擅闯机场控制区行为的成因与对策分析

□ 中国民航大学 林 泉 刘先沐/文

民航机场控制区是为保障民航空防安全而划定的特殊区域，包括廊桥、停机坪、跑道、滑行道以及其他区域。鉴于控制区是民航各项业务的中心区域，因此对其管控工作是民航安全工作的重中之重。擅闯机场控制区的行为轻则会造成航班延误或取消，重则会造成设备损坏或人员伤亡，在扰乱机场各部门的工作秩序的同时，也会对民航安全构成严重威胁。因此，机场、航空公司以及民航公安始终将防范和打击此类擅闯行为作为民航安保工作的重点。

本文全面地搜集整合了近十年来媒体公开报道的旅客擅闯机场控制区的案例，利用统计学和犯罪学的研究方法，从违法犯罪行为人与违法犯罪行为两个层面分析，探究这些行为发生的基本规律、机理和原因，并在此基础上提出应对建议。

擅闯机场控制区违法犯罪行为的基本概况

本文研究样本来源于人民网、中国民航报、民航资源网等国内各大媒体2010年至2019年期间共10年的公开报道，既包括了强闯停机坪、强闯登机口、强登起落架等强闯案例，也包括了秘密潜入进入机场控制区等非典型的擅闯案例，涉及范围广泛且数据真实可靠。通过对无差别搜集到的20个案例的数据分析后可以看出，擅闯事件于2011至2012年与2015至2017年两个时段呈高发态势，在这期间甚至出现了诸如地方黑恶势力有组织地强行冲闯机场控制区、工作人员私带人员秘密潜入、工作人员怂恿乘客擅闯关卡等具有相当的主观恶性的擅闯事件，民航安保在彼时面临着更加严峻的挑战。但在各方的共同努力下，自2018年起，此类事件数量明显减少，民用航空的公共秩序情况得到了明显的改善。

笔者通过对擅闯机场控制区违法犯罪行为人的基本特征（包括性别构成、年龄、主要客观原因、主观动机）、违法犯罪行为及后果（包括具体手段、事件发生地、危害后果及处罚结果分析）等开展分析后发现，擅闯机场控制区的行为并非单一形式和内容的违法犯罪行为，此类违法犯罪行为的基本要素在每个案例中各有其特点。从案例数据来看，此类擅闯行为的行为人多为青年男性，犯罪形式多为个人擅闯，他们大多由于误机或者航班延误而以此发泄情绪，强闯机场各个控制区，扰乱机场安全管理秩序，严重的造成人员受伤以及财产损失，最终多被处以行政处罚，而那些在2016年中国航协《民航旅客不文明行为记录管理办法》实行后实施此类擅闯行为的行为人，最终全部被列入不文明行为记录。此外，根据民航局印发的《加强民航法治建设若干意见》，部分擅闯控制区的旅客被加入航空黑名单。

擅闯机场控制区事件成因分析

（一）个人安全意识与道德素质的欠缺以及从众心理是此类案件频发的重要原因

擅闯行为旅客绝大多数缺乏民航安全意识，他们对擅闯控制区行为的危害性认识不全面。通常，擅闯控制区的旅客在社会公德与个人素质层面有所欠缺，他们被外部环境刺激而产生了受挫感，此种障碍使他们的个性结构的心理缺陷即狭隘的个人本位价值观逐渐内化为一种不良需要，这种不良需要恶性发展，旋即转变为违法犯罪的动机，并最终外化为擅闯机场控制区的违法犯罪行为。

但在集体冲闯控制区事件中，除了起事件主导作用的部分旅客以外，绝大多数旅客并不存在以上的心理发展轨迹，换言之他们并没有明确的违法犯罪动机，而真正促使他们一同闹事的原因在于其从众心理的煽动。有学者认为，所有人都有行违法犯罪行为之倾向而为道德、风险与法律等因素所制约。如果存在一种减轻风险的情形，那么就会导致风险的制约作用减弱，进而引发违法犯罪行为。由于我国“法不责众”的思想自古便根深蒂固，当旅客闹事时，基于“法不责众”思想，其他部分旅客会倾向于对风险做较低的预估，加之“依赖大众”的从众心理作祟，导致集体冲闯行为在短时间内爆发。

（二）机场与航空公司服务不完善、消极维权助长了此类事件的发生

在民航实践中，并非所有的航空公司和机场都能够适时适当地处理航班延误的善后事宜。事实上，在航班延误和停飞前，部分航空公司和机场并未及时向旅客公布相关信息，旅客也缺少通畅的咨询和申诉渠道；在延误之后，企业服务保障不到位，机场和航空企业的联动保障机制也明显滞后，无法妥善处理旅客流并让旅客得到适当的补偿。以上多种因素共同导致了航空公司与机场的公信力受损，旅客因此选择通过抗议等非常手段寻求补偿，情节严重最终诱发了擅闯行为。

在法律层面上，1929年《华沙公约》、1999年《蒙特利尔公约》和我国《民用航空法》以及《旅客、行李国内运输规则》都没有对“航班延误”的定义作明晰的解释。国内航空在实践中一般将航班延误分为可控和不可控两种。当航班因为不可控原因延误时，若已采取一切必要措施，航空公司、机场则不必承担责任，但应当协助旅客签转、安排膳宿，费用则由旅客自理。然而，事实上国内许多航空公司却承担了这些费用，甚至在航班延误之后，即使发生了旅客集体的强闯机场控制区事件，一些航空公司也会酌情给予补偿，而选择性地放弃了针对旅客强闯行为所造成的人员受伤、财产损害的求偿权。可以说航空公司与机场一些息事宁人的态度以及过度妥协的做法，在客观上放任了旅客强闯机场控制区的行为。

（三）经济补偿标准的不透明、不统一间接诱发了旅客的过激维权行为

实际上，我国不存在固定统一的航班延误经济补偿标准。为了从制止“过激维权行为”方面应对此种擅闯行为，民航局出台了《航班延误经济补偿指导意见》，根据该指导意见的规定，我国各航空公司可自行决定航班延误经济补偿标准。基于此规定，由于各航空公司标准的不同以及航空公司无法充分保证规定的透明度，旅客很难准确地把握经济补偿标准以预估其所能得到的补偿，往往会在补偿方面产生争议进而引发旅客诸如强闯控制区的过激维权行为。虽然民航局、公安部发布了《关于维护民用航空秩序保障航班正常运行的通告》，但都收效甚微，难以遏制此类事件的扩大。究其原因在于它们只是相应的指导意见和一般性质的文件，都不具有法律效力，因此难以被及时适用解决双方就航班延误针对经济补偿方面的争议。

（四）部分机场安保层面力度不够是此类事件频发的原因之一

根据部分典型案例，部分机场公安针对机场控制区的安保预防准备工作明显不足，没能在擅闯行为发生时及时启动应急预防机制制止其危险行为；同时，在擅闯行为发生后，部分机场公安未能及时赶到现场对事件做妥善的处置，最终导致了事件的发生与事态的逐渐扩大。例如，在黑恶势力冲闯机场控制区的典型案例中，机场公安过低预估风险、出警不及时，导致部分机组成员以及地面工作人员受伤、机场设施遭到毁损。

擅闯机场控制区事件的应对方式分析

（一）加强民航安全知识与救济渠道宣传

加强民航安全知识宣传教育，一方面，需要借助媒体力量，充分发挥媒体的宣传和监督作用，通过报道与分析案例，介绍相关法律、行政法规以及行业规定，让民众更加充分地了解擅闯行为的危害。另一方面，还应当宣传此类矛盾的对应救济渠道。以免旅客舍近求远，放弃高效的救济渠道而选择采取非常手段寻求航空公司和机场的补偿。

（二）航空公司与机场应加强内外部监管、及时求偿、全面改善服务、完善维权渠道

加强航空公司、机场与民航公安人员的监管与安保力度是改进工作的重点。首先，应当将加强机场安保作为工作的重中之重，谨防旅客的擅闯行为，完善安保预警机制，对有可疑举动或者是在飞机延误或者是停飞时可能存在极端情绪的旅客，应进行秘密观测，必要时采取强硬手段加以制止，及时消除隐患。同时，航空公司与机场以及民航公安应当及时解决内部纠纷，加强内部监管与合作，保证民航系统内部的畅通性，协力维护民航安全秩序。

其次，针对旅客擅闯行为造成的工作人员人身损害和机场与航空公司的财产损失，航空公司与机场应当拿起法律武器及时求偿，充分保障航空公司与机场的利益。

同时，民航企业与机场方面应当全面改善服务质量。当旅客因个人原因误机时，航空公司应当尽力协助其改签与退票，尽量为其签转后续航班。当因非航空公司原因而出现航班延误的情形时，机场管理机构应当及时告知旅客相关信息，通过广播与短信等方式向消费者详尽地解释原因以及随后的旅客安置方案，必要时及时提供膳食服务、安排住宿，或者按照客票载明的时间和班次，引导旅客办理退票和换乘业务。

最后，应当建立健全高效的维权渠道并设立专门机构或指定专人负责受理投诉工作，参照《公共航空运输服务消费者投诉管理办法》的规定，明确投诉受理的范围和内容等要求，引导旅客理性维权，最大程度地减少擅闯机场控制区的过激维权的情形发生。

（三）完善航班延误经济补偿立法

目前，民航业界需要一部具有法律效力的规范性法律文件，来对航班延误的经济补偿标准作出更加切合实际的规定，通过收回各航班的自行决定权与创建各航空公司的分档制度，形成经济补偿标准的固定差异。如此，一方面能够用具有法律效力的文件对此加以规定以减少有关标准的争议，另一方面还能以更加稳定的标准直接迅速地处理航班延误的经济补偿问题，从而避免旅客采取极端方式维权。

（四）完善威胁评估机制，使航空安保系统向预防为主的事前管理转变

针对机场公安警力的运用，应当完善威胁评估机制。科学的威胁评估机制应以威胁评估作为前提，以威胁后果的严重性和威胁发生的可能性为依据，全面分析擅闯行为所带来的安保风险，并就此分级应对，再依据不同等级设计和制定属于每个等级的具体安保措施。这种机制能够有效地提升安保工作效率，有利于机场公安更为迅速地采取适当的应急措施。

政府应当协助航空安保系统向预防为主的事先管理转变。依照典型案例的细节，擅闯机场控制区的行为大多没有明显的前兆，因此事后的安保应对措施不可避免地具有滞后性。换言之，只有做好事前的预防工作，才能迅速应对并处置擅闯控制区的行为。而预防为主的事先管理意味着机场公安与机场、航空公司在航空安保工作方面应当互相协调且应受有力监管。笔者认为，政府可以通过制定行政法规、规章等规范性文件的方式对此做出详细规定，以协调三者之间航空安保工作的工作分配、责任承担等方面的内容；同时，政府还可以实施监管职能，监管民用机场的航空安保工作，保障航空安保系统向预防为主的事先管理转变。

总之，擅闯机场控制区的行为看似简单，实则有着复杂的成因。它不仅仅源于旅客的情绪管理能力低下以及个人素质的欠缺，更源于航空公司、机场信誉的缺失以及航空公司、机场以及机场公安工作的欠缺。因此，在加强民航安全知识宣传与救济渠道的同时，航空公司也要加强监管与全面完善服务，尽量减少与旅客之间的冲突，即使出现了冲突和纠纷，也应当设法迅速解决，阻止一般的纠纷发酵为擅闯禁区的事件。同时，国家也应当出台相应的法律规范性文件对航班延误的经济补偿加以规范，在完善法律的基础之上，健全威胁评估机制，由政府牵头、多方合作做好针对擅闯机场控制区行为的事前预防安保工作，严厉打击此类严重危害民航安全的行为。

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