三孩政策的动因和效应分析

潘金洪

(南京邮电大学 社会与人口学院,江苏 南京 210023)

第七次全国人口普查公报公布不久后，中共中央政治局于2021年5月31日召开会议，审议通过了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。国家决策层将三孩政策上升到优化生育政策、促进人口长期均衡发展、统筹解决人口问题的高度。“三孩政策”的动因及效应引起了极大的社会反响和学界的浓厚兴趣。本文就这一政策的动因和可能产生的人口、社会、经济效应做前瞻分析。

一、三孩政策的动因

(一)中国人口结构发生了历史性变化，少子化和老龄化问题伴随而来

第七次人口普查公报(第5号)显示，我国0～14岁少儿人口占总人口的比重为17.95%,已经少于60岁及以上人口占总人口的比重(18.70%)，详情见表1[1]。东北地区的沈阳，长三角地区的无锡、泰州、扬州、镇江、常州等城市的人口出现了负增长现象，说明人口结构已经开始发生颠覆性的变化。社会是一个有机大系统，任何子系统的改变都将对社会经济、社会福利、家庭等产生深刻影响。人口是影响国家和社会发展的重要变量，生育政策的调整不仅会对人口子系统产生影响，也会导致社会经济发生连锁反应，产生近期和中远期效应。中央的这一决定是对人口即将发生巨大变化和这种变化可能对人口结构、经济社会发展产生深远影响的一种积极应对，也是对社会大众关注的低生育率问题的回应。

表1 第七次人口普查年龄结构

(二)单独二孩政策和全面二孩政策的效应已经衰减，截至2020年，我国总和生育率只有1.3，远低于世代人口更替水平2.1

在生育政策调整、社会经济发展、人们受教育年限增加、医疗水平提高、婴幼儿死亡率下降、避孕措施可及性提高和生育观念转变的多重作用下，我国的生育率从20世纪70年代开始不断下降，到21世纪初，我国人口的总和生育率已经远低于国际公认的世代更替水平。根据联合国人口署的中方案预测，到2029年左右，中国人口将开始进入并长期保持负增长状态，如果总和生育率一直保持在1.6的水平，我国的人口负增长将提前到2027年出现。根据中国国家统计局的乐观预测，我国人口峰值在2035年，为15亿。人口是社会经济发展的基础，生育率的持续走低将对我国社会经济的可持续发展产生深远影响。

为了避免人口出生数量塌方式下降，中共中央和国务院在2014年和2016年先后实施单独二孩、全面二孩政策，取得了阶段性的生育率回升成效。根据国家卫生健康委员会相关报告，实施全面二孩政策后的2016年全年住院活产婴儿1 846万人，2017年全年住院活产婴儿1 732万人，比2016年出生人口数少110万，2018年住院活产婴儿数量在1 500～1 600万之间，比2017年出生人口数再减少100万以上。上述数据表明，生育二孩的累积效应已经基本释放，生育率继续走低已经成为大概率事件，我国的人口已经开始从低出生、低增长往低出生、零增长或负增长方向转变。出生人口中二孩占比由2013年的30%左右上升到近年来的50%左右，出生人口性别比从2013年的118降至目前的111左右[2]。实践表明，优化生育政策，适当放松对生育数量的控制所取得的效果是正面的，但是，生育二孩的妇女占比依然只有50%左右，我国京沪两地妇女总和生育率只有0.7，二孩政策的生育率释放效应已经衰减，生育率的回升不足以抵御生育率的趋势性下降，我国需要进一步提升人们的生育意愿和生育率。

(三)生育旺盛期的妇女规模减少，结婚、生育年龄推迟

受年龄结构的影响，中国育龄妇女数量多年前就已逐步下降，2010年全国15～49岁的育龄妇女总量达到峰值，为3.80亿人，20～34岁生育旺盛期育龄妇女数量在2015年达到峰值1.61亿，此后这两个数据一直呈下降趋势。根据国家卫健委以及第七次人口普查公布的人口统计数据，“十三五”时期，20～34岁生育旺盛期妇女规模年均减少340万人，2020年同比再减少366万人。人们结婚、生育年龄的推迟导致当期生育的妇女数量减少，2006—2016年我国女性平均初婚、初育年龄分别从23.6岁、24.3岁推迟到26.3岁和26.9岁，20～34岁女性在婚比例从75.0%下降到67.3%[2]。南京市部分区民政局婚姻登记的数据显示，局部地区居民的平均初婚年龄超过了30岁，这对于生育二孩和三孩来说是不理想的结婚年龄。全国结婚登记人数连续7年下降，从2013年的1 347万对下降至2020年的813万对，减少40%。其中，初婚登记人数从2 386万人下降至1 399万人，减少41%[2]。上述数据表明我国的生育资源在不断萎缩。

(四)育龄人群的生育意愿持续降低，实际生育率更低

国家人口与家庭动态生育监测数据表明，我国“90后”平均意愿生育子女数为1.66个，比“80后”低10%。2019年有生育二孩及以上打算的妇女，仅不足半数实现了再生育[2]。过去几十年的计划生育政策对中国传统生育文化、生育意愿产生了颠覆性影响，加上社会经济快速发展，社会保障和福利水平迅速提高，育龄人群受教育年限增加，个体独立性和自主性增强，女性在职场的拓展，企业对生育者的用工歧视，儿童死亡率下降，孩子养育方式精细化，儿童服务和儿童用品价格高昂，养育孩子的成本增加，这些成为生育率持续走低的叠加因素。

在生育政策不够友好和生育负担较重的情况下，生意意愿和生育行为脱节，实际生育数量低于生育意愿。教育负担、住房压力、就业艰难等已经成为影响我国已婚育龄夫妇生育抉择的关键因素。单独二孩、全面二孩政策实施后，一些家庭特别是年轻夫妇想生不敢生，经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系是人们不愿意生育二孩的三大主因，其中认为 “经济负担重”的占75.1%，认为“没人带孩子”的占51.3%，认为女职工生育后工资待遇下降的占34.3%，实际上女性因生育导致收入降幅超过一半的达42.9%[2]。随着社会经济的发展，个体自主性增强，生育率走低成为发达国家的普遍现象，依靠生育子女来抵御生存风险的作用在现代社会已经下降。“四二一”的家庭结构也压制了独生子女生育二孩和三孩的愿望。从1978年改革开放后，我国的城镇化、工业化、现代化进程加快，平均受教育年限持续增加，工作年龄推迟，社会保障水平提高，各年龄段人口的生存率提高，少生优生甚至不生育成为年轻一代生育观念的主流和“时尚”，加之婚姻的不稳定性增加、结婚成本高、生育幸福难以彰显等，人们对婚姻和生育的恐惧情绪蔓延，中国低生育的走势已经向发达国家看齐，甚至有过之而无不及。

我国已经从国家政策性一孩时代进入家庭自愿性一孩时代。根据国际经验，一个国家一旦进入人口的零增长或负增长时期，就会出现人口低增长的惯性，生育率难以回升。在低生育率时代,中国需要出台配套措施提高生育者、协养者和儿童的福利,推动社会福利家庭化和生育成本社会化,实现人口长期均衡发展。为应对低生育率，我国需要重建生育伦理和生育文化，制定大国人口战略，构建生育友好型社会[3]。

(五)经济增速放缓和新冠肺炎疫情推迟了人们的婚育年龄

现今我国婚恋成本不断上升，在收入减少或不稳定的情况下，人们会做出理性选择，适当推迟婚育时间，以减轻经济压力。人口发展史表明，社会动荡、战争、瘟疫会降低婚育率。国际多项调查研究发现，新冠肺炎疫情使得多个国家和地区生育水平下降。受疫情影响，年轻群体就业、收入状况不确定性明显增加，婚育安排进一步延后或取消。第七次人口普查数据也显示，我国2020年出生人口与2019年同期比较下降幅度较大，印证了新冠肺炎疫情可能影响婚育年龄。

(六)长期低生育率和少子化将对我国的人口、社会、经济产生影响

低生育率和少子化对我国的人口、社会、经济产生的负面影响主要表现在以下几个方面：低生育率和少子化加速了中国的人口老龄化，不利于我国积极应对人口老化问题，缺少解决人口老龄化问题的人口基础，还会动摇家庭养老支柱；生育率的持续下降和少子化问题的加剧导致我国劳动力成本快速上升，劳动密集型产业竞争力下降，也对相关外资失去吸引力；长期的低生育率使得人口结构的金字塔形状开始转变，不利于人口的长期均衡发展，影响社会和经济活力；低生育率和少子化还导致新生代独生子女比例过高，“尽孝”和报国也成为部分家庭的两难选择，长此以往不利于国防安全。综上所述，少子化是家庭安全和社会和谐的隐患。

二、三孩政策是对生育资源的抢救，但需要其他社会政策协同支持，以彰显三孩政策实际效应

在现代化进程中，由于个体的独立性和自主性增强，西方社会出现了以生育质量替代生育数量的趋势，不生育和少生育的观念深入人心。育龄人群受教育程度的提高、避孕技术的发展和易得性、妇女职场竞争力的提升、婴儿死亡率的下降[4]、生育福利以外的社会保障和社会福利的提升等[5-6]成为生育率持续下降的重要因素。

在生育资源快速衰减的关键时点，允许每对夫妇生育三孩是抢救生育资源的紧急应对措施，极具前瞻性和重要战略意义。人口是一个具有累积效应的慢变量，对未来可能出现的人口问题需要提前调控。三孩政策放宽了生育数量限制，扩大了家庭生育数量的选择空间，是具有包容性的生育政策，将在政策允许范围内生几个孩子的决定权赋予每一个家庭。尽管生育数量的限制性政策放松了，但是由于可以抢救的生育资源有限，我们需要采取综合性社会经济政策，借助市场力量的协同作用来释放育龄人群在自愿基础上的政策效应。

(一)在现有的婚姻制度和社会经济文化背景下，无论生育政策如何放开都无法将部分在国内不具备结婚条件的人群转变为实际的生育者，三孩政策对这部分人没有实际作用。抢救该类人群生育资源的唯一有效办法是利用中国经济社会的发展优势，扩大国际婚姻市场，让国内成婚困难的人群与其他国家的婚龄人口成婚。

(二)针对具备婚育条件而不具备自然生育能力的人群，可以通过生育辅助技术或再婚实现生育目的。数量型生育政策对提高这部分人的生育率不具有显著意义，这类人群更需要生育技术支持和生育经济支持。

(三)未婚低龄有生育能力的人群是未来生育的主力军，但是他们面对就业、住房、教育、医疗的压力，受不生、少生、优生思想的影响，比较看重个人的自由、独立和享乐。根据日本、韩国、新加坡和我国台湾、香港地区的经验，年轻人不会因生育政策的放松而大幅提高生育率。解决或改善人们的收入、住房、子女教育等问题将成为落实三孩政策的关键。

(四)已经结婚自愿“丁克”家庭的夫妇已经把不生育孩子作为自己的人生选择，三孩政策对于“丁克”夫妇作用甚微，除非把不生育孩子作为影响个人缴税和养老金待遇核定的重要因素。

(五)对于已经生育一孩不打算生育二孩的夫妇，应当激发他们生育二孩的愿望，待他们生育二孩后才有可能转化为生育三孩的群体。这是提高三孩生育率极具潜力的群体，需要通过建设生育友好型社会来激发他们的生育意愿。

(六)三孩政策最有效应的群体是已经生育二孩尚在生育年龄段的人群。他们已经生育二孩，具备生育三孩的基础，他们是抢救生育资源的主要对象。中国最后一次人口出生高峰结束于1992年，因此最后一波生育高峰期窗口将在2032年前后关闭。根据潘金洪主持的国家社科基金项目“低生育率时代生育友好型社会构建研究”调研结果，已经生育二孩的夫妇中只有15.99%的夫妇愿意和打算生育三孩。从逻辑上看已经生育二孩的城乡富裕家庭、农村家庭、少数民族家庭将是生育三孩的主体。受晚婚晚育观念的影响，具备生育三孩条件的群体年龄普遍偏高，已经不处于最佳生育年龄阶段，他们如果生育三孩，将面临高危生育、自然生育能力下降和养育负担加重的风险，因此需要采取抗高危生育和辅助生育、补助生育措施，才有可能将二孩生育者转化为三孩生育者。

三、三孩政策的效应分析

(一)三孩政策的短期效应

1.这一政策放松了对生育三孩的限制，在生育二孩的夫妇中，部分家庭会生育三孩，短期内可以提高生育率，增加出生人口和消费人口，率先拉动与生育有关的消费行业，增加内需，增加育儿相关产业的发展和就业岗位，为抵御人口衰减引发的经济下行风险作出人口贡献。新生儿的增加会刺激婴幼儿相关消费，三孩政策的公布引起了资本市场的强烈反应，最典型的是母婴类龙头上市公司的多只股票出现了涨停。

2.三孩政策的颁布首先拉动人们对生殖医学、生殖健康类服务的需求。在短期内符合生育条件有能力生育三孩的夫妇因高龄生育风险较大，对孩子的质量要求高。为了化解妇女高龄生育的风险，确保所生孩子的质量，实施三孩生育政策的早期，潜在生育者对人工辅助生育技术、备孕、孕期妇女的健康筛查、胎儿的遗传缺陷筛查的需求会大幅度增加，相关医院的业务量也会有所增加。

3. 一对夫妇生育三孩在短中期内其养育负担必将增加，总抚养比升高，经济压力加大，因此，三孩生育政策会比较受高收入家庭的欢迎。除此之外，三孩政策也会受对生育成本和生存成本敏感性低的低收入人群或希望通过生育多孩提升孩子的成才几率、进行社会阶层逆袭和增加社会安全感的家庭的欢迎。

4.生育三孩可以将富余的财富和人力转化为育儿资源，是对现有生育资源和相关资源的有效利用，这实际是对未来家庭、社会的一项长期投资，将提高社会财富的长期积累效用。现在一些家庭宁愿将富余的财富饲养宠物，不愿意增添下一代和养育下一代，个人选择值得尊重，但是在生育率持续走低，已经影响家庭安全和社会和谐的时期，对优先担当起代际传承责任的人群应给予鼓励。

(二)三孩政策的中远期效应

1.新生人口的增加可以缓解20年后的劳动力短缺压力，促进人口和劳动力的均衡发展，为未来的社会经济发展创造稳定和宽松的人口环境，具有明显的社会经济长远效应。

2.现在增加的新生人口可以缓解人口老龄化的压力，为20年后应对人口老龄化提供人力资源，因此三孩政策可以解决和应对我国中远期人口老龄化问题，对于人口这样具有积累效应的慢变量必须提前采取温和的调节措施。第七次人口普查数据显示，2020年中国60岁以上人口占总人口的比例达到18.70%，65岁以上人口占总人口的比例达到13.50%，根据老龄人口增长的态势，“十四五”期间我国将进入中度老龄化阶段，即上述两种年龄人口占比分别达到和超过20%和14%，在2035年前后这两个比例将分别达到30%和21%，意味着我国将进入重度老龄化阶段。

根据国家卫生健康委员会的判断，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，从中远期看有利于改善人口年龄结构，扩大新增劳动力供给，降低老年人口抚养比，缓和代际矛盾，提升社会整体活力，降低老龄化峰值水平。

3.三孩政策的实施将拉动教育培训等行业的消费，促进儿童医学、托育服务、教育培训行业的发展，最明显的是可以延缓和消解房地产泡沫对社会经济发展可能造成的冲击。

4.人口发展是关系中华民族发展的大事，生育政策调整关系着千家万户。顺应人口发展规律、积极应对少子化和老龄化，保持一定规模、活力和高素质的人口是我们国家长治久安、保持国际竞争力的人口保证，对我们国家社会经济稳定发展和国防安全具有重要的战略价值和意义，也为国家的进步提供了源源不断的人口动力。

5.允许每对夫妇生育三孩将极大丰富家庭类型，在政策内至少出现无孩家庭、一孩家庭、二孩家庭、三孩家庭，甚至出现因生育多胞胎而产生的多孩家庭以及因家庭重组而产生的更加复杂的家庭类型。那么，历史曾经有过的、后来被遗失或弱化的社会关系及相关社会关系称谓将重新出现并普及，社会关系网和支持系统也将更加丰富，我们需要积极应对三孩政策实施后出现的丰富的家庭类型和社会关系。

四、影响三孩政策落地的因素分析及对策建议

(一)长期的计划生育政策宣传和少子化现象已经在我国形成了崇尚少生或不生孩子的社会文化氛围，一时难以扭转；要深化国家人口中长期发展战略并加强区域人口发展规划研究，促进人口长期均衡发展。

(二)现实的婚礼、备孕、围产期保健、育儿、就业、教育、医疗、住房等压力像一座座大山压得年轻人不敢多生孩子，而没有强有力的生育优待政策，敢于生育三孩的年轻夫妇不会太多，这一点在生育二孩方面已经得到了验证，何况生育三孩并非生育刚需也非强制。相关部门要将婚嫁、生育、养育、教育等问题统筹考虑，加强适婚青年婚恋观、家庭观的教育引导，对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，推进教育公平并提高优质教育资源供给，降低家庭教育开支。

(三)随着社会发展和人们自主意识的提高，中国传统社会祖辈与年轻夫妇共同养育第三代的合力开始减弱，多数祖辈不希望因晚辈多生育子女而使自己的晚年生活被第三代绑架，多数年轻夫妇也不具备一人就业可以养活全家的经济能力。要释放年轻人的生育潜力，需要完善生育休假与生育保险制度，加强税收、住房等方面的政策支持，保障女性就业合法权益。

(四)允许生育三孩，表明在政策层面已经生育友好，但是影响生育友好的因素很多，需要完善和强化有利于生育率回升的社会政策和措施，见图1。

图1 影响我国生育率变动的多种因素

在当今社会，对于年轻夫妇和长辈来说不愿意多生的意愿强于多生意愿。要根据中央要求，加强统筹规划、政策协调和工作落实，依法组织实施三孩政策，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，健全重大经济社会政策人口影响评估机制，增加提升生育率的力量。中央已经放开了生育三孩限制，现在需要加速出台落实三孩政策和推动人口结构优化的配套措施。根据图1，为了释放生育三孩的政策效应，需要完善有利于生育三孩的社会经济政策和营造有利于三孩生育的生育文化氛围。

(五)随着城镇化和现代化的演进，一些西方国家陷入了低生育率陷阱，导致劳动力不足，老龄化问题严重，威胁到经济增长和社会可持续发展；为阻止生育率持续下滑，减少低生育率的负面作用，这些国家相继出台生育福利政策，构建生育友好型社会，取得了不同程度的效果。西方社会的生育福利理论和生育友好型社会建设实践值得我国借鉴。

西方发达国家在拓展社会保障和提升社会福利水平过程中着力聚焦生育者福利和儿童福利，维护生育者和儿童的权益，支持家庭发展，营造生育友好的社会环境。瑞典、澳大利亚、加拿大、德国、英国、法国、美国建设生育友好型社会的共同做法是对生育者发放较优厚的生育津贴，为婴幼儿提供社会化托育服务，为每个孩子提供义务教育。瑞典的社会化托育服务对生育率的回升作用显著[7]。澳大利亚优厚的生育福利维持了其较高的生育率。德国的生育误工补贴、英国的单亲补贴、澳大利亚的孕妇补助以及一些国家赋予男性的产假制度也值得我国借鉴。

提高生育福利水平，构建生育友好型社会，营造有利于生育的环境和氛围，将生育二孩变成社会时尚，生育率才会适度提高。2017年6月15日全面二孩政策与生育友好型社会建设专题研讨会在广东省佛山市召开，与会者呼吁推进生育友好型社会建设，并提出了一些好的构想[8]。但是，总体上看，在我国究竟如何建设生育友好型社会，目前尚停留在概念阶段，缺乏理论支撑和可操作的方案，对生育友好型社会建设的内涵、维度、指标体系、行动方案、评估标准缺乏系统和深入的研究。

(六)三孩新政出台后，要保持独生子女优惠政策的连续性。对全面二孩政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，应继续实行各项奖励扶助制度和优惠政策。进一步完善计划生育特殊家庭全方位的生活、医疗、养老帮扶和联系人制度，完善政府主导、社会组织参与的扶助关怀工作机制，维护好计划生育家庭合法权益。