当下与未来:新型城镇化背景下青海省失地农民社会保障现状研究

李燕 李君

(青海民族大学，青海 西宁 810007；青海省海东市平安区就业管理局，青海 海东 810700)

党的十八大报告提出要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。民生、可持续发展和质量是新型城镇化的内涵[1]，而社会保障是失地农民最基本的可持续生计保障，影响着失地农民的当下与未来，也是多种后续可持续生计模式的基础与根本。厘清当前失地农民社会保障现状、有针对性地解决保障不周问题，对于解决民族聚居、自然生态条件脆弱、经济基础薄弱，维稳压力、生态压力和城镇化压力并重背景下青海省失地农民问题意义重大。

一、文献综述

随着城市化进程的不断加快,征收农村土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径[2]。征用土地不仅会影响政府的形象和可信度，也会再次侵害失地农民的合法权益[3]。因此，为了保障所制定的政策能够以农民合法权益为中心、也能符合本国实际国情，在土地征用和开发利用过程中政府应发挥主导作用[4]，政府应有所担当，提高失地农民的征地补偿，并尽全力解决好养老保障问题[5]。如果政府的征地补偿过低甚至零补偿，也不能解决养老问题，极易进一步加剧贫富分化，并导致暴力冲突以及社会动荡[6]。补偿的内容和标准是失地农民征地补偿问题争论的焦点，[7]合理的补偿内容应该在经济补偿的基础之上再考虑就业、发展安置、社会保障等内容[8][9]。同时，现行的补偿标准多以农村的生产和生活方式、沿用以农作物产量和国家规定的价格计算安置补偿标准，忽视了失地农民市民身份的转换[10][11]，而新型城镇化首先是人的城镇化，试图通过一次性征地和拆迁补偿完成对失地农民的安置的办法可能会使其与城镇化渐行渐远，新型城镇化战略的推进不可忽视社会保障的及时跟进，应该使失地农民享受同等于城市居民的养老、医疗、失业、最低生活保障等方面的待遇[12]。以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源，建立失地农民社会保障体系将是解决上述问题的一个可行方案[13]，因为失地农民社会保障是协调社会矛盾，调节和重新分配收入及社会资本，平衡和调整资本、科学、艺术、人力资源等的有效手段[14]。

现有研究分别从社会保障的必要性、责任主体、资金来源、政府角色等角度对失地农民社会保障相关问题做了深入地探讨，为失地农民相关难题的破解提供了重要的理论支撑。但是已有研究中针对新型城镇化背景下青海省失地农民社会保障问题关注度较低、相关成果较少。本文以政府公文、《青海统计年鉴》、访谈资料作为主要资料来源，分析近年来青海省社会保障现状并提出相应的完善措施，以期为青海省新型城镇化建设提供理论上的支撑。

二、失地农民及青海省失地农民概况

(一)失地农民概念界定

目前，学界尚未对“失地农民”提出一个清晰、统一的概念界定，但现有研究对“失地农民”这一群体的社会特征做了较为清晰地描述。首先，失地农民形成的原因主要是城市化进程的不断推进中，为了保障城市的建设和扩展，基于城市建设用地需要承包土地全部或部分被征用，部分或全部失去赖以生存土地使用权的特殊社会群体[15][16]。其次，按照国家相关规定，土地被依法征收后农业户口家庭人均耕种面积少于0.3亩的即可统称为失地农民[17][18]。第三，城市化是一个由乡村社会向城市社会逐渐转变的过程，传统的农业为主的职业身份必然向以工业和服务业为主的非农业身份转变，失去土地使用权后，失地农民群体急需面对由农民向非农民身份的转换以及城市生活的融入问题[19][20][21]。综上所述，本研究认为所谓失地农民指城市化进程不断推进中，基于城市建设用地需要承包土地全部或部分被征用、失去集体土地使用权、家庭人均耕种面积少于0.3亩、急需身份转换成为市民的农民群体。

(二)青海省失地农民概况

1.青海省失地农民规模估计

伴随着城市化进程的不断加快，近年来青海省建设用地逐年增加，从2004年的547.59公顷增加到2017年的7846.5公顷。同期，青海省土地征用面积也逐年递增，2012年达到了3471.07公顷，征用土地中耕地面积平均占比达64.5%，最高年份的2014年达到了83.65%（见图1）。以“每减少0.067公顷耕地增加1.5个失地农民”[22]为标准、依据历年建设用地审批或征收土地中耕地面积计算可知，仅2004～2017年间青海省已经出现了27～29万失地农民。耕地是农业用地最核心的构成部分，农业用地中还包括林地、园地、牧草地等其它土地类型，该类土地征收同样会伴生失地农民，如果再兼顾此类现象，那么近年来青海省失地农民数量应该达到30万左右，将近占到东部农业区农村人口的三分之一。

图1 2007～2017年青海省征用土地情况图

2.青海省失地农民构成概况

作为农民中的特殊群体，青海省失地农民构成概况如下：首先，出生人口性别比高于人类正常出生性别比统计经验数字、总体人口性别比也高于全国平均水平，形成男性数量明显多于女性的局面；其次，青海省0～14、15～65岁乡村人口在整体乡村人口中所占比重明显高于全国平均水平，而65岁以上人口占比几乎是全国平均水平的一半。因此，青海省失地农民当前和未来相当长的一段时期内劳动力供给相对全国平均水平而言较为充足，后续就业岗位需求也将会更大，但是老年抚养比较低。第三，青海省文盲、半文盲在乡村人口中的占比较高，2015年24.8%的占比水平是同期全国平均水平的2.89倍，因此，青海省失地农民总体受教育水平明显低于我国平均水平。

三、青海省失地农民社会保障现状分析

社会保障制度是社会文明和进步的重要标志，失地农民由于失去土地而产生的不安甚至失去信心必然会影响到社会的安定和发展，因此，城市化进程中建立失地农民社会保障体系显得尤其重要[23]。而最低生活保障制度、农村医疗保险制度、农村社会养老保险制度是当前满足广大农民群众“生有所靠、病有所医、老有所养”基本要求过程中需要重点加强的内容[24]，在此基础之上，学者认为受教育和培训的机会、法律援助也应该是失地农民社会保障体系的构成部分[25]。同时，为了缩小城乡社会保障的差别，农村社会保障中也应该更多地兼顾失业、工伤、生育保障相关问题[26]。综上所述，本研究从最低生活保障、医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险、教育和培训的机会、法律援助几个角度研究分析青海省失地农民社会保障现状。

(一)失地农民最低生活保障现状分析

最低生活保障制度的实施不但能解决贫困人口的基本生活困难，维护社会稳定，还能促进人权意识的形成，公平意识、社会归属感的增强以及政府职能的转变，扎扎实实地为中国走向现代社会打下坚实的基础[27]。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度[28]，能够为农村低收入者构建起有效的缓冲地带，在我国城镇化推进过程中有着重大的现实意义。

为了贯彻落实党中央、国务院关于完善城乡社会求助体系、保障困难群众基本生活的指示精神，形成保障农牧区困难群众生活长效机制，青海省于2007年发布《青海省人民政府关于建立农村牧区居民最低生活保障制度的意见》，有力地促进了农村牧区居民最低生活保障制度的建立和实施，对救助农牧区困难群体、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。数据显示，近年来青海省享受低保总人数逐年缩小，从2012年的630062人减少为2018年的385483人，其中城市低保人数从2012年的230399人减少为2018年的76572人，六年间减少了约三分之二。农村享受低保人数也存在较大波动，2016年515877人的峰值与2018年308911人的谷值之间存在较大差值（见表1），但是农村享受低保人数在总低保人数中的比重持续上升，从2012年的63%增加到2018年的80%。与此同时，青海省农村最低生活保障标准也一再提高，从2012年的1924元/年提高到2018年的3700元/年，六年间翻了近一倍。青海省人民政府于2017年发布实施了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案》，要求进一步加强针对农村低保、农村特困人员等的医疗救助，并做好农村低保标准和扶贫标准的衔接提高，努力为包括失地农民在内的农村居民提供更为周全的最低生活保障保护。

表1 2012～2018年青海省城乡最低生活保障变动表

(二)失地农民保险保障现状分析

1.养老保险现状

为妥善解决被征地农民的养老保障问题，尽快建立被征地农民社会养老保险制度，2012年青海省人力资源和社会保障厅会同国土资源厅、财政厅共同出台了《青海省被征地农民社会养老保险暂行办法》，规定青海省城镇规划区内“按户计算人均剩余耕地不足0.3亩以上、且在征地时持有第二轮土地承包权证、年满16周岁及以上未参加城镇企业职工基本养老保险的在籍农民”均在参保范围，按“征地时当地城镇居民最低生活保障标准”的一定比例由个人缴费、政府补贴和村集体补贴共同缴纳保险费用。为了更进一步贯彻落实党中央、国务院关于做好征地工作的一系列指示精神、切实维护被征地农民合法权益、保障被征地农民的基本生活和长远生计，2013年青海省人民政府依据国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》精神，发布《青海省人民政府关于土地征收时缴纳被征地农民社会养老保险的通知》，强调“自2013年1月1日起，凡在我省境内批准征收土地的，一律按《青海省征地统一年产值标准和区片综合地价（试行）》（青政〔2010〕26号）为基数缴纳被征地农民社会养老保险”。在此基础之上，2014年2月28日，青海省人力资源和社会保障厅、国土资源厅、财政厅再一次共同发布《关于进一步加快推进被征地农民社会养老保险工作的通知》，分别以2012年底前及2013年1月1日以后两种情况安排被征地农民资格审核、剩余耕地公示及社会养老保险办理事宜。数据显示，近年来，青海省全省养老保险参保人数逐年上升，从2012年的292.11万人增加到2018年的390.72万人，城乡居民养老保险参保比率从2012年的50．96%增加到2018年的64．77%。同期青海省城镇化率从47．44%增加到54.47%，参保比率与城镇化率之间的差额也从2012年的3.52%增加到10.3%，说明全省乡村养老保险参保比率逐年提升，包括失地农民在内的乡村人口养老保险参保人数也逐年递增，失地农民“老有所养”的局面在逐渐形成。

表2 2012～2018年青海省城乡基本养老保险覆盖变动情况表

2.医疗保险现状

为了大力提升医疗保险覆盖率，结合《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，青海省于2006年发布了《关于农民工参加医疗保险指导意见》，就农民工“稳定就业”和“非稳定就业”两种情况分别给出参加城镇职工基本医疗保险和适当降低费率的“保当期、保住院”基本医疗保险方案。此后，青海省分别于2012年、2013年、2016年发布实施了《关于进一步完善城乡居民基本医疗保险制度的意见》《青海省扩大城乡居民大病医疗保险实施方案（暂行）》《关于进一步提高全省城乡居民医保筹资标准促进城乡医保健康发展的意见》等“意见”和“方案”，以有效促进基本医疗保障城乡一体化、提高新农合和城镇居民基本医疗保险人均标准和重特大疾病保障水平，并通过相关制度的建立全面实现城乡居民医保一体化，为广大群众提供即时、便捷的服务。2016年4月28日，青海省人民政府办公厅还发布了《关于全面开展商业保险机构经办城乡居民基本医保服务的指导意见》，以引入商业保险机构经办的方式进一步降低医保成本、提高效率、方便群众，并增强基金抗风险和调剂能力。多举措的不断推进，使得青海省无论总体的医疗保险覆盖率还是失地农民医疗保险参保人数都逐年提升，全省医疗保险参保人数从2012年的524.97万人提升到2018年的555.35万人（见表3），同期城乡居民基本医疗保险参保人数也从2012年的438.6万人增加到2018年的455.93万人，城镇职工医疗保险保障之外、包括失地农民在内的城乡居民基本医疗保险保障的群体比例达到90%以上。其中，2015年青海省“全省职工医保、城镇居民医保、新农合参保率分别达99.81%、99.64%、99.69%，城乡居民医保政策范围内住院费用支付比例达到78%”[29]，较为完备的医疗保障为青海省失地农民后续生计做好了充足准备。

表3 2012～2018年青海省基本医疗保险覆盖变动情况表

3.工伤及失业保险现状

失业和工伤保险能够保障劳动者因失业而暂时中断生活来源或因遭受意外伤害、患职业病导致暂时或永久丧失劳动能力以及死亡时，劳动者或其家属能从国家和社会获得一定的物质帮助的社会保险制度，是社会保障体系的重要组成部分。制定于2006年1月31日的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》就强调要“依法将农民工纳入工伤保险范围，认真贯彻落实《工伤保险条例》，所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费”。有鉴于此，青海省人民政府于2006年10月30日发布实施《关于进一步推进农民工参加工伤保险的指导意见》，要求“用人单位在与农民工确立劳动关系后30日内，必须为农民工办理工伤保险参保登记手续，并按时足额缴纳工伤保险费”以切实维护农民工工伤保险权益。各项“条例”“意见”的实施对青海省工伤保险的推广产生了积极的作用，农民工工伤保险参保人数从2012年的5.54万增加到2018年的13.26万人，六年间增加了1.39倍（见表4）。失业保险方面，发布于1999年1月22日的《失业保险条例》明确要求“城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费”。2001年6月22日发布实施的《青海省实施〈失业保险条例〉办法》也进一步规定“用人单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费，由用人单位按照农民合同制工人工资总额的2%缴纳失业保险费”。近年来，伴随着社会发展和从业者保障意识的提升，青海省失业保险参保总人数逐年提升，从2012年的37.88万人增加到2018年的42.38万人，但是农民工参保人数增长却较不明显，最高年份的2013年仅有0.41万人，而最低年份的2016年只有0.18万人参保（见表14），失业保险的缺失给就业存在较大不稳定性的失地农民正常的生活留下了诸多隐患。

表4 2012～2018年青海省农民工失业及工伤保险参保情况(单位：万人)

(三)教育和援助保障现状

1.受教育和培训机会分析

为了做好新形势下农民工服务工作、有序推进农民工市民化，国务院分别于2006年、2014年发布《关于解决农民工问题的若干意见》和《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，提出要“搞好农民工就业服务和培训”“加强农民工职业技能培训”“大力发展面向农村的职业教育”“着力稳定和扩大农民工就业创业”。为了贯彻党中央国务院相关政策法令，青海省人民政府于2014年、2015年分别发布了《关于加强新形势下农民工工作的意见》和《关于进一步加强为农民工服务工作的通知》，强调要切实解决新形势下农民工面临的就业稳定性差、融入城市和维权难等问题，要“有针对性地开展技能培训，对具备中级以上职业技能的农民工开展高技能人才培训，将农民工纳入终身职业培训体系”，同时“要加强实训基地建设，鼓励大中型企业联合技工院校、职业院校，建设一批农民工实训基地”。近年来，青海省大力加强与实施多类型实用技术培训活动，仅“十一五”期间就通过“阳光工程”培训农村劳动力30.11万人，其中实现转移就业18.6万人。在中央财政和地方财政的支持下，2012年至2018年青海省已经累计开展各类培训班6900余次，累计已有680000余人次参与和接受了诸如挖掘机驾驶、中式烹饪、汽车维修、刺绣、电工、焊接工艺、汽车驾驶、掐丝等专业技能和农民种植养殖实用技术培训，极大地提升了农民，尤其是失地农民的就业与创业能力以及转移就业能力（见表5）。

表5 2012～2018年青海省实用技术培训变动情况表

2.法律援助机会分析

法律援助是指由政府设立的法律援助机构、法律服务机构及法律服务人员，为经济困难或者特殊案件当事人提供法律服务并减免法律服务费用的一项法律保障制度[30]。失地农民属于“社会性的弱势群体”，其利益得不到有效保护的原因之一是法律意识不强、法律知识匮乏，因而应当给予其事前、事后全面的法律援助[31]。为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，2003年7月21日，国务院发布实施了《法律援助条例》，以促进和规范法律援助行为。早在200l年，青海省人民代表大会常务委员会也发布实施了《青海省法律援助条例》，规定当出现“当事人因经济困难无能力或者无完全能力支付法律服务费用”等情况时，可由法律援助机构为其提供包括刑事案例、请求给付赡养费、扶养费、抚养费在内的法律咨询、代拟法律文书等法律援助服务。2007年5月，在已有“青海省法律援助中心”的基础之上由青海省司法厅批准、青海省律师协会直接领导和管理的“青海省农民工法律援助工作站”宣布成立，全省法律援助律师数量也从2012年的16人增加至2018年的62人，“律师+援助中心+司法机关”的法律援助联动机制已经逐渐形成，各司法厅局联合街道办事处以多种形式开展的“法律援助进工地”主题宣传活动，对有效宣传法律常识、提升失地农民知法守法和用法能力发挥了极大作用。

表6 2012～2018年青海省法律援助律师数量变动情况表

四、进一步完善青海省失地农民社会保障体系的对策建议

(一)全面推进特色产业发展

失地农民社会保障的完善基于强有力的经济基础，经济基础的改善通过增加失地农民收益、增强其应对风险能力的同时提升其社保选择权，也增加其通过附加商业保险改善保障条件的可能，因此，把握构建新型城镇化的历史机遇、全面推进地方特色产业的发展、增加失地农民收益从而提高其保障能力是完善青海省失地农民社会保障的重要前提。首先，大力发展特色种植业。青海省地势高寒，具有发展青稞、枸杞、藜麦等高原作物的天然优势，较少的水土污染也能迎合当前绿色与天然的市场需求。目前青海省已经具备青稞、枸杞、藜麦等产业化种植基本条件，多年种植经验结合精深化加工和更进一步的市场拓展将极大地促进产业发展、增加失地农民各项收益。其次，发展特色养殖业。青海省被誉为全球四大无公害超净区之一[32]，也是我国四大牧区之一，是全国最大的有机畜产品生产基地，牛羊肉产品在满足自给的同时每年销往省内外近10万吨，约占牛羊肉总产量的四分之一[33]。优越的水体条件使青海省被认为是鲑鳟鱼养殖条件最好的地区之一[34]，年产量占全国鲑鳟鱼养殖产量的三分之一。“青海老酸奶”为代表的乳制品也得到各地消费者一致认可[35]。利用优越的发展条件促进特色养殖业发展是增加失地农民收益的另一可行途径。第三，发展特色旅游业。青海省是近年国内旅游热点省区之一，年接待国内外游客数量逐年递增,尤其是民俗游、冰雪游、乡村游等创新项目的不断推出极大地启动了省内短途游、周末游市场，结合一批精品旅游景点、线路的建成，配套商业服务设施的完善，特色旅游业的发展对提升区域经济实力、增加农民收益发挥着重要作用。第四，促进特色手工业发展。青海省特色手工业积淀深厚，典型代表如藏毯、唐卡等独具特色又具备较大的市场潜力，大力推动特色手工业的发展在传承传统文化、发展地方经济的同时对增加失地农民就业机会和收益起着重要作用。

(二)改善失地农民最低生活保障体系

作为最基本的社会救济制度之一，最低生活保障制度给收入难以维持最基本生活的农村贫困人口建立起了一道防线，对于维护社会稳定、促进人权意识、公平意识、社会归属感的形成发挥着重要作用。近年来，青海省最低生活保障标准不断提高、保障力度一再向乡村倾斜，有效地缓解了包括失地农民在内的广大农村困难群体的生活压力，极大地维护了社会和谐与发展。但是，由于《民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》和《民政部、国家统计局关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况检查工作的意见》规定，家计调查是当前我国低保户认定的主要方式，而农村基层政府实施家计调查的客观条件严重不足，面对低保指标普遍性多于特困户数、各年度指标数量波动较为明显的现状，很容易产生不应保者享保、应享保者受助力度有限甚至部分年份得不到救助情况，有鉴于此，在更进一步完善低保户认定制度的同时，应在适度减少低保指标的情况下有效提高低保扶助力度[36]，真正发挥最低生活保障制度价值的同时提高基层工作人员工作效率和基层政府公信力。

(三)完善失地农民保险保障体系

1.全面提升保险参保率

近年来，青海省乡村各类保险参保率均有所提升，尤其是较高的医疗保险参保率对于解决广大失地农民看病就医问题发挥了重要作用。但是，受宣传引导不到位、投保意识不足、投保能力弱等因素影响，部分失地农民一味追求“养儿防老”“存钱防灾”，对工伤、失业以及养老保险的积极作用置若罔闻，造成上述险种参保率均有待进一步提高。但是经验数据显示，农民工是工伤事故、职业病发病以及失业的高危人群，现实中养老防老也存在较多操作困难，对于失地农民而言工伤、失业以及养老保险具有更加明显的价值，因此，有必要通过增强相关保险的引导与宣传、提高相应险种赔付率、简化入保及赔付手续、加强担责企业监督、拓宽保费来源等手段全面提升相应险种参保率，必要时通过建立适度的强制保险制度提升工伤保险参保率，以更进一步完善失地农民保险保障体系、推进社会和谐发展与新型城镇化建设。

2.全面提高保险保障力度

按照2006年发布的《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》要求，失地农民的养老保险不应低于当地最低生活保障标准。而各个地方在综合考虑经济发展水平、缴费负担等因素的情况下设计出多档缴费和保障标准，而很多保障标准、尤其是低档保障标准远达不到当地最低生活保障标准，严重地影响了广大农民参保和缴费热情。同时，由于养老保险开始缴费至受益终结周期漫长，容易产生对制度稳定性和受益可靠性方面的担忧，更进一步限制参保与缴费积极性。因此，全面提高保险保障水平是打消广大失地农民多重疑虑、发挥养老保险的真正效能的重要手段，也是有效完善失地农民保险保障体系的重要举措。

(四)完善教育培训和法律援助社会保障体系

教育培训是弱势群体摆脱弱势地位、提高参与市场竞争能力、走上发展之路的有效途径。[37]在中央和地方财政的大力支持下，青海省通过开办挖掘机驾驶、中式烹饪、汽车维修、刺绣、电工、焊接工艺、汽车驾驶、掐丝以及种养殖实用技术培训班方式培训初级技术人员几十万人次，极大地提升了农民，尤其是失地农民的就业与创业能力。但是，近年的各类培训中也较为普遍地存在培训内容单调并不能与市场需求有效对接、培训过程仓促有待进一步监管、注重理论而忽视实践能力培训等诸多现象，导致部分群体参与培训积极性偏低、培训效果不佳，甚至将培训视为干扰正常生产生活负担等现象，因此，有必要抽调专人对失地农民教育培训作专门调查研究的基础之上，调整教育培训思路、规范教育培训过程、强化教育培训成效监督，释放国家财政资金的最大效能、全面提升失地农民就业创业能力。

受小农文化、道德、心理、意识、伦理等乡村文明形态的广泛影响[38]，失地农民通过正常的法律渠道维护自身权益的意识普遍不足，尤其面对不对等主体之间各类纠纷时多习惯忍气吞声或上访、告状等方式解决问题，因此，在进一步完善针对失地农民的法律援助过程中，首先应该加强知法、懂法、守法教育，在此基础之上强化“法律援助进工地”“法律援助进村庄”宣传，扩大法律援助制度的影响力与知名度，为失地农民建立通过法律援助争取个人合法权益的正确理念。