关于国有企业监督格局的思考

张曦

从国有企业自身的角度来看，监督不仅是权力正确运行的根本保证，也是企业管理体系、治理能力的重要方面。如何对权力运行实行有效监督，既是深入推进全面从严治党的重大任务，也是完善公司法人治理结构、建立现代企业制度、建设具有全球竞争力的世界一流企业的内在需求。

现有监督体系存在的问题及原因

随着纪检体制改革的不断深入，国有企业对提高监督针对性、实效性和系统性的要求越来越高，但由于人员匮乏，体制机制不健全等多方原因使得现有的监督体系还存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

监督体系不健全，监督力量分散

1. 缺少协同机制，监督力量无法形成合力。国有企业里的监督力量包括：党内机构的监督、董事会和监事会监督、职能部门的监督、职工群众监督等多种形式，各种监督力量分散在不同的部门，工作机制相对独立，没有形成定期、有效的沟通和交流。各种监督力量所掌握的监督资源因受到工作保密机制的束缚，不能在所有监督力量之间形成资源共享，导致可能财务审计工作中早就发现的苗头问题纪检部门并不掌握，致使监督执纪问责的进度、速度、力度都受到了影响。本身应该协作合力打出的组合拳，却因为缺少协同合作机制变得束手束脚，变成了花拳秀腿。

2.监督体系各自为政，监督工作群龙无首。国有企业的监督体系大致可以分为两大类：一是党内监督体系，主要包括党委的全面监督、纪委的专责监督、基层党组织的日常监督和党委、纪委工作部门的职责监督。二是行政监督体系，包括管理监督、审计监督、法务监督、舆论监督等。这些监督力量形成错综复杂的监督体系，在不同的制度体系下各自为政、各有对策，真正遇到问题时责权边界不清，容易出现推诿扯皮的情况，导致监督工作松软无力。

基层监督力量薄弱，信息传导不畅

1. 基层组织架构不完善，责任传导不畅。在日常监督工作中，党委应负主体责任，纪委应负监督责任。有的企业基层单位的组织架构还不完善，没有建立基层党委和纪委，谁负主体责任、谁负监督责任尚不明确，落实“两个责任”任务分解和压力传导出现了困难，造成了上面热下面凉，沙滩流水不到头的现象。

2. 基层缺少监督人员，监督力量薄弱。企业专职监督职责是纪检机构的主要职责，专职监督力量都集中在企業党委、纪委的工作部门，基层基本上没有专职的监督人员。由于基层纪检机构的不健全，即使纪检委员、监督员这样的兼职监督力量也少之又少，基层的日常监督缺少探头，常常处在盲区之中。人民群众身边的腐败问题不能及时传达到企业上级监督部门，不免出现群众中反应强烈，上级纪检机构还不知道的现象。监督信息的传导不畅导致了基层监督效能低下，使监督工作变成了纸老虎和稻草人。

监督人员责权不清，监督职能难以发挥

1.工作制度不健全，开展工作没有依据。企业没有配套的制度指导基层监督人员工作，使得基层监督人员在开展监督工作时缺少依据、没有权限。不具备阅读权、参会权、核查权、督办权、建议权等一系列权力的基层监督人员，不能参与重大事项的决策，甚至不掌握单位或部门的最新动态情况，就像是缺少了尚方宝剑的钦差，很难发挥作用。

2. 监督人员地位不高，监督工作受到误解。基层的监督工作开展非常困难，常常被认为是没事找事或者可有可无。在责权不清、得不到基层单位支持的时候，工作的开展更是到处碰壁。大多数监督人员都不属于单位或者部门的领导，在行政职权受到被监督人管控的情况下，监督人员处在“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的窘境之中，工作的开展和推进阻力很大，监督的职能很难发挥作用。

努力构建和完善国有企业大监督格局

要解决现有监督体系存在的问题，建立目标统一、优势互补、资源共享，各种监督系统充分配合，各种监督形式协同合力的大监督格局，是适应现代国有企业的管理制度的必然要求，是整合监督资源，进一步提升监督实效性的必然趋势。对照上面问题，提出如下几点思考：

突出党内监督主导地位

《中国共产党党内监督条例》首次提出“党内监督体系”的概念，党内监督在监督体系中的地位越来越举足轻重。突出党内监督的主导地位，增强党内监督的质效，才能摆脱监督体系混杂、群龙无首的窘境。

1. 落实党委全面监督责任。各级党委要全面落实党委的主体责任，党委书记是第一责任人，党委班子其他成员在职权范围内负主要责任。要加强对监督工作的领导和支持作用，在人员配备、办公条件、经费保障、信息化建设、薪酬待遇、干部交流使用等方面提供有力保障。

2. 强化纪委的专责监督。各级纪委要持续关注专责监督，转职能、转方式、转作风，切实履行好协助落实主体责任和履行监督第一职责。要按照聚焦中心任务，突出主责主业的要求，履行好“监督的再监督”职责定位，完善纪委对本级党委及其领导班子成员履行监督职责，探索对基层监督责任的再监督，不断提高纪委在履行监督责任时的规范性和权威性。

3. 强化党的工作部门职能监督。党委办公室、党委组织部、党委宣传部、党委统战部都是党委的办事机构和行政机关，是党的方针政策的制定者和执行者。这些工作部门尽管工作性质、内容、特点各不相同，但都承担着重要的监督责任。党委办公室要切实抓好对上级党委和本级党委部署工作落实的监督；党委组织部要做好领导干部选拔任用情况的监督；党委宣传部要关注宣传舆论领域的监督；党委统战部门要加强对统战系统、统战领域的监督。

4. 压实基层组织的日常监督。基层组织要按照上级纪委授权履行相应的职责权限，配合上级纪委做好本级党委管理的党员、干部的日常监督工作，要定期检查党员参加党组织生活、党员领导干部参加双重组织生活情况，督促开好党员领导干部民主生活会，深入了解党员干部遵守政治纪律和政治规矩、落实全面从严治党责任、坚持民主集中制等方面的情况。

5. 改进自下而上的民主监督。要坚持以職工代表大会为基础的民主监督，确保职工群众有更多的知情权、监督权、参与权。要公开涉及企业改革发展和职工切身利益的重大问题的处理和进展情况，接受职工群众监督。要畅通党内反映意见的渠道，搭建党内建言献策的平台，充分发扬党内民主，保障党员民主权利。

灵活应用多种行政监督形式

行政监督包括内部监督和外部监督两大类，企业内部监督是指在企业内部设立专职部门，对企业内部人员进行专职监督，其中包括管理监督、法务监督、审计监督等，而企业外部监督是指企业外部权力机关、政党、社会公民对于企业人员的监督。下面主要涉及的是内部监督的几种主要形式。

1. 压实基础管理的监督职责。在企业的行政管理体系下，企业的职能管理部门，按照其分工和分管领域的不同，分别行使着各自方向的监督职责。要完善企业的管理体系，明确各单位各部门的职责权限，按照“谁主管、谁监督”的原则，把监督责任分解下去。对企业重点领域和关键环节的决策决议，要围绕“三重一大”决策要求，按照决策制度和决策程序，坚持集体决策、依法决策、民主决策，并组织所有相关职能管理部门实施过程监督及结果审核工作。

2. 加强企业法律监督。法律监督是对法律实施中严重违反国家法律的情况所进行的监督，也是对法律实施情况的监督。加强企业法律监督，要在企业内部设置法务部门，在基层设置法律顾问，监督企业各个环节的合法性，防范企业在决策、经营、管理等多个环节承受法律风险，推动企业依法决策、合法经营。

3. 发挥企业内部审计监督作用。企业的审计部门对财务资金系统的财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议，按照规定对采购项目进行日常审计，在各级领导离任或任期届满时进行经济责任审计，不断提升公司管理效能。

完善制度体制，赋予监督人员权利

监督人员不受重视，行权难，一直是基层监督工作的难题，要不断提高监督人员的地位，赋予监督人员监督权限，才能确保监督工作顺利进行。

1.构架监督制度体系。逐步完善例如巡视、巡察工作条例、派驻监督工作条例、特聘监督员工作条例、监督协调小组工作条例等一些列制度，要在制度中明确监督人员的职权范围，赋予监督人员权利，让制度成为监督人员的尚方宝剑，才能真正把监督的探头安插到企业的每个角落。

2. 积极落实“三个为主”。纪检工作"三个为主"是指：提名考察以上级纪委为主，查办案件以上级纪委监委为主，考核考绩以上级纪委监委为主。坚持做到“三个为主”，让监督人员不再处处受制于被监督人，监督工作才可以放开手脚，做到真实、有效。

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