西部地区健康扶贫和健康促进研究上乘之作

李泽元 高建梅

摘要：健康治理是公共治理的重要组成部分。健康促进行动事关全面建成小康社会和健康中国建设的质量和成色。何得桂等著的《深度贫困地区健康扶贫的镇巴经验研究》一书，以全国脱贫攻坚组织创新奖获得者——陕西省汉中市镇巴县为主要研究对象，运用健康治理、整体性治理等理论，采用比较分析、实地调查、参与式观察、制度分析等研究方法，从“地方做法，时代高度”“地方经验，理论深度”“地方特点，全国广度”等维度对深度贫困地区健康扶贫的内在机理、有效机制和未来走向展开深入分析、总结和提升，对更好地推进包括健康乡村建设在内的健康细胞创建等健康中国行动具有重要启发价值，也为更好地推进“健康中国2030”建设提供了宝贵的地方实践经验和智力支持。

关键词：健康扶贫;脱贫攻坚;健康促进;健康中国;健康治理

中图分类号：R197.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）05-0012-03

健康是促进人的全面发展和社会进步的必然要求。在西部欠发达地区，健康扶贫是打赢脱贫攻坚战的一项重要内容，更是健康中国战略实施的重要基础。党的十八届五中全会明确提出推进健康中国建设。党的十九大报告强调“实施健康中国战略”，完善国民健康政策，为民众提供全方位、全周期健康服务。如何有效破解健康扶贫与健康促进领域的重点、难点问题，是社会各界共同关注的一个重要课题。由中共陕西省卫生健康委员会党组成员、省卫健委副主任蔺全锁同志，汉中市人大常委会副主任、镇巴县委书记赵勇健同志分别作序推荐，西北农林科技大学博士研究生导师、陕西省健康扶贫专家咨询委员会秘书长何得桂教授牵头完成的著作《深度贫困地区健康扶贫的镇巴经验研究》（中国社会科学出版社，2020年7月版）是以田野调查为基础的健康促进研究上乘之作，体现了“顶天立地、学术为民”的精神，为助力高质量打赢脱贫攻坚战和更好地推进健康中国建设贡献了典型的地方实践经验和智力支持。该书以全国脱贫攻坚组织创新奖获得者——陕西省汉中市镇巴县为研究对象，运用健康治理、整体性治理等理论，采取比较分析、实地调查、参与式观察、制度分析等研究方法，主要从“地方做法，时代高度”“地方经验，理论深度”“地方特点，全国广度”三个维度对深度贫困地区健康扶贫的内在机理、有效机制和未来走向[1]3展开深入分析、深刻探讨、深度总结，有力彰显了贫困治理的中国道路、地方模式和地方智慧。

一、地方做法，时代高度

幸福与健康是人类永恒不变的追求，健康是实现美好生活不可或缺的元素，贫困地区卫生健康状况是健康扶贫和健康中国建设突出的“短板”。补齐健康短板要聚焦特殊群体，特别是要着力破解深度贫困地区因病致贫、因病返贫现象这一普遍性难题。作为陕西省原有的11个深度贫困县的镇巴县，虽然山大沟深、地广人稀、贫困程度较深，但是积极探索健康扶贫的有效实现方式，并取得显著成效，受到各级党委政府和社会的高度认可。这种站在时代高度的做法具有较高的可复制性和推广性，为西部地区乃至全中国提供了“地方智慧”。

该书对镇巴健康扶贫进行深入调查与思考，在对比各地方健康扶贫工作普遍存在问题和缺乏相应经验的基础上，将镇巴做法的核心内涵提炼浓缩为：在聚力脱贫攻坚、深化医药卫生体制改革、推进健康中国建设的进程中，以健康扶贫为着力点，以贫困人口为突破口，以控正简纯为抓手;结合地方实际、挖掘地方潜力、立足体系架构、依托靶向手段;坚持以科学规划为先、多方联动为本、能力提升为重的思路，构建以精准医疗、生活医疗、长效医疗、智慧医疗为内涵的疾病防治体系，实现让贫困户看得起病、看得好病、看得上病、防得住病的目标，提升贫困群体获得感。这个内涵充分表明了镇巴健康扶贫地方做法的核心与关键，即以满足人民的健康需求作为健康扶贫的出发点和落脚点，把人民健康需要当作民生硬需求来予以充分保障，提供健康指引和持续发展动力。生命健康权是公民的基本权利，需要党和政府的主动作为来充分保障，要始终坚持以人民为中心，把人民的健康需要当作民生硬要求，发展卫生健康事业。同时，持续提升各级政府对卫生健康事业的重视程度[2]，聚焦问题、整合资源进行系统改革，充分发挥我国政治制度的优势，为健康扶贫工作的推进及健康中国建设提供强大的制度支撑。

该书以顶层设计、区域战略、具体做法为依据，将镇巴健康扶贫进程分为以健康为中心，生活医疗、精准工作法、三方互通、“一二五”扶贫模式（实施健康镇巴战略，紧扣减存量、控增量的目标，构建医疗保障、能力提升、健康管理、统筹协作、监督考评五大体系）。研究分析如何让健康扶貧与医药卫生体制改革实现有效衔接，发挥更深远的作用。在此基础上，把健康融入所有政策，构建大卫生、大健康格局，使健康扶贫嵌入健康治理，健康治理嵌入社会治理与社会建设;以健康为中心，实现健康治理理念、手段、方式、能力的现代化，实现健康的全民共建共享，实现区域社会发展质量的全面提升，进而更为宏观和系统地探讨实现有效健康治理的条件与机制，为全面推进健康中国建设提供了地方经验。

二、地方经验，理论深度

健康促进问题不仅是医疗领域问题，更是重大的社会、经济与民生问题，需要更加宏观和多学科角度进行探讨。深度贫困地区开展健康扶贫工作，要针对特殊群体提升群众的健康素养，倡导每个人是自己健康第一责任人的理念，推动健康服务供给侧结构性改革，持续提高健康预期寿命。其一，要面向人的全面发展，完善全生命周期健康服务。促进健康服务主要由单一部门提供向多部门协同供给转变，推动卫生健康事业发展从以治病为中心向以人民健康为中心转变。其二，提高应对重大突发公共卫生风险的能力，健全国家重大疫情监控网络，完善相关法律法规体系，加大前沿技术攻关和尖端人才培养力度。构筑完善的公共卫生体系，建设平战结合的重大疫情防控救治体系，强化公共卫生法治保障和科技支撑，提升应急物资储备和保障能力，夯实联防联控、群防群控的基层基础，织密织牢国家公共卫生防护网[3]。

以系统性改革思维引领健康扶贫的发展、将健康扶贫相关理论与地方实践紧密结合是该书弥补以往健康扶贫理论研究的片面性、推进地方理论深度的着力点;通过研究运用靶向治理瞄准和满足贫困群众的需求、家庭医生签约服务制度保障贫困人口健康、多样化有效举措破解慢性疾病的防治、智能化信息化推动健康扶贫提质增效、健康治理理念等措施强化各部门的协同治理能力，健全职能明晰的协同联动机制，科学分析其健康扶贫的必要性和可能性增进人民群众的福祉，为镇巴构建健康扶贫系统性改革思维的理论框架提供强有力的支撑。

该书指出健康扶贫是破解贫困人口健康问题、抵御因病致贫风险的重要举措，进而全面提升国民健康水平，有助于更好实现民众的获得感、幸福感和安全感。摆脱深度贫困地区健康困境，强化系统性改革思维要聚焦需求与举措的关系，以实现靶向治理效益的最大化，增进民众福祉。有效推进健康治理体系与健康治理能力现代化，重要路径就是抓住地方实践、激活地方经验。镇巴在实践中把健康扶贫作为脱贫攻坚的“开山之斧”，把健康细胞创建作为民生工程的硬指标来抓，实行精准识别“四步筛查”（即制定标准、体检甄别、比对核查、评估分类）工作法，在健康扶贫中贫困人口家庭医生签约服务的探索与普及，也让贫困人口优先享受创新效益，解决外来经验不适合贫困地区实际的问题，缩小贫困地区与非贫困地区间的差距[4]，打造“2+2+1”（即村医和村卫计专干各1人+镇级医生和公卫专干各1人+县级指导人员1人）家庭医生签约服务模式，构建“互联网+健康扶贫”信息化服务载体，实现特殊群体健康状况的精细管理、动态管理、智慧管理，对实现有效治理的路径与机制进行了深入而系统的探索。挖掘镇巴健康扶贫实践的理论增量与深度，依托政策执行的政治势能、有效激发脱贫的内生动力是贫困治理的特有属性，体现了中国地方贫困治理的显著特色，同时彰显了贫困治理之制度优势与实践特点[5]，对新时代完善健康扶贫和健康促进理论进行系统和深入的研究，从而对健康治理乃至社会治理都将具有积极影响。

三、地方特点，全国广度

健康扶贫的“镇巴经验”体现的是镇巴的、地方的特点，但是它还具有全国性的广度。该书总结提炼出镇巴健康扶贫实践性、代表性、借鉴性三个特点，其内在机理具有明显的可复制和可推广的特征。

其一，实践性。镇巴县对因病致贫户实行“四步筛查法”，实现了扶贫对象精准。对贫困人口医疗费用经过城乡居民医保、大病保险和医疗救助后的剩余费用，采取“一事一议”，有效减轻了群众的就医负担[1]2。一是健康扶贫要尊重地方实际，不设立过高目标，给地方造成过重的工作压力和负担。二是健康扶贫要进行科学规划，完善组织架构和制度体系。镇巴县科学设立了短期解决贫困人口健康问题、中期提升基层服务能力、长期实现健康镇巴的三个目标，且建立了统筹协作体系、服务保障体系、能力提升体系、健康管理体系、角度考评体系五大保障体系，通过科学的制度体系建设，实现了健康扶贫工作的稳定开展和有效落实。三是健康扶贫要依托靶向手段，构建精准医疗[1]127。在对因病致贫人口的精准识别上，镇巴主动发力摸清贫困人口健康状况，能够客观、公正地实现因病致贫人口精准识别;以签约服务为抓手，通过建立专病专治、专病专防的精准策略，实现“一病一方、一户一策”，能够显著提升疾病诊疗效果。

其二，代表性。镇巴县整合医保、公共卫生和财政资金，落实家庭医生签约经费。聚焦重点人群、推行“2+2+1”签约服务模式，有效解决了“与谁签”“签什么”“签得好”“签得实”的问题[1]2。一是健康扶贫着眼长效目标，提升基层综合能力，构建长效医疗机制。一方面要提升普通群众预防疾病、应对疾病、理性进行疾病诊疗、配合进行疾病康复的能力;另一方面要提升基层公共卫生机构开展疾病防控和开展疾病诊疗的能力，提升基层医务工作者的水平，提升基层卫生健康事业的服务能力。二是健康扶贫革新医患观念，实现诊疗行为的改善，构建生活医疗体系[1]128。一方面转变医生观念，突破“医不叩门”的传统，实现基层医生职业方式的转变，让医生有更多机会走进病人生活，了解病人生活中所遭遇的实际困难，激发起医生对病人的使命感，让医生能够更自觉地为病人提供更好的服务;另一方面让病人能够更切实获得医生及时、有效的帮助，重塑医生的高尚形象。

其三，借鉴性。镇巴县属于深度贫困县，贫困人口多、贫困程度深、贫困任务重，通过综合资源、系统动员、探索创新，形成了“镇巴经验”，对其他贫困县有重要借鉴意义[1]2。一是健康扶贫要着眼于提升贫困人口获得感。一方面要通过构建多重医疗保障体系提高医疗保障力度，加强对大病、慢病、重病的针对性治疗，为贫困人口解决因病致贫的现实问题，让贫困人口跳出“疾病—贫困—疾病”的泥沼，让患病贫困群众摆脱“贫困交加”的生活困境，有效弥补健康卫生领域的不平等问题;另一方面要提升贫困人口在健康扶贫工作中的参与度，让贫困人口不是简单地在健康扶贫之中被动地享受服务、接受治疗，而是要让贫困人口也能有意识、有能力参与到卫生健康事业建设，在参与中提升自己的幸福感、获得感。二是把健康融入所有公共政策，构建大卫生、大健康格局。要在健康扶贫中实现对各方的有效动员，实现“党政线”“业务线”“群众线”三条战线的协同发力[1]129，将健康治理融入所有政策，逐步提升卫生健康治理水平，将健康观念融入整个社会的建设与发展之中，推动健康细胞建设，让广大非贫困人口在健康促进工作中也能够受益。健康扶贫不仅是一场消除贫困的战役，更是造福人民的伟大创举，其意义不仅在于帮助群众摆脱贫困，更在于构建健康扶贫长效机制，持续释放健康红利。

四、小结和展望

将健康扶贫、健康促进机制有效带入到中国脱贫攻坚的语境，该书有助于还原健康中国建构的深刻背景和复杂面貌。它从理论和实践上丰富了健康扶贫、健康促进的研究层次，具有戰略性、前瞻性、人民性和针对性的特征;该书的实践性和指导性较强，特别是总结提炼“镇巴经验”的实践性、代表性、借鉴性的特点，有助于探寻健康扶贫和健康促进的有效实现方式、以研究成果增强健康治理的话语权、加快健康促进机制迈出新的步伐。这项研究成果在前人研究基础上开辟了一条宽广的道路，也为后人继续深入探索健康乡村建设和健康中国建构议题提供了一定的方法、经验与视野等有益启示。此外，它还为推进健康中国顶层政策制定和地方体制机制落地提供了丰富而宝贵的理论依据和经验做法，在健康促进与乡村振兴领域具有重要的理论价值和现实意义，值得阅读和传播。

参考文献：

[1]何得桂，等.深度贫困地区健康扶贫的镇巴经验研究[M].北京：中国社会科学出版社，2020.

[2]何得桂，徐榕.着力满足人民对美好生活的健康需要[N].中国人口报，2020-10-29.

[3]何得桂，武雪雁.把健康中国化为全民自觉行动[N].中国人口报，2021-01-01.

[4]何得桂，徐榕.新时代脱贫攻坚精神的基本内涵与时代价值[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2020（6）.

[5]何得桂.中国贫困治理的三维理论认知：底色、特色和亮色[J].甘肃社会科学，2020（3）.

作者简介：李泽元（1994—），男，汉族，河南商水人，单位为西北农林科技大学农村社会研究中心，研究方向为从事公共政策与发展。

通讯作者：高建梅（1981—），女，汉族，陕西西安人，西北农林科技大学农业科技英语翻译研究所副教授、硕士研究生导师，研究方向为涉农政策与文化治理。

（责任编辑：马双）