我国子女护理假制度完善路径探析

何 平，冯 强

(武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉 430070)

一、问题的提出

国家统计局数据显示，2019年末中国60周岁及以上人口25388万人，占总人口的18.1%；65周岁及以上人口17603万人，占总人口的12.6%[1]。截至2020年，全国60岁以上老年人口将增至2.55亿人左右，独居和空巢老年人将增加到1.18亿人左右。国家卫生健康委员会发布的信息显示，国内目前有4000万失能和部分失能老年人，其中1200万是完全失能的老年人，如此大数量失能失智老人的长期照护问题已然影响我国社会的发展。我国现有4.5亿户家庭，其中独生子女家庭大约有1.6亿户，占比1/3左右[2]。目前老龄化与少子化状况日趋严峻，对于身体机能恶化以及患有慢性疾病的老年人，其子女将会处在照护父母与坚守岗位之间抉择的困境。同时，计划生育政策使我国多数家庭呈现出“4-2-1”结构，80、90后已然成为赡养老人的“主力军”，在经济资源或时间成本方面子女承受了巨大压力。随着我国城市化进程加快、人口流动加速，尤其乡镇地区子女常年在外务工，家庭照护在空巢家庭中较难实现。

关于养老问题，党的十九大报告指出：构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展[3]。十九大报告进一步加强了我国老年人权益保障的力度，为新时代中国特色养老事业指明了方向。在该政策背景下，考虑到家庭结构变化以及对特殊患病老年人的照护，目前我国多个地方政府依据《中华人民共和国老年人权益保障法》相关内容制定并推行子女护理假制度，其立法本意为在不影响子女工作前提下能使其有时间照护患病老人。子女护理假制度保障了子女在尽社会义务的同时，也能尽到对老人的赡养义务。但在子女护理假制度的实施过程中，出现了如企业经费承担压力过大、制度执行主体不统一以及权责划分不明确等问题。故此，本文在分析相关地区子女护理假制度具体内容的基础上，总结与反思制度存在的现实问题，并结合我国实际参考境外经验，以期为子女护理假制度的有效实施提供参考。

二、现状检视：子女护理假制度实施概况

我国目前已经制定子女护理假制度的省份有福建、广西、海南、湖北、黑龙江、重庆、四川、河北、河南、宁夏、内蒙古、山西、云南、甘肃，另外还有淮安市、广州市、西安市、南京市、杭州市5个城市。本文筛选出2017年至2019年出台子女护理假制度的具有代表性的9个省(区、市)进行分析，具体为福建、广西、湖北、黑龙江、重庆、四川、云南、河南、内蒙古。对于子女护理假，上述地区的规定基本为在父母患病住院期间，给予子女每年10～20天的照料护理假，护理假期间视为出勤，工资福利待遇不变，具体内容见表1。

表1 子女护理假制度细则

从上表可以看出各省份制度规制方向大致相同，且内容较为相近，但亦存在以下几方面问题：

第一，休假期间工资待遇不统一。湖北省在《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》中仅要求用人单位应当提供便利，并没有明确用人单位在员工护理假期间工资待遇发放方面的相应义务；内蒙古自治区在2019年实施的子女护理假制度中也没有提及在员工请假期间的工资福利发放问题。而其他地区实施的子女护理假制度中明确表明员工在护理期间工资福利待遇不变。

第二，执行主体的认定不一致。上述各省(区、市)地方法规的执行主体不尽相同，如河南与云南两省，其负责老年人权益保障工作的主体为县级以上地方人民政府卫生健康委员会，其他地区为县级以上地方人民政府负责老龄工作的机构。该规定较为模糊，并未如河南与云南两省明确规定执行主体，如此可能会出现各职能部门争相行使职权或相互推诿的情形。

第三，权责范围划分各异。在湖北、福建、黑龙江、广西、宁夏实施的制度中规定该制度的适用范围是独生子女的父母年满60周岁后，且在住院治疗期间内；海南省实施的制度中的适用范围是在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间，自愿终身只生育一个子女的老年人患病住院治疗期间；在重庆市则是老年人是独生子女父母的，如患病住院治疗且需要二级以上护理时才能适用；在河南则是领取过“独生子女父母光荣证”，且年满60周岁并在住院治疗期间。在湖北、黑龙江、四川以及内蒙古自治区，其适用主体不只是针对独生子女，也适用于非独生子女；其他地区的适用主体仅为独生子女。由此可见，出台子女护理假制度的各省(区、市)休假门槛的设定高低不一，门槛较高的省份可能出现老人病况严重，但其子女却未达休假条件从而不能对其患病父母进行有效照护的现象。

在护理假制度实际实施过程中，据调查福建省从2017年至今只有两例成功实施案例。一例为泉州市某机关单位退休老党员因病住院，子女单位根据相关地方法规规定，同意其独生女儿一次性请假10天护理老年人。另一例为2017年11月，厦门信达公司批准了公司的第一例“护理假”，请假员工的母亲因患乳腺癌住院，于是该员工向公司申请并提供了独生子女证明和母亲住院证明等材料，公司经审核后分两次共批准了7天假期。2017年4月湖北省老龄办受理了一起魏某关于“武汉市人社局不执行省大人通过的地方性法规事项”的信访件，信访人主诉护理假执行不力的情况[4]。就湖北省内对制度的知晓程度而言，有75.8%的人并不了解子女护理假制度[5]。由上述实例可以看出，虽然多省已出台相关制度，部分企业或机关单位也开始实行，但社会关注度仍然不高，子女护理假制度的有效实施还有一定的困难。

三、探本究源：子女护理假制度实施问题分析

(一)护理假期间费用承担问题

在目前已出台子女护理假制度的地方法规中，《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》以及《内蒙古自治区老年人权益保障条例》中并未对在员工请假期间的工资待遇问题做详尽表述，其中《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》中仅提及对于员工休护理假，用人单位应提供便利。而其他省份在关于子女护理假期间员工的工资待遇方面的规定大致相同，即在护理照料期间工资福利待遇不变，但是员工休假期间产生的相关费用应由何方承担，在上述各省(区、市)地方法规中并未具体体现。

改革开放以来，我国经济体制从计划经济转向社会主义市场经济，通过价值杠杆和竞争机制促使资源配置最大化，由此导致企业竞争压力与日俱增。为了降低运营成本和维持正常运转，一些企业采取增加劳动者的工作时间或不落实各种带薪休假等对策，这从侧面反映了缺乏合理的子女护理假费用社会分摊机制，想要确保劳动者享有子女护理假等带薪休假的权利具有一定难度。

制度的实施需要有经济发展作支撑和配合，再好的制度如果没有经济发展作支撑，相应的补贴或津贴和带薪休假等政策就无法施行。子女护理假制度体现于各省(区、市)地方法规之中，所以其制度的实施则应该由当地政府完成。但就相关地方法规内容而言，地方政府将员工休护理假期间的费用转嫁于用人单位，让用人单位单独承担相关费用，亦未出台相应激励政策，不利于社会责任的分担。

(二)执行主体的确认问题

子女护理假制度从开始实施到目前已有5年的时间，但在该期间内实际能带薪享受护理假的员工并不多，据分析主要存在以下三方面原因：一是劳动者对子女护理假制度的知晓度不高，仍有不少人并不知道该制度；二是子女的父母目前尚未进入高龄，子女对护理假的需求在现阶段并不迫切；三是在竞争激烈的职场，劳动者怕被淘汰，需要努力工作，非不得以不敢提休假。各地制度执行主体并不统一，甚至部分地区出现各执行部门职能交叉的问题，导致在该制度的宣传或实施过程中各部门缺乏主动性。

子女护理假制度体现于各地方法规之中，各地区的老年人权益保护条例均有所规定(1)比如《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》第五条规定：“县级以上人民政府老龄工作机构，负责组织、协调、指导、督促相关部门做好老年人权益保障工作。”，即子女护理假制度的执行应由各地方的老龄工作委员会负责。但实际上各地情况不一：海南的民政部门表示“一旦子女在父母因病住院申请该假遭到用人单位拒绝时，可以依法申请人社及劳动部门介入协调”；广西壮族自治区老龄办称截至目前，全区未有一个市(区)、县出台相关实施细则，自治区老龄办已向自治区人民代表大会常务委员会提出了由卫生健康、人力资源和社会保障等部门出台实施细则的建议；福建省老龄办的意见是在护理假的落实方面，人社部门作出细化规定。可见，在子女护理假制度的执行方面，缺少一个统一的或多个分工明确的行政部门来行使相应的执行权，缺乏对相关的执行主体及其权力和义务的明确规定。

(三)责任认定问题

在各省的护理假制度中，并未明确说明护理假的相关责任。这意味着如果用人单位不执行子女护理假制度时，员工并没有相应的法律救济措施。如员工在子女护理假制度适用过程中，用人单位不发放给员工与工作期间相同的工资福利待遇，该员工也不能依据《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)进行维权，因为子女护理假并不属于我国《劳动法》中规定的法定休假日，(2)《中华人民共和国劳动法》第五十一条规定：劳动者在法定休假日和婚丧假期间以及依法参加社会活动期间，用人单位应当依法支付工资。不在《劳动法》规定的带薪休假范围之内。由于《劳动法》为上位法，各地的地方性法规为下位法，因此用人单位可根据上位法优于下位法的原则进行抗辩，可以不承担支付劳动者在子女护理假期间同期工资的义务。

无救济则无权利，单位员工在休假时权利受到侵犯，却因没有相关的规定而使得员工无法获得有效的法律救济，用人单位违反规定的成本几乎为零，如此会导致子女护理假权利形同虚设。子女护理假落地难与劳动行政主管部门的监管力度不足有一定关系，如果没有相关法律法规等配套措施对未履行相应义务的用人单位应承担的法律责任进行明确约束，缺乏执法部门对该制度实施的强监管，缺乏相应的法律保障机制，制度将难以有效实施。若没有相应明晰的权责划分以及责任认定机制，明确子女护理假制度中各主体的权利义务，该制度中老年人被照护的权利以及子女尽孝的义务就较难得到有效保障。

四、他山之石：国外长期照护保险制度概述

人口老龄化作为全球范围内的社会问题，正在迫使世界各国，尤其是老龄化严重的国家日益重视老年人长期照护的问题，不断探寻满足老年人照护需求的方案。一些发达国家较早进入人口老龄化社会[6]，因此制定了一系列关于老年人长期照护的相关政策，并取得了一定的成效。其中德国、日本在老年人照护方面的制度较为成熟，主要通过长期照护保险制度的实施达到对老年人相关权益保障的目的。长期照护保险制度是针对因年老、严重或慢性疾病、意外伤残等丧失身体部分或全部功能而生活无法自理的人，第三方以实物给付或者现金给付的方式，为其提供居家护理或使其入住护理机构，支持其接受持续性与系统性照护的服务制度[7]。就我国实行的子女护理假制度而言，其本质为保障老年人在患病住院期间享有被照护的权利。但在实施过程中由于员工休护理假期间用人单位承担过重的费用负担、制度执行主体尚不明晰、权责界定仍未厘清，该政策难以真正落地实施。国外维护老年人被照护权利、减轻子女照护压力的长期照护保险制度，可以为我国解决子女护理假实施过程中产生的问题提供借鉴。

(一)费用承担机制

在筹资机制方面，日本与德国均是通过政府与社会相互分担、通力合作的方式来承担长期照护保险的费用。在对老年人长期照护的过程中，照护的时间成本是影响家庭照护质量的原因之一，更重要的是高额照护费用亦使家庭不堪重负。长期照护保险制度解决了照护费用的承担问题，对需要长期照护老人的家庭来说无疑是绝渡逢舟。

长期照护保险主要分为商业保险和社会保险两大类。社会长期照护保险作为一种重要的社会保险，是在国家的指导下通过国民收入的再分配，利用法律和行政等手段，对公民因接受各种长期照护服务所发生的各种费用进行补偿，以保证公民基本的生活水平[8]。商业保险则是在完全市场化的机制下，由商业化机构制定的保险种类，由长期照护需要者向保险公司购买服务，其资金的筹集主要通过医疗保险计划、医疗补助计划、商业长期照料计划和私人现金支付来实现[9]。

长期照护保险制度在日本实施的重要支撑是其比较合理的资金筹集模式，主要依靠社会保险和税收，采用与社会保险共同的运行机制。在保费的征收上，根据年龄层次将受保人分为第一号受保人(65周岁及以上的老年人)和第二号受保人(40周岁到64周岁之间参加医疗保险的人)。第一号受保人的保险费根据服务基础的整备状况及服务利用的预计，为各保险人分别设定。第二号受保人的保险费通过在全国范围计算人均保险费用进行分类设定。介护保险的财源构成主要分为保险费与公费(税收)两类，各占50%，保险费中第一号受保人保险费占23%，第二号受保人保险费占27%，公费(税收)则由国库负担25%，都道府县负担12.5%，市町村负担12.5%[10]。由此可以看出在日本长期照护保险的筹资机制中，费用并非仅由单一主体承担，而是根据各地现实状况进行系统分析，将保费承担合理分配到国家、都道府县、市町村以及个人等各个层级，避免因单一主体负担压力过大而影响制度的执行[11]。

德国的长期照护保险一般为社会保险，其中还包括社会保险与强制性商业保险相结合的模式。在社会保险相关原则的影响下，长期照护保险包括风险分担、社会连带、强制纳保、长期照护保险人的自治运作、保费由雇主及被保险人共同负担、保费以被保险人给付能力为基础以及所得重新分配，等等。例如依据《长期照护保险法》第8条所确立的照护共同责任原则，该条第1款指出全民的照护需求为整体责任，故不应仅由保险人或被保险人负担，而应由社会全体成员来共同分担照护风险，社会保险由全员强制纳保，以达到风险分担的目的；应维持照护给付主体的多元性，第8条第2款第3项规定照护给付的提供，公益与私人团体优先于公共主体，政府利用长期照护保险提供的现金给付，鼓励长期照护保险的被保险人以私人照护资源为优先考量，而非先考虑使用专业照护资源，多元主体原则反映了德国社会保险的自主行政原则[12]。

从德国长期照护制度的发展历程来看，长期照护保险强调全员承担相应的保险责任，根据实际情况对于不同经济水平的主体采取不同的方法，具体措施是经济水平较低的社会成员不强制纳保，但要求必须在健康保险的保险公司购买相应长期照护商业保险作为替代。同时还有现实中的考虑，为降低单方出资的经济压力，德国长期照护保险采用国家财政补贴以及雇主与雇员缴费相结合的筹资模式[13]。其中按照有无子女对参保人进行划分，更加细化了费用承担比例。社会保险与商业保险的结合，说明社会保险计划并不排斥商业保险，良好的制度设计可将二者有机结合，以形成广覆盖、保基本与有差异、多层次的长期照护风险融资体系[14]。

(二)执行主体的确认

在制度执行问题上，只有明确各执行主体职能以及后续监督才能使制度拥有“旺盛的生命力”，才能真正发挥其保障老年人相关权益的功能。日本与德国的长期照护保险制度对各部门职能有较为清晰的边界划分。

日本1963年重新修订的老年人福利法案中明确表示，仅由当地政府或当地政府密切监督的专门福利机构提供老年人照护服务，并且当地政府的社会福利部门负责审批进入上述两类机构的申请。1995年日本又修改了相关制度，由税收为基础的社会福利系统提供日本老年人的照护服务，但卫生和福利部门仍是分开运行，互不协调。直到20 世纪 90 年代中期，日本的卫生和福利部进行了一系列规划，通过建立社会保险提供长期照护服务解决这些历史问题[11]。从日本照护机制的发展历程来看，最初各地政府在照护机制的执行中起到了主导作用，在监管方面将执行权力分给了当地的社会福利部门；之后将执行权统一归入社会福利体系中，但其中的卫生部门与福利部门分开执行相应职责；最后通过国家层面的长期照护保险立法，将执行主体统一为卫生与福利部门。由此日本经过不断改善对执行主体的划分，逐步将执行主体由地方政府统一到国家某一特定部门，从而避免了执行过程中出现各地标准不统一以及分配不公平的现象。以国家为主导、特定部门具体执行的长期照护保险制度，避免了执行成本的增加，有利于制度的稳定发展。

在德国长期照护保险体系中联邦劳工部作为主要执行管理部门，负责运营管理和指导整体的长期照护保险。联邦政府和州政府两级政府提供并完善长期照护服务的基础设施，并对长期照护服务效率和服务质量进行有效监管，由此，德国的公权力机构对长期照护保险制度在各方面都起到了重要的支撑作用[15]。德国经过长期的照护制度的探索，越来越强调保险质量的提升，因此在执行的监管机制上，形成了由联邦政府、地方政府以及长期照护保险法联邦咨询委员会共同对长期照护保险制度的实施进行监管的模式。可以说，德国长期照护保险制度的执行是在联邦政府的主导下，将权力分散至特定执行主体。该方式有利于提高执行效率，对执行过程中出现的问题有明确的主体进行规制，避免了执行主体权力分散混乱的局面。

(三)相关责任的认定

在长期照护保险制度的实施过程中，如若只确定适用主体以及执行主体的相关权利，而对其责任没有明确的认定，则会影响制度的真正落实。长期照护保险制度作为一项保护弱势群体相应权利的制度，如果没有明确的责任划分、过程监督以及事后救济，那么对于该弱势群体的权利保障将失去真正的作用。由于我国的子女护理假制度在责任认定方面没有明确的概述，所以确有必要参考国外已经实行多年的长期照护保险制度中的权责划分及责任认定机制。

在国家层面，日本于1997年颁布了《护理保险法》，德国于1994 年颁布《长期照护保险法》。两个国家都先从法律层面将长期照护保险制度确定下来，如此可在全国范围内将权责划分相统一，使权利行使与责任认定更加明确。其中在关于长期照护保险制度实施中保费承担的责任上，日本在《护理保险法》中规定长期照护保险费用的税收部分由各级政府承担，其中家庭照护服务，中央政府承担25%(其中5%作为调整补助金交付给那些高龄老年人或低收入老年人较多的市/町/村)，省(都/道/府/县)政府承担12.5%，市以下政府(市/町/村)承担12.5%。德国在《长期照护保险法》中规定，政府通过财政补贴的方法承担1/3保险费用缴纳的责任。由此可以看出，德国和日本均由政府承担较高的保费缴纳责任。长期照护保险制度的执行过程中，德国与日本都分别设定了相应的监管责任，如在日本长期照护保险监管责任由当地政府承担，在德国则是由长期照护保险法联邦咨询委员会承担。

在社会层面，德国长期照护保险非常强调社会的责任，国家的财政负担转移到社会。保险资金主要来源于税收(国家承担)以及保费(社会承担)[16]，所以在保费问题上，社会上保险机构亦应承担部分责任。在服务给付上，日本以及德国的照护供给方都采取市场化运作模式，由社会提供服务机构和服务人员，即由社会通过市场化的运行来承担照护服务供给责任。在对保险对象的认定上，德国首先由医疗卫生部制定全国统一评级标准，用来评估参保人的参保标准，最终通过审查委员会进行评估以确定参保人的服务程度。日本也是基于全国统一标准，由社会中的非营利性组织看护认定审查会对申请者参保资格进行审查判定。可以看出，德国和日本在长期照护保险制度的实施过程中，主要由保险机构承担保费分担责任，由服务机构承担服务给付责任以及由专业非营利性审查委员会承担保险对象认定的责任。

对于投保者个人，虽然长期照护保险制度作为一种社会福利制度，保障弱势群体的照护权利，但个人也应承担相应支付责任。日本和德国分别通过《护理保险法》以及《长期照护保险法》规定个人将按照护程度按比例缴纳相应的费用，且投保人有责任确保其照护等级信息的真实性，如若提供虚假信息，则应承担相应民事责任。

五、子女护理假制度完善进路

他国的长期照护制度有几点可借鉴之处：第一，在护理假经费的来源方面实行政府与社会分担、通力合作的模式，减少用人单位在护理假方面的用工成本；第二，老年人照护主体覆盖范围广泛全面，执行主体分工明确；第三，在责任认定方面有明确的法律法规，具有明确的权责划分机制和有效的监管措施。下文主要通过对我国子女护理假制度的经费来源、执行主体设置以及责任认定三个方面提出相应的完善措施。

(一)构建多元费用承担机制

对于子女护理假的费用承担，可以通过国家和社会两个层面的通力合作建立一个合理的分担机制。

在国家层面，政府作为社会责任的主要承担者，在应对各种社会问题上应当起到主导作用，主动承担相应责任。在子女护理假费用承担上国家应主导并兜底，承担主要经费支出。具体可以对相应的用人单位给予一定的税收减免，对认真落实护理假的用人单位给予一定的税收优惠政策[4]，同时也可直接通过建立持续稳定的财政投入机制，将护理假的经费纳入政府公共财政预算中，对用人单位给予一定财政补贴。在承担相应的经费时，可以借鉴日本政府的经验，中央和地方按比例承担。地方政府执行其职能时，通过财政补贴政策分担用人单位在实行子女护理假制度中的经费，积极承担起相应的社会责任。由于各地经济发展不均衡，国家可依据现状制定相应的财政补贴比例，从而更加灵活地处理经费承担问题。

从社会层面来说，日本、德国等发达国家都通过实行长期照护保险制度来保障老年人照护权益，保险筹资成本由政府、企业、个人分担，避免由单方全部承担造成支付压力过大的情形。

一方面，子女护理假制度的经费保障可以参照德国和日本在经费筹集方面的尝试，出台相应的照护保险品种，保险模式可以为社会保险或是商业保险。保险或基金的设立，从社会层面通过市场化机制将子女护理假的经费承担压力分散，缓解劳动者选择休假照护患病父母还是继续坚守岗位的两难问题，同时也解决员工休护理假期间用人单位继续支付等额工资福利的用工成本问题，使子女护理假制度能够更加有效地落实。

另一方面，对于有雇佣关系的用人单位，尤其是对于营利性企业而言，在子女护理假制度中承担全部经费未免成本过高，影响了子女护理假制度的推行。所以，在发放员工子女护理假期间工资福利上，用人单位应与政府联动，在政府给予一定财政补贴前提下，用人单位可制定相应的规章制度在员工休假期间给员工发放部分福利补贴。关于员工请假期间的时间成本，如果在员工休护理假期间用人单位需要再招聘相关人员进行替补，该部分费用则需要用人单位自己承担。在个人方面，可以参照日本、德国的长期照护保险制度的经费承担方式，将请子女护理假的员工也纳入经费承担主体之中，即员工自己承担部分请假期间的相应费用，由此厘清了员工在休护理假时与企业之间的经费承担责任，使企业有更高的积极性落实子女护理假制度。

(二)厘清执行主体职能范围

子女护理假制度由各地方政府推广实行，各地实施的条件不同，造成各地的执行主体不一致，从而导致政府资源的浪费。因此，子女护理假制度应上升到由国家统一制定法律的层面，明确相关部门来落实相应措施、履行监管职责。在德国以及日本的老年人长期照护制度发展中都经历了执行主体由分散到统一的过程，最后都将相关执行权力统一到特定部门，如日本的卫生与福利部门和德国的联邦劳工部门，并且均由相关部门执行监管职责。因此，子女护理假制度的执行主体确认，可借鉴德国和日本的经验，设置一个特定的执行部门进行管理；在申请对象的资格认定上可以参照德国的医疗卫生部门制定全国性评估标准；在监管方面也可参照日本的社会福利部门和德国的长期照护保险法联邦咨询委员会等设立相配套的监管部门进行监督，从而做到从分散执行到统一管理。

由于重新设立一个职能部门程序烦琐，人员调动不便以及设立成本较高，设立单独的执行主体较为困难。但我国现有的部门权责划分明确，且覆盖范围全面，所以可从现有的行政部门中来规定相关执行主体。子女护理假制度的立法本质为维护老年人在患病住院期间被照护的权益，在施行子女护理假制度的相关省份的地方法规中均表明，由各地区县级以上地方人民政府负责老龄工作的机构组织、协调、指导、督促老年人权益保障工作。国家卫生健康委员会的内设机构老龄健康司是协调、推动有关部门执行维护老年人权益保障工作，协调和推动有关部门实施老龄事业发展规划，指导、督促和检查各省、自治区、直辖市老龄工作的部门，所以子女护理假制度的实施、推动和协调工作应由老龄健康司具体执行；在子女护理假制度的跟踪调研和过程监管方面，应由国家卫生健康委员会的内设机构综合监督局协调配合，确保子女护理假制度执行到位；在子女护理假制度中的老年人患病照护认定中，可以通过国家卫生健康委员会的内设机构医政医管局制定相关的认定标准，并将执行主体细分到各地区，在各地区设定拥有保健、医疗、福利知识的专业人士构成看护认定审查协会，并指定相应的调查人员进行审查判定。由于上述各职能部门均由国家卫生健康委员会管理，则卫健委应统筹推进各部门的职能发挥，对上述职能部门进行综合管理。

(三)明晰各主体间权责划分

在子女护理假制度实施过程中，由于该制度没有对相关责任进行明确的认定，若相关主体行为不规范或没有遵守规定，则会导致各主体之间的利益和权利的冲突。因此，在子女护理假制度中应有明确权责划分并对各主体进行责任认定，最终通过法律的形式将权责划分予以明晰。

政府在子女护理假制度中应承担的责任，首先应该是护理假制度实行过程中的费用承担责任。子女护理假制度规定员工休假期间的工资福利发放同在职时相同，如此会导致企业承担所有费用，使得企业为了降低用工成本而不给员工休假，造成该制度落地困难。所以，为了增强政府的公信力并使制度顺利落实，应由国家统筹地方各级政府承担起主要的费用给付责任。其次在制度实施的过程中，应对《劳动法》内具体法条进行扩张解释，将子女护理假包含在其规定的带薪休假范围内，并根据《劳动保障监察条例》对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为进行处罚，如此才能使子女护理假制度作为一项社会福利真正地保障相关弱势群体的权利。

子女护理假制度中的社会责任，主要为被照护人的病情真实性认定责任。在这方面，可参照日本及德国的长期照护保险制度，设定相关审查委员会或行业协会监督该方面的照护认定情况，防止休假员工制造虚假证明，以休子女护理假之名，行与照护父母无关之实。对于用人单位没有真正落实该制度，如减少符合条件的员工休假时间或是将该员工休子女护理假的时间用其他法定节假日或周末时间补回等，可以参考福建省关于用人单位不批准员工子女护理假时的处罚：责令限期给付并且对企业处以相应罚款；情节严重时，可将其列入失信企业名单使其在招投标、市场准入、融资授信等方面受到制约[17]。

六、未竟之论

子女护理假制度的出台缓解了我国人口老龄化带来的社会问题，在一定程度上保障了老年人被照护的权益，上文分析了该制度在执行过程中的经费分担、主体设定和权责划分三大主要问题，但该制度的涵盖范围以及适用情形上还存在一定问题。

在涵盖范围上，有的省份实施的子女护理假制度将适用范围限定于独生子女，非独生子女在其父母患病住院期间只能请年休假或事假，而独生子女却能通过休子女护理假不占用其他法定休假日。由于此等原因独生子女在入职时可能会被用人单位认为是“特殊群体”从而受到一定的“歧视”，所以如此划分可能有违社会公平和社会正义。社会公平是社会的政治利益、经济利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着权利的平等、分配的合理、机会的均等和司法的公正[18]。显然在一些省份的子女护理假制度中，并没有做到权利的平等、分配的合理和机会的均等。正义关注的是法律规范和制度性安排的内容对人类的影响及其在增进人类幸福与文明建设方面的价值，即正义的关注点是一个群体的秩序或一个社会的制度是否适合于实现其基本的目标。这基本的目标就是满足个人的合理需要和主张，与此同时促进生产进步和提高社会内聚性[19]。所以从维护社会公平与正义的角度来说，子女护理假不仅仅应该是独生子女家庭享有的社会福利，非独生子女也应该被赋予休假护理老人的权利。

在适用情形上，目前各省份出台的子女护理假制度的护理时间在10天至20天之间，而在我国人口老龄化进程中失智失能老年人的长期照护问题上，子女护理假制度最多20天的护理时间远远不能满足其照护需求。解决人口老龄化带来的老年人照护方面的问题，仅通过子女护理假制度不能完全化解。我国应制定更加完善的老年人权益保护法律体系，加强普法宣传；在社会保障方面，建立和完善多元协调的社会养老体系；在文化道德上，充分发扬我国尊老敬老的道德传统，增强应对人口老龄化问题重要性、紧迫性的认识，让人们普遍尽到相应的义务[20]。目前我国还处于重要的社会转型期，人口老龄化的发展程度与老年人保障体系还不相匹配，老龄化问题的解决任重而道远。