）以效能为导向的绩效评价机制

绩效评价具有较强的导向作用，是资源配置的关键环节。创新公共文化资源配置，应建立健全科学化、常态化的服务绩效考核评价制度，加强效能指标设计，把工作成果体现在服务效能上。重点研究提出体现政府主体责任落实、公共文化机构职责履行、公共文化项目建设成果的分层次评价指标。应把群众满意度作为绩效评价的重要内容，由“需求端”来评价“供给端”，让公共文化服务的效果由群众说了算。在开展公共文化服务效能评价的基础上，需注重加强绩效评价结果应用，与奖惩制度及文化投入、项目分配等挂钩，形成激励约束机制，增强事业发展的动能。

三、创新资源配置机制、促进公共文化服务高质量发展的措施

创新资源配置方式、促进公共文化服务高质量发展是个复杂的系统工程，涉及供给主体、供给机制、供给内容和供给方式等各个环节，需要正确处理政府市场社会的关系、标准化与多样化的关系、基础建设与服务创新的关系。

（一）加强标准化、均等化建设，强化资源保障、优化公共文化服务布局

要按照《公共文化服务保障法》和《公共图书馆法》等法律要求，推动各级政府履行主体责任，建立标准化工作机制，落实国家基本公共文化服务标准，加强资源保障，强化服务能力。特别是要注重抓好贫困地区、城乡接合部、边远地区等薄弱环节，以标准化建设促进均等化发展。要树立服务半径和覆盖面的理念，打破单纯按行政层级配置资源的传统做法，充分考虑人口分布，突出小型服务点建设，优化资源布局，扩大覆盖面，增强便利性。

（二）加强社会化建设，建立面向全社会的公共文化资源整合机制

突出社会力量和公民个人参与的公共利益价值，把企业、社会组织、民间文化团队等作为重要的供给主体，完善向社会力量购买公共文化服务的工作机制，建立能够精准反映群众文化需求、社会力量广泛参与的竞争性供给模式。树立“不求所有、但求所用”的借力助力思维，建立广泛的合作机制，在旅游景点、宾馆、饭店、咖啡馆、银行、地铁等公共场所提供图书等公共阅读资源，通过社会化合作拓宽服务渠道，延伸公共服务空间，让群众便捷享受公共文化资源。通过社会化手段建立竞争机制，扩大供给主体，丰富供给内容，提升供给质量，增强活力，提升效益。

（三）加强数字化建设，提升公共文化服务数字化、网络化、智能化水平

充分发挥现代信息技术对优化配置公共文化资源的重要支撑作用，利用现代信息技术对公共文化服务进行全流程改造。加快完善各类公共数字文化服务平台，形成服务资讯发布、资源点播、活动预约、场馆导航、需求征集、服务评价等功能，用信息技术连接公共文化资源供给端和需求端。特别要适应我国从数字化、网络化向智能化转变的形势，运用大数据强化资源整合、信息精准推送、服务评价和日常监督，建设全民阅读、全民艺术普及的智能化服务体系，提升公共文化服务效能。

（四）加强绩效评价监督，强化对公共文化资源配置的激励约束

改革公共文化服务绩效评价内容和方式，改变过去重视行业主管部门评价、重点评价存量指标、不重视服务创新等弊端，探索建立主观经验和客观评估相结合的绩效评价机制。统筹行业主管部门意见和群众满意度，统筹公共文化服务存量指标和增量指标，统筹公共文化服务基础建设和改革创新。加强绩效评价结果应用，建立有效的激励约束机制，形成公共文化服务高质量发展的动力。